Коммунальные доходы и расходы
Особенность организации городских финансов определили способы формирования их доходов и основные направления производимых расходов. Финансирование административных учреждений, образовательных, медицинских, культурно-просветительных заведений, расположенных на территории города осуществлялось из государственного или местного бюджета. Поэтому коммунальные ресурсы предназначались для содержания и развили объектов городского хозяйства, а необходимые для этого средства непосредственно изыскивались в процессе его эксплуатации.
Коммунальные доходы не закреплялись законодательным образом, но о их наличии и структуре позволяют судить нормальные акты (инструкции, циркуляры, иные распоряжения), исходящие преимущественно от ГУКХ и НКФ РСФСР. Так, в циркуляре НКФ от 15 сентября 1926 г. четко перечислялись основные виды коммунального имущества, эксплуатация которого позволяла получить доходы. К ним относились: городские земли, торгово-промышленные и складские помещения жилищный фонд, коммунальные предприятия. Выделенные категории указаны и в другом аналогичном документе, однако в нем дополнительно выделены места под торговлю, то есть участки на ярмарках, рынках, улицах и т.д.
Наилучшим образом был урегулирован правовой статус городских земель и, соответственно, принципы и порядок возмездного землепользования. И практическими работниками, и теоретиками советского права 1920-х гг. земля как вид муниципального имущества рассматривалась в качестве значимого и потенциально перспективного источника городских доходов, поэтому данному вопросу будет уделен отдельный параграф предлагаемой работы.
Рассмотрим более подробно другие виды коммунальных доходов.
Как уже отмечалось, в результате муниципализации в собственности местных Советов оказались помещения различного назначения в которых располагались государственные учреждения учебные, медицинские, культурные заведения, торговые предприятия. Установление фактических пользователей, юридическое закрепление прав исполкомов на эти объекты, а также переход к договорному пользованию на платной основе развернулись по мере реализации нэпа и в первую очередь коснулись помещений коммерческого назначения. Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. вводил плату за помещения, сдаваемые под торгово-промышленные предприятия и склады. Обязательность платежей устанавливалась для всех пользователей: частных лиц, государственных и общественных учреждений. Тарифы утверждали местные исполкомы, но их величина ограничивалась и соотносилась со средней стоимостью торгового патента в данной местности. Организация обложения и прием платежей поручались коммунальным отделам. По сути, нормами декрета устанавливались арендные отношения, хотя в данном законе, как и впоследствии в ГК РСФСР 1922 г. понятие договора аренды отсутствовало. ГК РСФСР использовал конструкцию «имущественный найм», согласно которой одна сторона (наймодатель) обязывалась предоставить другой (нанимателю) имущество за определенное вознаграждение для временного пользования. ГК РСФСР не разделял помещения по назначению, не разграничивал категории пользователей. Законодательным порядком вопрос о плате за помещения некоммерческого характера был разрешен в 1924 г. Все пользователи делились на несколько категорий: учреждения, состоящие на государственном и местном бюджете; учреждения, состоящие на хозрасчете, частные лица; остальные пользователи. Партийные и профсоюзные органы приравнивались к первой категории, а кооперативные - ко второй. Правительство признавало, что учреждения, финансируемые в сметном порядке по государственному и местному бюджету, не оплачивают занятые помещения, поэтому НКФ СССР предписывалось проверить, внесены ли в сметы наркоматов необходимые ассигнования.
В свою очередь, ГУКХ, ранее тщетно добивавшееся от коммунальных отделов взимания хоть каких-то сумм от учреждений, расположившихся в муниципализированных домах, получив законодательную поддержку, рекомендовало подведомственным органам провести ряд мероприятий. Следовало заключать с учреждениями договоры аренды, требовать платы по тарифам декрета, контролировать через президиумы местных исполкомов включения в бюджеты расходы на содержание помещений, добиваться уплотнения сотрудников, так, чтобы на каждого приходилось 3,54 кв. м. площади, а в случае выявления излишков применять повышенную ставку.
