Коммунальные отделы
В условиях, когда у городских Советов отсутствовал собственный исполнительный орган и городское управление за исключением заштатных городов оказалось подчиненным губернскому или уездному управлению, исполнительным органом городской власти выступал коммунальный отдел.
Создание коммунальных отделов как подразделений губернских и уездных исполкомов относится к периоду становления местного советского аппарата, организационная структура которого в конце 1917 г. - начале 1918 гг. определялась распоряжениями и инструкциями комиссариата внутренних дел и получила закрепление в решениях VII и VIII Всероссийских съездов Советов.
Многие вопросы организационной структуры и компетенции коммунальных отделов были разрешены на 1-м Всероссийском съезде заведующих коммунальными отделами, который проходил 20-25 января 1920 г. В резолюции съезда коммунальные отделы определялись как обособленные хозяйственно-технические организации. В их ведение передавалось так называемое жилищное дело, под которым понималось проведение муниципализации недвижимостей, заведование муниципальными строениями, ремонтно-строительные работы и распределение помещений. К ним переходило заведование землями, расположенными в пределах городской черты, и ILX эксплуатация. Отдельным направлением называлось руководство предприятиями общего пользования, имевшими местное значение (водопроводом, освещением, трамваем, местным пароходством, канализацией, мусоросжигательными печами, крематориями, банями, прачечными, парикмахерскими, точильно-ремонтными мастерскими и т.п.). Самостоятельно выделялись такие функции, как благоустройство населенных пунктов, организация местного транспорта, распределение топлива, похоронное дело, заведование иными предприятиями, которые передавались коммунальному отделу по решению исполкома. Съезд поручил НКВД РСФСР на основании резолюции разработать Положение о строении коммунальных отделов. Помимо определения общих направлений работы, на съезде были приняты резолюции по более частным вопросам: о муниципализации недвижимости и управлении муниципальными владениями, по жилищному вопросу; по городскому земельному хозяйству, по благоустройству населенных пунктов, по финансовому вопросу.
Озвученные на съезде предложения и рекомендации получили вскоре нормативное закрепление в ведомственных распоряжениях ГУКХ РСФСР. Но особенно важно, что статус коммунальных отделов как органов управления городским хозяйством был закреплен декретом СНК от 8 апреля 1920 г. Необходимо учитывать, что декрет принимался в период, когда система городского управления находилась в стадии формирования, отличалась местным разнообразием, когда в некоторых крупных городах действовали самостоятельные исполнительные комитеты городских Советов. Исходя из смысла указанного декрета, коммунальные отделы обладали всеми полномочиями по управлению городским хозяйством только в тех городах, где отсутствовал городской исполнительный комитет, однако реально их утверждение состоялось в качестве органа городского управления повсеместно, поскольку с переходом к нэпу законодательно закреплялось объединение городского исполкома с уездным или губернским.
Декрет определял основные отрасли местного хозяйства и соответственно направления деятельности коммунальных отделов. К ним относилось жилищное дело, заведование городским земельным фондом, предприятиями общего пользования и иными предприятиями местного значения, благоустройство населенных мест и похоронное дело.
Несмотря на последующие реорганизации коммунальных отделов, основные направления их деятельности принципиально не изменились и в целом соответствовали тем задачам, которые были определены еще в 1920 г.
Из местных советских учреждений именно коммунальные отделы в наибольшей степени сохранили преемственность с дореволюционными органами местного самоуправления. В коммунальные отделы передавалось имущество, документация, архивы ликвидируемых городских дум и управ, сюда же переходили работать и многие сотрудники закрываемых учреждений. Например, в Омске аппарат коммунального отдела в начале 1920-х гг. почти полностью состоял из бывших служащих городской управы. Сохранившаяся документация использовалась для легитимации имущественных прав отдельных субъектов и самих коммунальных отделов. Отдел несколько лет располагался в помещении бывшей городской думы и управы. Затем здание было передано опять же на местные нужды для размещения в нем общедоступной библиотеки. В настоящее время оно реконструировано и вновь используется как резиденция городского Совета.
