Нормативное регулирование городского хозяйства в РСФСР в период нэпа

Система обложения городских земель

Первым способом возмездной эксплуатации городской земли в советский период стала аренда. Установить точные сроки складывания арендных отношений невозможно. Приблизительно они совпадают с переходом к местным бюджетам, хотя юридически аренда допускалась уже в декрете от 20 августа 1918 г. Органы местной власти получили право устанавливать арендную плату за все участки земли, находящиеся в пользовании частных лиц, учреждений и обществ. Принятый в условиях перехода к нэпу декрет СНК от 20 октября 1921 г. «О взимании платы за помещения и участки земли, сдаваемые под торговые, промышленные предприятия и склады в национализированных и муниципализированных домовладениях и местах общего пользования» базировался на понимании городской земли как вида местного имущества, которое может эксплуатироваться на арендных началах. Декрет налагал обязанность арендных платежей на всех субъектов, включая частные лица государственные и общественные учреждения. Плата начислялась с 15 сентября 1921 г. Чтобы пресечь злоупотребления местных работников, а также добиться наиболее выгодных условий передачи имущества, сдача помещений и земельных участков должна была осуществляться с торгов за высшую предложенную цену. Установление тарифов передавалось в компетенцию местных исполкомов, но их величина увязывалась со стоимостью патента для торговых предприятий.

Так, обязательное постановление Омского губисполкома с 1 января 1923 г. вводило арендную плату за усадебную землю. Расчетный период составлял 1 год. Город был поделен на 6 поясов, стоимость квадратной сажени колебалась от 1 до 7 коп. Отдел коммунального хозяйства провел группировку улиц и даже их частей по отдельным поясам.

Нельзя сказать, что на этом этапе коммунальные органы преследовали цель выявить всех фактических пользователей городских участков, скорее всего их интересовали наиболее платежеспособные и законопослушные лица. Тем более сложно представить, чтобы все землепользователи, то есть центральные и местные предприятия и учреждения, кооперативы, частные лица добровольно и добросовестно вносили арендные платежи.

Арендная плата в большинстве случаев была низкой. Кроме общих ставок широко применялись льготные тарифы для трудовых пользователей и государственных учреждений, для участков, переданных застройщикам. Другим существенным недостатком арендной практики являлись короткие сроки действия заключаемых договоров, что препятствовало регулярности поступления сборов. Лучше всего собирались платежи с участков, расположенных на базарах, площадях, угловых пересечениях улиц, арендаторами которых выступали частные лица. Они старались добросовестно исполнять условия договора, опасаясь в лучшем случае его расторжения, а в худшем - уголовного наказания.

Наиболее активно внесению арендной платы сопротивлялись государственные учреждения и предприятия, которые попросту игнорировали распоряжения местных властей. Твердую позицию в отношении обязательности арендных платежей занимал НКВД РСФСР. В совместном циркуляре НКВД и НКЮ от 19 августа 1922 г., в отдельном циркуляре НКВД от 18 сентября 1922 г. разъяснялось и подчеркивалось, что арендная плата взимается за все земельные участки, независимо от того, в чьем распоряжении они находятся.

Споры о внесении арендной платы за городскую землю стали важным поводом для существенного пересмотра земельного законодательства. 12 ноября 1923 г. общесоюзным законом принятым 3-й сессией ЦИК Союза ССР I созыва, вводилась земельная рента. Показательно, что эта же сессия одновременно утвердила такие важные законы, как Временное положение о местных финансах. Положение об имущественных правах местных Советов, Положение о волостном бюджете, которые в совокупности создавали правовые основы имущественной и бюджетной самостоятельности местного управления 9 мая 1924 г. СНК СССР утвердил Правила взимания ренты, а 19 мая принят аналогичный по предмету правового регулирования республиканский акт. Инструкция о взимании ренты была разработана НКФ СССР и 21 июня 1924 г. опубликована в Вестнике финансов.