Безусловно, коммунальные органы не ожидали быстрого и добросовестного исполнения всех положений декрета. Даже к концу 1925 г., как писал журнал «Коммунальное дело», «в арендной политике господствует еще порядочный хаос», хотя наблюдалась и позитивная динамика. В 1922 г. письменными договорами было закреплено 14% муниципализированных помещений, в 1923 г. - 19 %, в 1924 г. - 22 %, в 1925 г. - 24 %. Однако в материалах архивных фондов местных коммунальных органов практически отсутствуют сведения о заключении договоров аренды с государственными и местными учреждениями некоммерческого характера, о внесении ими арендной платы.
Арендные платежи неоднократно уточнялись и пересматривались в законодательстве, но принципы обложения не менялись. В 1926 г. были конкретизированы категории пользователей (но их по-прежнему осталось 4 группы) и для первых трех групп ставки существенно понижались. К учреждениям, находящимся на госбюджете, были приравнены все учебные, научные, художественные и иные культурно-просветительские общества, действовавшие на хозрасчете, но получавшие субсидии от государства.
Наиболее существенная корректировка тарифов произошла в 1928 г., что соотносилось с общим повышением квартирной платы в этот период. Законодательство содержало множество оговорок, противодействующих бесконтрольному росту арендных платежей. В то же время допускалось досрочное беспрепятственное расторжение договоров, если новые ставки оказывались для арендаторов неприемлемыми.
Для учреждений, состоявших на государственном или местном бюджетах, профсоюзных и партийных организаций тариф устанавливался в размере от 50 до 63 коп. за 1 кв. м., для хозрасчетных учреждений, а также частных учреждений, не преследующих извлечение прибыли, - от 1 руб. до 1 руб. 13 коп., для остальных - не ниже 1 руб. 50 коп.
Установленные тарифы могли бы обеспечить содержание муниципализированных помещений в надлежащем виде, но многие учреждения по-прежнему игнорировали требования закона. Даже в конце 1920-х гг., как отмечалось на совещании коммунальных работников Центрально-Черноземной области, учреждения за занимаемые помещения не платят, не делают ремонт. Напротив, нередко какое-нибудь учреждение, в том числе и сам горсовет, поживет в одном помещении, запустит его, а потом переезжает в другое - лучшее, а прежнее бросает на произвол судьбы.
В то же время аренда помещений, используемых с коммерческой целью, давала «прекрасный финансовый результат». При этом необходимо учитывать, что повышению доходности аренды препятствовала социальная политика советского государства. Государственные учреждения, кооперативные и профсоюзные организации пользовались преимущественным правом на аренду по особому тарифу, и их требования удовлетворялись в первую очередь. И только в случае, если от них не поступало заявлений, торгово-промышленные и складские помещения сдались прочим лицам и предприятиям с торгов за высшую предложенную плату.
Высокая арендная плата могла применяться только в отношении частного лица, чем местные Советы активно пользовались.
Наркомат внутренней торговли, специально изучавший вопрос о стоимости аренды, сделал вывод что по сравнению с дореволюционным периодом для торговых предприятий она возросла примерно в 5 раз, и в общей сумме накладных расходов составляет 20-25 %. В конечном счете эти расходы перекладывались на потребителя
В арендные договоры часто вносили дополнительные условия, в основном касающиеся проведения ремонта. В целом, это не противоречило законодательству, но в этом случае закон допускал освобождение от арендной платы, что на местах делалось далеко не всегда. Имущественные интересы арендатора были недостаточно защищены. Например, в ГК РСФСР указывалось, что улучшения, произведенные арендатором национализированного или муниципализированного предприятия или строения, по истечению срока найма безвозмездно переходят к государству или местному Совету по принадлежности (примечание к ст. 179 ГК). Применялась в основном краткосрочная аренда, что порождало потребительское отношение предпринимателей к арендованному имуществу и в итоге снижало его потенциальную доходность.
Различные ограничения, которым стал подвергаться частный сектор в конце 1920-х гг., негативно отразилось на арендных отношениях и в итоге на коммунальных доходах. В заключении Госплана по проекту местного бюджета на 1927/28 г. отмечалось снижение неналоговых доходов, вызванное вытеснением частника с рынка, освобождением в большом количестве торговых, промышленных и других помещений, которые теперь пустуют.
С развитием нэпа надлежащие правовые установления потребовались для регулирования арендных отношений в жилищном секторе.