Привлечению на советскую службу бывших специалистов в области городского хозяйства являлось важным направлением государственной кадровой политики. Так, ГУКХ 2 декабря 1922 г. направило на места циркуляр для выяснения вопроса, как используют квалифицированных работников, техников, инженеров и других специалистов бывшего думского и городского хозяйства. Предлагаемая к заполнению служащими анкета была составлена таким образом что становилось ясно, ее разработчиков больше интересовал опыт и навыки муниципальной работы, а не партийно-политическая биография подчиненных. Анкета включала графы, где требовалось отразить деятельность в городском или земском самоуправлении, образование, техническую подготовку, основную профессию, советскую службу в коммунальных или иных учреждениях. Сведения, которые, выполняя распоряжение ведомственного руководства, собрал Омский коммунальный отдел, подтвердили, что костяк квалифицированных кадров остался здесь с дореволюционного периода.
Таким образом, в наибольшей степени преемственность коммунальных отделов с прежними муниципалитетами проявлялась в совпадении функций и сохранение кадрового состава Надо признать. что и в других подразделениях советского государственного аппарата (финансовых, земельных, плановых органах) трудилось немало старых специалистов, но только в отношении коммунальных отделов настойчиво подчеркивалось сходство их компетенции с городскими управами. Так, выступая на совещании местных коммунальных работников, заведующий ГУКХ М.В. Земблюхтер заявлял: «Организация коммунального хозяйства должна получить вполне законченную форму путем объединения всего бывшего земского хозяйства в ведении губкоммунотделов, а всего городского хозяйства - в ведении горкомунотделов».
На организационное оформление и компетенцию коммунальных отделов в начале нэпа оказали воздействие два важных обстоятельства. Во-первых, как уже отмечалось ранее, было признано нецелесообразным укрепление самостоятельной городской власти, представленной городским Советом и исполнительным комитетом, что нашло закрепление в положении о городских Советах 1922 г. В таких условиях именно коммунальный отдел, становился органом местного городского управления. В цитировавшемся ранее документе о слиянии Омского городского и губернского исполнительного комитета содержалась важная оговорка: коммунальный отдел сохранялся как городской орган, который подчинялся губисполкому через горсовет.
Во-вторых, после состоявшейся «красноармейской атаки» на капитал начинается инвентаризация национализированной собственности. Разворачивается большая работа по дифференциации предприятий и имуществ на республиканское и местное (позднее добавляются союзные). Управление муниципализированной собственностью оказалось рассредоточено между губернскими Советами народного хозяйства, которым подчинялись преимущественно промышленные предприятия, и коммунальными отделами, которым была передана городская инфраструктура. В отношении многих материальных объектов такое разграничение провести было очень сложно. Поэтому сосредоточение управления всем имуществом, которое не попало в состав республиканского фонда, в одном административном подразделении представляется рациональной мерой. Кроме того, после законодательно разрешенной демуниципализации, а также в результате сдачи части предприятий и строений в аренду частным лицам и кооперации число объектов, остававшихся в оперативном управлении местных органов, существенно сократилось, что также доказывало необходимость слияния двух отделов.
Дальнейшее развитие коммунальных органов определили две крупных административных реформы - уездного и губернского аппарата. Согласно постановлению сессии ВЦИК от 7 июля 1923 г. действовавшие ранее в качестве самостоятельных отделы народного хозяйства, коммунальный, народного образования здравоохранения социального обеспечения объединялись в одни общий отдел. В проведенном мероприятии наглядно отразилось не только стремление к упрощению аппарата и сокращению административных расходов, но прослеживается и иная логика, а именно подчинение единому руководству тех общественных сфер, которые традиционно относились к вопросам местного значения.
Закрепив реорганизацию уездного аппарата, сессия ВЦИК поручила Президиуму ВЦИК выработать для внесения на ближайшую сессию проект об упрощении губернского аппарата. Однако многие положения первоначального проекта, подготовленного В ЦИК и СНК, в которых предполагалось существенное сокращение отделов губернского исполкома, вызвали возражение уже на стадии предварительного обсуждения в правительственных учреждениях. Так, до открытия сессии ВЦИК не получил однозначного решения вопрос о целесообразности слияния отделов народного хозяйства и коммунального, хотя правительственный вариант настаивал на их безусловном объединении.