Наиболее принципиальные положения, предусмотренные нормативными актами о ренте, заключались в следующем

1. Рента взималась с земель двух категорий: с земель, находящихся в черте городских поселений, и с территорий, предоставленных транспорту, как в черте города, так и вне ее.

2. Рента делилась на основную и дополнительную: основная рента поступала в государственный бюджет, а дополнительная - в местный

3. От взимании ренты освобождались земли находящиеся под реками, каналами, озерами, болотами, под улицами, переулками и т.п.; под общественными городскими садами, парками, стадионами и т.п.; под крепостными сооружениями и военными портами; под строениями, занятыми дипломатическими учреждениями, под зданиями, занятыми учреждениями, находящимися на государственном и местном бюджете.

4. Размер ренты исчислялся с площади земельного участка. Плательщиками выступали юридические и физические лица, в чьем пользовании находился участок

5. Ставки основной ренты устанавливались по городам и уездам в порядке общесоюзного законодательства исходя из соображений средней доходности земли. Ставки дополнительной ренты вводились губернскими исполкомами и горсоветами в пределах, установленных общесоюзным законодательством по отдельным частям города, кварталам, улицам. При расчете ставок учитывалась доходность земли, а также величина применявшейся арендной платы.

Введение ставок основной и дополнительной ренты находилось в компетенции союзного правительства, но определялись они по-разному. Ставка основной ренты утверждалась в абсолютных цифрах, а дополнительной - как высший предел кратности к основной ренте по классам городских поселений, категориям земель, способов их использования. Конкретные ставки дополнительной ренты для каждого городского поселения устанавливались губернскими или окружными исполнительными комитетами по частям городского поселения (районам, кварталам, улицам) и категориям земель. Предельные ставки дополнительной ренты с городских земель впервые были рассчитаны на 1923/24 г. и закреплены постановлением ЦИК от 5 сентября 1924 г. Решение явно запоздало, поскольку бюджетный год уже завершался. Города были разделены на 4 класса: с населением до 25 тыс., от 26 до 50 тыс., от 51 до 75 тыс., свыше 76 тыс. Внутри каждого класса выделялись категории земель, для которых устанавливались предельные ставки.

30 апреля 1927 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о взимании ренты с городских земель. Положение вступало в действие с 1 октября 1926 г., то есть имело обратную силу закона, что специально отмечалось в ст. 1 вводного постановления Нормы закона разъясняла специальная инструкция НКФ СССР.

Положение применялось до 1 октября 1927 г., а в новом хозяйственном году все отношения, связанные с рентой, регулировались иными законами.

17 августа 1927 г. принят новый общесоюзный закон - правила взимания ренты с городских земель. НКФ СССР 19 ноября

1927 г. издал циркуляр по применению на практике новых правил. Распределение городских поселений по классам для взимания ренты с городских земель за 1926-1927 г. закреплялось в постановлении СТО, изданном 9 декабря 1927 г.

В дальнейшем СНК СССР специальным актом от 2 января 1928 г. утвердил основания распределения городских поселений по классам для взимания ренты и установил высшие предельные ставки ренты с городских земель. Городские поселения распределялись на 10 классов в зависимости от их административного значения, численности населения, развития промышленности и торговли, наличия путей сообщения и других экономических условий, влияющих на рентабельность городских земель. Из российских городов Москва была отнесена к высшему - 10-му классу, Ленинград, а также другие административные центры с населением свыше 200 тыс. жителей, находящиеся в особо благоприятных условиях в отношении к путям сообщения, - к 9-му. В первый, низший класс, попали города с населением менее 5 тыс. В постановлении фиксировались предельные ставки ренты за квадратный метр по классам городских поселений и по различным категориям земель. Для государственных упреждений, государственных торговых предприятий и кооперативных организаций ставки ренты понижались не менее, чем на 25 %.