Первоначально коммунальные отделы, пользуясь разными методиками, сами рассчитывали размер арендной платы. Затем ГУКХ предложило унифицированные рекомендации. Совокупная сумма арендных платежей включала а) стоимость амортизации строения, б) размер дополнительной земельной ренты на участок домовладения: в) процент на затраченный строительный капитал. Величина амортизационных отчислений зависели от стоимости строения и предполагаемого срока службы, что было отражено в специальных таблицах.
В дальнейшем этот вопрос получил и законодательную регламентацию Первоначальный проект «Об установлении размеров арендной платы за муниципализированные жилые строения», подготовленный ЭКОСО РСФСР, согласованный с Центральным коммунальным банком, НКЮ, НКВД, рассмотренный Президиумом ВЦИК, был утвержден как Постановление ЭКОСО РСФСР от 30 сентября 1926 г. А 21 марта 1927 г. был принят соответствующий закон ВЦИК и СНК РСФСР. Методологические основания расчета арендной платы принципиально не изменились. Ее величина зависела от доходности строений и включала погашение стоимости амортизации строений и проценты на затраченный в строении капитал.
Конкретные ставки арендной платы за муниципализированные строения жилого назначения устанавливали городские Советы или исполкомы Советов административно-территориальных единиц (уездов, губерний и т.д.). Сумму платежей рассчитывали на год. Действие постановления не распространялось на строения, полностью занимаемые учреждениями, которые целиком принимали ремонт и содержание строения на свой счет.
В случае выявления нарушений для арендаторов наступала административная или уголовная ответственность. Кроме того, разрешалось расторгать такие договоры и взыскивать с арендаторов арендную плату и убытки в судебном порядке.
Детальное разъяснение закона с изложением подробной методики расчетов содержалось в совместной инструкции НКВД и НКФ РСФСР от 11 апреля 1927 г. Избегая подробного изложения довольно сложного акта, отметим, что величина арендной платы зависела от доходности строения, при этом допускалось понижение арендных платежей и полное освобождение от них. Под доходностью понимался валовой доход от квартирной платы и чистый доход от торговых и складских помещений, расположенных в здании. В доход не включались платежи жильцов за коммунальные услуги и центральное отопление, целевые сборы на производство ремонта, а также 50 % платы за излишки площади, собираемые в специальный жилищный фонд. Ставки арендной платы устанавливались с единицы площади.
Соблюдая закон 21 марта 1927 г., арендатор не мог рассчитывать на существенный доход. Прибыль появлялась только в тех случаях, если дом заселяли лица, чья квартирная плата превышала необходимые затраты, а также, если в здании располагались нежилые помещения, сдаваемые под торговые или иные нужды.
Примерно через год в постановление ВЦИК и СНК были внесены дополнения, направленные на повышение и в то же время ограничение платежей, когда арендаторами выступали частные лица и организации за исключением жилищно-арендных кооперативных и жилищных товариществ. В целях защиты интересов арендаторов законодатель установил, что ставки арендной платы могут повышаться не чаще 1 раза в год. Действие постановления распространялось на все арендные договоры, в том числе и те, что были подписаны ранее. При этом арендаторам давалось право в случае повышения платы требовать досрочного расторжения договоров.
Следует отметить, что состав арендаторов жилья не оставался неизменным. К частным лицам и ЖАКТам в конце 1920-х гг. добавились государственные учреждения и предприятия, профсоюзные и иные общественные организации, которым также на условиях аренды могло передаваться муниципальное жилье.
Местные органы, заинтересованные в своевременном внесении причитающихся им платежей, хотели добиться дисциплинированности плательщиков и пытались вводить различные пени и штрафы за просрочку. Однако такая самодеятельность довольно быстро была пресечена. Предельные размеры пени устанавливались специальным законом и дифференцировались в зависимости от вида платежей. В итоге общая сумма начисленной пени не могла превышать половины обязательных выплат. Полномочия по применению пеней оставались у коммунальных отделов. Если экономических санкций оказывалось недостаточно, к неплательщикам применялись иные меры.