Реорганизация губернского аппарата проводилась на основе решений 3-й сессии ВЦИК X созыва. Как и ожидалось многими специалистами коммунального хозяйства, первоначальный вариант, предполагавший слияние коммунального отдела и отдела народного хозяйства, подвергся существенной корректировке. В итоге принятый вскоре специальный декрет оставил в качестве самостоятельных наряду с коммунальными отделами отделы местного хозяйства в 5 автономных республиках, 13 губерниях и областях. Такое решение мотивировалось наличием в этих регионах развитого хозяйства. Однако в большинстве регионов, а именно в 40 губерниях и областях, объединение учреждений все-таки состоялось. В дальнейшем ВЦИК пополнил список территорий, где также разрешалось самостоятельное существование обоих отделов. В него специальными постановлениями включались Калужская, Брянская, Тверская губернии, Донская область.
Если объединение управления всем местным хозяйством губернии, там, где это действительно оказывалось целесообразным, не вызывало возражений, то ликвидация самостоятельного органа, ведающего коммунальными делами уезда, была воспринята критически и многими местными работниками, и специалистами ГУКХ. V Всероссийский съезд заведующих коммунальными хозяйствами (1925 г.) пришел к заключению, что такое положение тормозит развитие коммунального хозяйства и особенно негативно сказывается там, где эта отрасль уже является достаточно развитой. Отзывы с мест, которые собирало и обобщало ГУКХ, изучая целесообразность и последствия проведенной реорганизации, содержали противоречивые оценки. В качестве положительных моментов отмечалось освобождение коммунальных работников от ведения делопроизводства и отчетности, чем теперь занималась единая канцелярия общего отдела, что позволяло им не отвлекаться от основных занятий. В то же время поступали и критические оценки. Например, в материалах из Саратова сообщалось, что коммунальное хозяйство уездов оказалось в тяжелом положении, отделы местного хозяйства сильно урезаны в средствах, все хозяйственные ценности свалены в общий котел, и это окончательно подрывает основы ведения коммунального хозяйства.
Сложившаяся неблагоприятная ситуация вынудила правительство пересмотреть ранее принятые решения. Постановление СНК РСФСР допускало расформирование общего отдела, на восстановленные отделы местного хозяйства возлагалось заведование коммунальным хозяйством, а также некоторые другие хозяйственные обязанности (заготовка строительного материала, необходимого для ремонта и строительства домов, дорог и т.д. закупка дров для школ и больниц). Судя по выводам начальника ГУКХ М.Б. Земблюхтера, конкретная обстановка на местах складывалась по-разному. Где-то самостоятельные отделы местного хозяйства были воссозданы сразу, где-то места, напротив, оказались незаинтересованными в их выделении. Пестроту в организации управления местным хозяйством постоянно фиксировали отчеты и иные сводки ГУКХ.
С середины 1920-х гг. стабильная деятельности коммунальных органов нарушается в связи с административно-территориальными реформами, с переходом от волостного - уездного - губернского деления к районному - окружному - областному (краевому). В составе краевых и областных исполкомов, как и в составе окружных исполкомов, образовываются самостоятельные отделы коммунального (местного) хозяйства. Во вновь создаваемых краях и областях формировались краевые управления коммунального хозяйства.
Затянувшийся процесс реформирования местных аппаратов, который продолжался вплоть до конца 1920-х гг., можно считать одной из причин одновременного и равнозначного по смыслу использования разных конструкций - «коммунальные отделы», «отделы местного хозяйства», «отделы коммунального хозяйства», что прослеживается в законодательных актах, научной литературе, публицистических работах.