С введением в действие закона от 17 августа 1927 г. утрачивали силу ранее принятые республиканские и союзные акты.

Важнейшая и наиболее острая практическая проблема возникла при выяснении соотношения между арендными платежами и земельной рентой. Такое разграничение в целом было проведено уже в законах 1923-1925 гг. Обобщая их нормы, можно сделать следующие выводы. Рентному обложению подлежали те участки, в отношении которых права коммунальных отделов ранее никак не оформлялись. С земель, которые согласно Положению о земельных распорядках в городах 1925 г. находились в непосредственном ведении коммунальных органов, продолжала взиматься арендная плата. В этом случае рента включалась в состав арендной платы. Сохраняя аренду, законодатель подтвердил правомерность тех отношений в городском землепользовании, которые фактически сложились и имели юридического закрепления.

Параллельное существование земельной ренты и арендных платежей создавало определенное неудобство, не очень понятной такая система оказалась и для местных работников. Они обращались в центральные органы с просьбой разъяснить, можно ли продолжать требовать с национализированных предприятий арендную плату за занятые ими участки земли. В ряде городов коммунальные отделы, отстаивая свои финансовые интересы, обращались в арбитражные органы. Например, Уральская арбитражная комиссия удовлетворила иск Троицкого коммунального отдела о внесении арендной платы за участки, занятые предприятиями Челябинского Мельпрода.

Следуя смыслу законов, такие участки облагались только рентой, но на местном уровне предпочтение отдавалось сохранению арендных платежей. Недопустимость сбора арендных платежей за земли, находящиеся под национализированными предприятиями отстаивала Высшая арбитражная комиссия НКВД и НКФ как ведомства, непосредственно задействованные в сборе аренды и ренты, также разъясняли позицию законодателя. Так, циркуляр НКВД прямо запрещал взимание арендной платы с участков земли, на которых располагались национализированные предприятия. В тех случаях, когда подразумевались другие объекты, арендная плата не могла взиматься сверх дополнительной ренты. На этих же основаниях строились и инструкции НКФ, составленные в 1926 и 1927 г., где вновь указывалось, что если сохраняется арендная плата, то рента включается в ее состав.

Несмотря на введение ренты, арендные платежи сохранялись и за пользование городскими угодьями, причем, судя по статистике ГУКХ. доходность таких участков даже возросла. Так, в 1924/25 г. арендные платежи составляли 9,3 руб. с 1 га, а в 1925/26 г. - 11,6 руб. с га.

С оживлением городского строительства потребовалось правильное разрешение вопроса о плате за участки, предоставленные на праве застройки. Первоначально такие участки считались полученными в аренду, а сумма и сроки арендных взносов определялись соглашением между застройщиком и коммунальным отделом. Специальные инструкции НКВД и НКЮ от 31 января 1923 г. и 5 ноября 1923 г. указывали, что более высокая плата назначается за земельные участки, переданные под строения торгово-промышленного характера, а пониженная плата - за участки, предназначенные для жилищного строительства.

После перехода к рентному обложению арендные платежи стали рассчитываться исходя из ставок ренты. Для строений, в которых не менее 75 % занимали жилые помещения, размер арендной платы должен был совпадать с размерами основной и дополнительной ренты. Стимулируя жилищное строительство, законодатель освобождал такие участки от ренты на 3 года со времени возведения строений, а весь остальной период действия договора застройщик вносил 50% ставки. Еще большие преференции устанавливались в случаях, когда на праве застройки возводилось жилье для рабочих. Такие участки полностью освобождались от ренты со дня отвода участка под застройку и в течение 3 лет после возведения строения.

Таким образом, в результате изменений законодательства регулирование арендной платы путем свободных соглашений между коммунальным отделом и застройщиком ограничивалось случаями, когда планировалось строительство здания, предназначенного полностью или большей частью для торгово-промышленных нужд. Правила заключения таких договоров устанавливала новая инструкция НКВД и НКЮ от 12 декабря 1925 г., в которой подчеркивалось, что она касается только тех строений, где жилая площадь занимает менее 75 %.