Доходы ожидались и от коммунальных предприятий. Как показал хозяйственный опыт, наиболее эффективной оказывалась деятельность тех предприятий, что были объединены в тресты, переведенные, в свою очередь, на хозрасчет. Структура распределения прибыли коммунальных трестов неоднократно пересматривалась, но достаточно длительное время применялся следующий порядок: 20 % прибыли поступало в резервный капитал, не менее 20 % - в коммунальный фонд: не более 10 - в фонд улучшения быта рабочих: оставшаяся половина могла зачисляться в местные бюджеты. Реально местные бюджеты административно-территориальных единиц могли поглощать до 80 % прибыли коммунальных предприятий. Мало того, проходившее в 1927 г. Всесоюзное совещание финансовых работников, созванное НКФ СССР, высказалось за сметное финансирование, что позволило еще интенсивнее перераспределять доходы коммунальных предприятий по другим расходным статьям местных бюджетов. В это же время ГУКХ подготовило противоположный по смыслу проект, согласно которому все суммы, помимо обязательных отчислений в резервный фонд, в фонд улучшения быта рабочих, в фонд у совершенствований и изобретений, образуют коммунальный доход, то есть «от коммунальных предприятий местный бюджет не получает ни копейки».
Кроме того, некоторое значение в финансировании городского хозяйства приобрели заемные средства, которые целевым образом получали отделы местного хозяйства, коммунальные тресты и отдельные предприятия со счетов коммунальных банков. Необходимо заметить, что действующее советское законодательство потенциально допускало более разнообразные способы привлечения денежных средств через банковские учреждения, нежели реально практиковались. В период перехода к нэпу и местные коммунальные работники, и ведомственное руководство публично заявляли о необходимости внешних заимствований. Казалось, что появились и возможности получения таких средств. Так, в августе 1922 г. СТО РСФСР разрешил шведскому банку «Свенска экономии актибологет» учредить в Москве на концессионных началах первый частный банк - Российский коммерческий банк. Однако уже в 1924 г. новым пайщиком банка стал наркомат внешней торговли, а сам банк преобразован в Банк для внешней торговли СССР (Внешторгбанк)1Шацилло М.К. Российская буржуазия в период гражданской войны и первые годы эмиграции 1917 г. - начало 1920-х годов М., 2008. С. 288.. Несмотря на неоднократные намерения банковских и коммунальных работников не удалось выпустить городские облигационные займы, которые широко применялись в Российской империи.
В расходах местных бюджетов коммунальное хозяйство не относилось к приоритетным статьям. Отмечалось, что увеличение расходов на эту отрасль значительно отстает от темпов роста местных бюджетов.
Вторая группа причин недостаточного финансирования коммунальных расходов находилась внутри самой отрасли. В их числе назывались бесплатность коммунальных услуг и высокие недоимки коммунальных платежей (особенно со стороны бюджетных учреждений), бесхозяйственность в использовании городских земель, система сметного финансирования коммунального хозяйства, ослабляющая ответственность коммунальных органов за ведение дел. Коллегия НКВД, заслушав доклад Я.А. Либермана, приняла развернутое постановление, в котором содержалась и констатирующая часть и ряд предложений, нацеленных на сохранение и увеличение коммунальных доходов.
Специалисты полагали, что в ведении органов коммунального хозяйства находится чрезвычайно ценное имущество, стоимость которого по неполным инвентаризационным данным определяется в сумме около 10 млрд. руб., в том числе - жилищный фонд - 8.6 млрд. коммунальные предприятия и учреждения благоустройства - 1,4 млрд. руб. Эта огромная сумма более, чем в 2 раза превышала стоимость основного капитала промышленности на территории РСФСР. Делался вывод что получаемые от этого хозяйства доходы должны направляться на его же воспроизводство.
Однако в значительной части они расходовались на иные цели. К концу 1920-х гг. коммунальное хозяйство обеспечивало около 23 % всех доходных поступлений местных бюджетов РСФСР. В некоторых местах эти отчисления были еще выше. Например, Архангельск лишился 42% коммунальных доходов, Саратов - 53 %. Причем указанные цифры не отражали тех сумм которые фактически расходовались в скрытой форме в виде дотаций, путем бесплатного предоставления услуг целому ряду организаций и учреждений, передачи на льготных условиях коммунальных помещений и имуществ, предоставления льгот.