Серьезные возможности упорядочить структуру коммунальных органов, легитимировать их полномочия и порядок взаимоотношений с иными учреждениями местного управления возникли с изданием Положения о городских Советах 1925 г., предполагавшего трансформацию отделов коммунального (местного) хозяйства в исполнительный аппарат городского Совета. Стремясь придать такому преобразованию законодательные основания и учитывая, что юридическую силу сохраняло Положение о коммунальных отделах 1920 г. ГУКХ и многие местные работники настаивали на принятии нового специального закона, а ГУКХ в инициативном порядке самостоятельно подготовило проект Положения о горкоммунотделах.
Предложения ГУКХ нашли поддержку в НКВД, от имени которого был опубликован проект Положения о городских отделах коммунального хозяйства Согласно документу, городской коммунальный отдел выступал как орган, в ведении которого находилось все городское имущество (земля, предприятия, другие объекты). Отдел обладал правами юридического лица: мог организовывать новые предприятия, заключать договоры, принимать различные обязательства, предъявлять иски и отвечать в суде. Однако несмотря на публичное обсуждение проекта и поддержку коммунальных работников, его текст не стал законом. Причины, скорее всего, кроются в том, что не сложилось четкого представления о модели городского управления. В данный период обозначились два варианта его формирования путем образования исполнительного комитета городского Совета с созданием внутри него подразделений, соотносимых по сфере деятельности с соответствующими окружными или краевыми учреждениям, или закрепление в качестве «практически готового» органа городской власти коммунального отдела с установлением его компетенции и переподчинением городскому Совету. В более широком контексте реформы городского управления были связаны с попытками перестройки системы местного управления таким образом, что внутри нее достигалось определенное разграничение органов, осуществляющих преимущественно функции местного самоуправления и местных органов государственной власти.
Инициативы ГУКХ и НКВД по повышению статуса коммунальных отделов сопровождались и иными предложениями по реформированию коммунальной отрасли, которые наиболее полно и системно отражены в перспективном плане работы ГУКХ на 1927/28 г. Текст разделен на две графы, первая из которых содержит перечень намеченных задач для центральных и местных органов коммунального хозяйства, а вторая - развернутую характеристику мероприятий, реализация которых позволяла бы добиться их осуществления. Таким образом, план представляет интересный и подробный документ, который дает довольно полную картину состояния и проблем коммунального хозяйства, а также их осознание и понимание руководством ГУКХ.
В качестве важнейших задач называлась необходимость добиваться четкого выделения аппаратов коммунального хозяйства, «осуществления правовой установленности коммунальной политики», повышения квалификации работников отрасли и т.д. Отдельными рубриками перечислялись планируемые мероприятия в финансово-бюджетной, жилищной сферах, в области коммунальных предприятий, строительства и благоустройства населенных мест, в дорожном и пожарном деле.
Поскольку позиция ГУКХ в сфере реорганизации городского управления уже анализировалась, остановимся на других направлениях. Так, совершенствование правовой регламентации предполагалось достичь путем проведения кодификации существующего коммунального законодательства. Из текста документа следует, что, скорее всего, под этим погашалось все-таки не написание кодекса, а составление и опубликование перечня ведомственных распоряжений, изданных НКВД и ГУКХ по состоянию на 1 сентября 1926 г., с указанием тех, что уже утратили силу ГУКХ намеревалось оказывать юридическую помощь подведомственным учреждениям, особенно при ведении судебных дел. Заявлялось о стремлении добиваться принятия через законодательные органы ряда нормативных актов, аналогов которых не было в советском праве.
Полной новизной отличался проектируемый закон «Об урегулировании правового положения строений, находящихся в фактическом владении частных лиц», «Устав дорог местного значения», а также инструкции, регламентирующие взаимоотношения коммунальных органов и жилищных кооперативов, проведение инвентаризации и регистрации земельных участков в городах, порядка землепользования в дачных, курортных и рабочих поселках. Большинство из планируемых документов, прежде всего законы, в итоге не были разработаны, а тем более утверждены. Изучение плана убедительно показывает, что ГУКХ предлагало комплексную программу совершенствования управления отраслью, повышения качества правового регулирования
Несмотря на проводимые реорганизации различных звеньев советского аппарата, отделы коммунального (местного) хозяйства выступали на протяжении 1920-х гг. в качестве органов городского управления, в ведении которых находились такие виды местного имущества, как городские земли, муниципализированные строения, коммунальные предприятия. Закрепление правомочий в отношение отдельных видов местного имущества предусматривалось как в специальных нормативных актах, устанавливающих правовой режим определенного имущества, так и законах, определяющих полномочия местных органов (как, например, в Положении о коммунальных отделах 1920 г.).