С целью повышения финансовой устойчивости коммунальных предприятий специальный закон освобождал многие из них от промыслового налога. Действие закона распространялось на предприятия, эксплуатируемые без сдачи в аренду, обслуживающие государственные и частные потребности в сфере общественного благоустройства (канализация, дороги), местного транспорта, охраны здоровья, продовольствия, сельского хозяйства.
Е.Д. Черняховский пытался сопоставить объем и структуру городских доходов и расходов в дореволюционный и советский периоды Являясь сторонником широкого подхода в понимают городских финансов и сравнивая данные по 38 городам, он пришел к выводу, что, несмотря на смену политической власти, в распоряжении городов остается примерно равный объем ресурсов Хотя номинально суммы возросли в 2 раза, но, учитывая платежеспособность довоенного и советского рубля, они не изменились. Как показал анализ структуры доходов, по сравнению с дореволюционным периодом возросло значение налоговых доходов и, напротив, снизились поступления от предприятий, упала доля государственных пособий Парадоксально, но поступления от имуществ и прежних оброчных статей остались без изменений, несмотря на то, что объем муниципальной собственности значительно увеличился2Черниховский Е.Д. Современные и довоенные городские финансы С. 23.. Е Д. Черниховский считал, что возможно добиться роста доходов, причем «не за счет повышения тарифов на коммунальные услуги, а за счет сокращения эксплуатационных и непроизводственных расходов, чрезвычайно возросших а время революции».
Проблема тарифов за коммунальные услуги, в отличие от величины квартирной платы, не была актуальной, хотя бы по той причине, что такими благами, как водопровод, канализация, центральное отопление, электричество, пользовались далеко не все жители городов. В период военного коммунизма возмещение стоимости коммунальных услуг со стороны их потребителей фактически не производилось. Уже в 1920 г. была отменена плата за топливо, что было подтверждено декретом СНК от 27 января 1921 г. Одновременно упразднялась плата с рабочих и служащих, с государственных учреждений и предприятий за пользование водопроводом, канализацией, газом и электричеством.
Декрет СНК от 25 августа 1921 г. восстановил плату за услуги, оказываемые предприятиями коммунального характера. К таким услугам относились водопровод канализация, электроэнергия, газ, городские железные дороги и другие средства передвижения, бани, прачечные и т.д. Плата должна была взиматься со всех частных лиц. общественных организаций и учреждений, государственных предприятий. Для рабочих и служащих следовало ограничить величину тарифа. Местным коммунальным отделам предписывалось в 2-недельный срок рассчитать тарифные ставки, представить их на утверждение в исполком и направить для сведется в НКВД и НКФ.
Видимо, одного декрета оказалось явно недостаточно, чтобы переломить психологию потребителей и приучить их вносить коммунальные платежи. Кроме того, к исполнению закона были неподготовлены и коммунальные органы, от которых требовалось наведение учета хотя бы в отношении крупнейших пользователей. Признанием фактически сложившегося положения явился декрет с аналогичным названием, принятый 20 марта 1922 г. Вводились жесткие санкции против должников, а также лиц бесхозно использующих коммунальное имущество. Им могли перекрывать водопровод, электричество, газ. После внесения необходимых платежей и за дополнительную плату доступ к коммунальным благам возобновлялся.
По сравнению с квартирной платой, регламентация величины которой осуществлялась и в законодательном порядке, и в процессе нормотворчества местных Советов, установление коммунальных тарифов передавалось в ведение местных органов. Законодательство ограничивалось общими рекомендациями, что, например, наглядно прослеживается в декрете СНК от 4 августа 1926 г. В нем декларировались принципы расчета коммунальных тарифов на услуги, оказываемые предприятиями общего пользования, как то водопровод, канализация, электрические станции, трамваи, бойни, бани и т.д. Следовало вводить такие тарифы, чтобы они покрывали все расходы на содержание предприятий, амортизацию и заемный капитал, а также предусматривали получение прибыли, которая направлялась на ремонт и реконструкцию предприятия. Декрет допускал применение кроме общего и льготный тариф. Все полномочия по установлению тарифов закреплялись за городскими, поселковыми, сельскими местными Советами, а там, где их не было - за исполнительными комитетами, в ведении которых находились данные коммунальные предприятия
Инструкции, в которых конкретизировались положения декрета и рекомендовались методики расчета тарифов, составлял НКВД. Как показывает практика, на местах тарифы устанавливали городские Советы, а также губернские, краевые (областные) исполнительные комитеты, исполкомы автономных республик и оформляли, как правило, в виде обязательных постановлений
Специалисты полагали, что для перехода к оплате коммунальных услуг потребовалось некоторое время. По мнению М.Н. Беленького, фактически коммунальные платежи начали взимать лишь с мая 1922 г. Обычно тарифы рассчитывали на год, но в начальный период их могли вводить на любой срок. При этом надо учитывать, что действие самого обязательного постановления не могло превышать 1 года. Например, Президиум Омского губисполкома установил тарифы на электроэнергию на весь 1923/24 г., а на воду - только на 1 месяц. В тарифной политике присутствовала социальная направленность. Все пользователи электроэнергии в Омске были разделены на 4 группы: наркоматы, государственные торговые и промышленные предприятия, частные торговые и иные предприятия, квартиры. Квартиры, в свою очередь, делились на те, что были заняты нетрудовыми элементами и рабочими, служащими, военными. Электроэнергию по более высоким тарифам оплачивали частные предприятия, а также жильцы, отнесенные к нетрудовому элементу. Любопытно, что величина тарифа не оставалась неизменной на протяжении года, а менялась в зависимости от сезона. Год был поделен на 4 квартала: 1-й - август, сентябрь, октябрь, 2-й - ноябрь, декабрь, январь. 3-й - февраль, март, апрель. 4-й – май, июнь, июль. Максимальные платежи приходились на второй квартал, очевидно, что в зимний период потребление электроэнергии возрастало, минимальные - падали на летние месяцы.
Тарифы на воду также дифференцировались в зависимости от категорий потребителей (коллективы рабочих и служащих в муниципализированных домах, частные домовладельцы, бани и прачечные, государственные предприятия и т.д.).
Центральное отопление являлось не самой распространенной коммунальной услугой, этим благом могли пользоваться лишь жители крупных городов Далеко не всегда промышленные объекты, обеспечивавшие выработку и транспортировку тепловой энергии, находись в муниципальной собственности. Поэтому данный вид коммунальных услуг получил более детальную регламентацию в законодательстве, хотя и в этом случае правительство ограничивалось лишь общими рекомендациями, оставляя право по регулированию тарифов за местными исполкомами. Им рекомендовалось учитывать стоимость топлива, его доставки, закладывать расходы на содержание работников предприятий. Полученная сумма должна была делиться на 12 месяцев. Годовую стоимость оплаты за центральное отопление следовало ограничивать 40 % квартирной платы. Таким образом, оплата зависела от размера занимаемой жилой площади, поскольку именно она использовалась при расчете квартирной платы. В постановлении СНК не разъяснялось, следует ли учитывать предоставленные советским законодательством льготы по оплате жилья. Спорные вопросы могли быть решены исходя из местных условий. Тарифы должны были согласовываться на общем собрании жильцов.
Проблему коммунальных тарифов, их корреляцию с коммунальными доходами и прибылью предприятий серьезно исследовали специалисты ГУКХ. Расчеты и выводы делались по каждому типу коммунальных услуг. Однако одну общую черту, характерную для хозяйственной деятельности большинства коммунальных предприятий, хотелось бы отметить. В себестоимость коммунальных услуг, на основе которой рассчитывалась величина тарифов, не закладывались амортизационные отчисления, причем многие предприятия такие отчисления даже не производили. Подобная позиция оказалась возможной благодаря тому, что большинство коммунальных предприятий являлись новыми, построенными в начале XX в, поэтому они не требовали капитального ремонта
В 1920-е гг. велись дискуссии о принципах тарификации коммунальных услуг. С научной точки зрения, которую изложил Л.А. Велихов, расценки могли основываться на следующих принципах: шестого дохода (то есть услуги бесплатны); на пошлинном принципе (оказываться по себестоимости); частнохозяйственном принципе (подразумевают прибыль); на налоговом принципе (устанавливаются монопольные цены, которые носят для потребителя фискальный характер).