В ряде случаев законодатель, закрепляя муниципальный статус за конкретным видом имущества, не пояснял, в ведении какого местного органа оно поступает. Так, согласно декрету от 20 августа 1918 г. все земельные участки в пределах городской черты передавались в распоряжение органов местной власти. Реально все мероприятия, связанные с инвентаризацией городских земель, установлением фактических землепользователей, выдаче им земельных записей (документов, подтверждающих земельные права), сдачей в аренду, а затем взиманием рентных платежей осуществляли коммунальные отделы.
В управлении коммунальных отделов находился фонд муниципализированных строений, для чего в их структуре создавались специальные подразделения, называемые обычно жилищными подотделами. В соответствующем разделе работы имущественные правоотношения возникающие по поводу этих объектов, будут рассмотрены более предметно. Пока отметим, что советское законодательство предусматривало административный порядок признания прав на строение или иное помещение, то есть его внесение коммунальным отделом в список муниципализированных объектов считалось достаточным юридически значимым действием. Видимо, «простота» такого решения вызывала несогласие бывших собственников, поэтому в совместном циркуляре НКЮ и НКВД разъяснялось, что для признания права собственности на строение достаточно регистрации его в качестве такового в отделе коммунального хозяйства. Сам факт регистрации строения за частным лицом создает для него право собственника и делает излишним обращение владельца в суд с заявлением о подтверждении своих прав.
Административный порядок утвердился и при включении в состав муниципального имущества бесхозных строений (их собственника установить не удавалось) и бесхозяйственно содержащихся строений. Судя по опубликованным в Еженедельнике советской юстиции материалам, в первой половине 1920-х гг. сложилась практика, что отделы коммунального (местного) хозяйства, прежде чем принять решение о муниципализации таких строений, обращались в суд чтобы получить акт о признании строения бесхозным или содержащимся бесхозяйственным образом. Однако постановление СНК РСФСР от 21 декабря 1926 г. с последующим разъяснением Пленума Верховного суда от 17 января 1927 г. запретило вмешательство в эти отношения судебных органов. Отмечалось, что муниципализация во всех случаях осуществляется исключительно административной властью и подлежит обжалованию в шестимесячный срок в административном порядке.
С развитием нэпа коммунальные отделы получили право пригашать решения о демуниципализации строений, иных объектов, а также передавать их аренду. Например, в Омской губернии в 1926 г. все 44 договора аренды, где предметом выступало местное имущество были заключены с отделом местного хозяйства. Причем бланк договора отпечатанный типографским способом, имел подзаголовок «О сдаче в аренду принадлежащего ему (то есть ОМХ) имущества».
При этом вопрос о том, обладают ли отделы исполкомов правами юридического лица не находил однозначного разрешения в законодательстве, судебной и арбитражной практике, правовой доктрине.
В докладе Гражданской кассационной коллегии (ГКК) Верховного суда РСФСР за 1925 г. отмечалось, что недостаточная урегулированность вопроса о том, какими правами обладают самостоятельно выступающие в обороте отдельные организации, а иногда и части целых организаций, имеющие свой устав или положение, вносила большую путаницу в работу судов. Суды либо незаконно признавали за такими организациями права юридического лица и на этом основании привлекали их к ответственности, либо же необоснованно, с точки зрения ГКК, освобождали их от ответственности.
Вопрос о признании за отдельными сторонами в гражданском споре прав юридического лица неоднократно поднимался и ГКК и Пленумом Верховного Суда в связи с рассмотрением конкретных дел. Так, пленум Верховного Суда РСФСР в заседании от 28 июня 1928 г., констатируя, что вопрос о юридических лицах и особенно вопрос о правоспособности государственных учреждений остается наименее разработанным в судебной практике, делал заключение о том, что, применяя во всей строгости формальные требования соответствующих статей Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., в большинстве исков пришлось бы отказать. Особенно часто, по мнению суда, не исполнялись нормы ГК РСФСР о регистрации юридических лицах. Однако необходимо учитывать, что законодательство не прописывало порядок такой регистрации для государственных и местных учреждений, исполкомов Советов и их отделов. Законодательный вакуум приводил, с одной стороны, к тому, что гражданские договоры заключались от имени самых разных субъектов, а с другой стороны, в случае возникновения судебного спора, вопрос о действительности таких договоров и правомочиях заключивших их сторон разрешался по-разному.
Хотя большинство юристов, находясь на разных методологических позициях, признавали гражданскую правоспособность государственных учреждений, можно согласиться с выводом П.И. Стучки, который писал, что вопрос о юридическом лице у нас все еще остается в неразработанном виде, поэтому неясно, какие центральные и местные органы имеют право сами совершать договоры, обязываться обязательствами и векселями, искать и отвечать на суде.
Разнообразные полномочия отделов коммунального (местного) хозяйства можно дифференцировать на две большие группы. Первая группа полномочий вытекали из прав по управлению муниципализированным имуществом, в процессе реализации которых коммунальные отделы вступали в гражданские правоотношения, регулируемые преимущественно гражданским и гражданско-процессуальным законодательством. Вторая группа полномочий обусловливалась особым статусом коммунальных отделов как органов публичной власти, уполномоченных производить значимые административные действия в отношении различных субъектов городского сообщества или городской общины в целом. Нормативные основы такой деятельности обеспечивались отчасти законодательными установлениями, но в гораздо большей степени инструкциями, циркулярами иными распоряжениями, издаваемыми прежде всего НКЮ, НКВД и ГУКХ НКВД.
Как уже отмечалось, выступая в качестве местных органов, в ведении которых находилась муниципальная собственность, коммунальные отделы согласно законодательным предписаниям были обязаны удостоверить факты состоявшейся муниципализации, производить учет муниципального имущества, заключать как уполномоченная сторона все сделки, предметом которых выступало муниципальное имущество, передавать его в качестве уставного капитала в основные фонды коммунальных трестов, устанавливать тарифы за пользование муниципальным имуществом и коммунальными благами.
Управление муниципальным имуществом требовалось осуществлять в соответствии с общественным интересом, удовлетворением потребностей максимально широких слоев городского сообщества, при этом обеспечивать социальную направленность коммунальной политики.
В ведении коммунальных отделов находилась значительная часть городских финансов. Они формировались из арендных платежей, платы за коммунальные услуги, иных разрешенных законом источников, а расходовались на восстановление и реконструкцию коммунальных предприятий, городское благоустройство, строительство жилья и другие аналогичные нужды.
Вторая группа полномочий вытекала из статуса коммунальных отделов как публичных учреждений и заключалась в производстве различных действий по регистрации и технической инвентаризации имущественных объектов, регистрации гражданских сделок со строениями, составлению и ведению реестра строений на территории города, подготовке и выдаче гражданам документов, подтверждающим наличие или отсутствие у них прав собственности на жилье, и др. В данном случае полномочия коммунальных отделов распространялись на все объекты, расположенные на территории города, независимо от того, принадлежали ли они местным органам, кооперативам, частным лицам.
Наиболее полно перечисленные полномочия стали реализовываться во второй половине 1920-х гг. Именно к этому времени относится оформление во многих городах специальных учреждений - Бюро технической инвентаризации, подведомственных отделам коммунального (местного) хозяйства. Специальным циркуляром от 2 октября 1928 г., исходившим сразу от двух ведомств - НКВД и НКЮ, устанавливались формы документов, необходимые для совершения гражданских сделок с частными строениями. Однако первый опыт использования унифицированных документов показал, что они слишком сложны для заполнения. Поэтому через год наркоматы отменили предыдущую инструкцию и утвердили новые образцы документов. Для совершения договора купли-продажи требовался один документ, который состоял из справки и заявления-подписки. Документ выдавался коммунальным отделом. Справка включала сведения о принадлежности строения лицу, о его регистрации в коммунальном отделе, о размере усадебного участка, о стоимости строения по данным технической инвентаризации или оценке Госстраха.