В конкретных условиях советской России после восстановления платности коммунальных услуг к применявшимся коммунальным тарифам можно приложить все выделенные Л.А. Велиховым принципы, но только в том случае, если оценивать их с позиций отдельных групп потребителей и рассматривать в отношении отдельных видов услуг. В целом коммунальная политика советского государства в области тарифов вызывала немало нареканий специалистов. В частности, указывалось, что она построена по классовому принципу и имеет налоговый характер, что подтверждалось большим разрывом между максимальным и минимальным тарифами. Доказывалось, что по своей сути оплата коммунальных услуг не может выступать в качестве налога. IV и V Всероссийские съезды заведующих коммунальными хозяйствами в 1924 и 1925 г. высказались за следующие методы тарификации коммунальных услуг: построение тарифа по себестоимости, дифференциация тарифа льготы для наименее обеспеченных. Подчеркивалось, что основной тариф не должен носить налогового характера а основная масса потребителей должна оплачивать услуги в таком объеме, который покрывает их себестоимость. В средний тариф должно закладываться получение прибыли. Специалисты изучали дореволюционный опыт, когда многие коммунальные предприятия, в том числе и частные, давали устойчивые поступления в местные бюджеты.
В советский период ситуация изменилась в худшую сторону, не получали ожидаемых доходов местные бюджеты, да и сами коммунальные предприятия вместо прибыли терпели убытки. Причины такого положения были озвучены еще раньше - наличие в коммунальных тарифах признаков прогрессивного налога социальная направленность тарифов, но самое главное - широкая раздача государством льгот потенциальным потребителям. Видный специалист коммунального хозяйства М.Н. Петров считал, что «льготный тариф не может быть превращен в социальное обеспечение», на практике коммунальные предприятия не получали никаких компенсаций за предоставленные услуги значительной части населения. По расчетам, льготами могли пользоваться не более 20 % потребителей, но и они должны были вносить платежи хотя бы по себестоимости. Из всех коммунальных отраслей наибольший доход приносил трамвай, потому что льготами на проезд пользовались не более 15 % потребителей.
Помимо трамвая устойчивую прибыль коммунального хозяйства и доходы в местные бюджеты обеспечивали также бойни и бани. Тарифы на водопровод и электроэнергию в различных городах колебались, но покрывали себестоимость или немного ее превышали. Убыточной, как правило, являлась канализация. Причем к 1929 г. канализация была оборудована всего в 29 городах.
Учитывая особую социальную значимость коммунальной отрасли, многие специалисты выражали мнение, что допустимы такие тарифы, которые не подразумевают получение прибыли В.Н. Твердохлебов писал, что возможно изначально планировать убытки. МД. Загряцов доказывал, что даже на примере некоторых капиталистических стран видно, что назначение коммунальных предприятий - удовлетворение социальных потребностей, а не извлечение прибыли. Однако преобладало мнение о доведении среднего тарифа хотя бы до уровня самоокупаемости, а главными задачами называлось «изжитие собесовщины, борьба с проеданием основного капитала».
Иждивенческим поведением отличались не только обыватели, но и многие государственные учреждения. Даже к концу 1920-х гг. необходимые суммы по-прежнему не закладывались в сметы учреждений, отсутствовал строгий порядок перечисления средств со счетов наркоматов на счета коммунальных предприятий и трестов за оказанные услуги. Преодоление сложившегося положения выдвигалось в качестве основной задачи развития коммунального хозяйства на 1930/31 г.
На протяжении 1920-х гг. наблюдался абсолютный рост тарифов. Если в начале 1923 г. они не достигали довоенного уровня то к 1927 г. превысили его.
В результате оптимизации управления коммунальными предприятиями, повышения тарифов на оказываемые ими услуги, коммунальное хозяйство в городах стало приносить определенный доход. Многие местные руководители, сами коммунальные работники считали, что ввиду изношенности основных фондов предприятий, технической отсталости и неразвитости этой отрасли всю полученные прибыль следует оставлять внутри отрасли и направлять в первую очередь на строительство и реконструкцию. В реальности значительная часть доходов изымалась в местный бюджет и направлялась на финансирование других статей, а в конце 1920-х гг. с развертыванием индустриализации начались изъятия и в государственный бюджет.