Заявление-подписка заполнялась при совершении сделки купли-продажи продавцом и приобретателем (такой термин, именно не «покупатель», а «приобретатель» использован в документе), где указывались их фамилии, имена, отчества и адреса проживания. Продавец подписывался, что он, его супруга и несовершеннолетние дети в течение трех последних лет строений не отчуждали, а покупатель удостоверял, что он, его супруга и несовершеннолетние дети не владеют иными строениями на территории СССР. Заявление-подписка в соответствии с советским законодательством регистрировалась в государственной нотариальной конторе, о чем ставилась соответствующая отметка.
В полномочия коммунальных отделов входила регистрация уставов жилищных кооперативов, которые получили интенсивное развитие во второй половине 1920-х гг. Инструкция НКВД от 11 декабря 1925 г. разрешала производить регистрацию уставов также в губернских, окружных, городских, областных союзах жилищной кооперации, но, учитывая, что такие союзы оформились далеко не во всех городах, регистрацией занимались преимущественно коммунальные отделы. На них возлагалось проведение всех работ, связанных с планированием городской застройки. Поскольку общие планы развития городов пока отсутствовали, коммунальные отделы утверждали проекты частичной застройки, которые представляли застройщики.
Особым направлением стала аналитическая, научная и просветительская деятельность. В крупнейших российских городах - Москве и Ленинграде издавались специализированные журналы «Коммунальное хозяйство» и «Вопросы коммунального хозяйства». Например, Московские коммунальщики пропагандировали на страницах своего журнала опыт муниципалитета американского города Цинцинати, который выпустил для школьников памятку в виде набора карточек с основными данными об управлении, хозяйстве и культуре города. Причем, первая карточка называлась «важнейшие граждане и муниципальные факты, которые я должен знать».
Отдельного рассмотрения требует вопрос о кадрах коммунальных работников. Как уже отмечалось, в коммунальные отделы перешли работать бывшие служащие городского самоуправления. Кроме того, проводимая на государственном уровне политика по привлечению в советский аппарат старых специалистов, позволила вернуть в коммунальную отрасль опытных инженеров, землеустроителей, экономистов. С завершением восстановительного периода выдвигается задача технической реконструкции и планового развития коммунальной отрасли, соответственно в кадровой политике появился новый аспект, а именно осознается необходимость специальной подготовки коммунальных кадров. Однако к концу 1920-х гг. происходит «технологизация» отрасли, поэтому обучение специалистов коммунального хозяйства планируется в рамках инженерного образования ГУКХ с учетом пожеланий мест делает расчеты о потребностях кадров инженеров и техников для работы на электростанциях (учитывается общее число таких предприятий, их мощность и т.д.), архитекторов, конструкторов, инженеров и техников в сфере жилищного строительства и т.д. Учебный план единственного вуза, где началась подготовка кадров высшей квалификации, - Коммунальная академия в Ленинграде - строился по типу инженерного образования.
Проведенное исследование показывает, что коммунальные отделы фактически выполняли функции городской администрации, обладая самым широким спектром полномочий в финансово-хозяйственной сфере. Нельзя согласиться с мнением М.Г. Мееровича, что «власть изначально организует деятельность жилищно-коммунального хозяйства как централизованную, иерархически устроенную деятельность, целиком и полностью находящуюся в ведении НКВД и отделенную от местной власти»1Меерович М.Г. Рождение и смерть жилищной кооперации жилищная политика в СССР 1924-1937 гг. (Социально-культурный и социально-политический аспекты) Иркутск. 2004. С. 81.. Напротив, сами коммунальные отделы и являлись местной (в пределах города) властью.
Как никакие другие органы в своей деятельности они были связаны с жизнеобеспечением города, удовлетворением потребностей проживающего на его территории населения.