Дальнейшее уточнение размера арендой платы при договорах застройки и ее соотношение с земельной рентой было достигнуто в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 7 февраля 1927 г. Закон четко указал, что городские Советы или соответствующие им исполкомы устанавливают арендую плату за участки в зависимости от категорий застройщиков и назначения построек. Закон различал 4 вида застройщиков: а) рабочие ЖСК, государственные учреждения и предприятия, возводящие жилища для рабочих б) общегражданские ЖСК; в) частные застройщики, г) государственные предприятия и учреждения, кооперативные и общественные организации, возводящие жилые и нежилые постройки, за исключением указанных выше случаев.

Для застройщиков жилья первой категории арендная плата равнялась окладу ренты, для других - арендные ставки составляли 150-200% ренты. В случае возведения торгово-промышленных помещений величина арендной платы не лимитировалась, она устанавливалась на местах по соглашению.

Изданное Постановление не успело получить практическое применение, когда 30 апреля 1927 г. было принято новое союзное Положение о взимании ренты с городских земель, которое объявлялось действующим с 1 октября 1926 г. Нормы Положения развивались в Правилах взимания ренты с городских земель, утвержденных ЦИК н СНК СССР 17 октября 1927 г. В новых законодательных актах содержалась принципиально иная норма: взимание арендной платы за земельные участки, сдаваемые на праве застройки, не допускалось. Причем если ранее принимаемые законы о ренте содержали прямое указание об отмене предыдущих актов, то в законе от 7 февраля 1927 г. такая ссылка отсутствовала. Таким образом, возникла правовая коллизия, которая требовала неотложного разрешения

Очевидно, что впредь арендные договоры на земельные участей с застройщиками заключаться не могли, но многие договоры оказались подписаны до 1 октября 1926 г., и арендные платежи по ним уже начинали поступать. Однако наиболее сложные и никак не урегулированные законом ситуации возникали тогда, когда застройщик получал участок, где уже располагалось муниципальное строение, которое по условиям договора подлежало реконструкции. Доктрина исходила из того, что по таким договорам допускалось взимание арендной платы, чтобы не лишать коммунальное хозяйство тех доходов, которое оно извлекло бы от самостоятельной эксплуатации застроенного земельного участка.

Рента и арендная плата, обладая важным общим признаком, выступая в качестве своеобразного вознаграждения собственнику за использование принадлежащего ему имущества, имели и существенные отличия. Во-первых, арендные отношения находились в сфере частно-правового, а рентные - публично-правового регулирования. Рента по своей природе была ближе к налогу. Интерпретация ренты как налога подтверждается и тем обстоятельством, что ее прием стремились организовать финансовые органы, в то время как аренда оформлялась через коммунальные отделы. Во-вторых, в отношении арендных тарифов государство ограничивалось только общими рекомендациями, фактическое их установление находилось в компетенции местных органов, в то время как предельные ставки ренты определялись законодательным образом. В-третьих, арендные платежи по сути являлись единовременным сбором, срок аренды устанавливался произвольно, допускалось безвозмездное предоставление участков на правах аренды, рента носила регулярный характер, предусматривалась определенная периодичность ее уплаты. В-четвертых, все поступления от аренды являлись коммунальным доходом тогда как в местный бюджет зачислялась только дополнительная рента.

Характер выделенных различий, позволяет понять причины изменения принципов обложения земли. Местная власть не обладала авторитетом, силой принуждения, чтобы обязать пользователей городской земли вносить арендные платежи. Справедливо отмечалось, что одним из толчков к введению рентного обложения послужил спор о праве взимать арендную плату за участки земли под национализированными предприятиями.

Казалось бы, и экономическая заинтересованность городских властей в выявлении всех пользователей городской земли, и накопление информации такого рода должны были привести в итоге к тому, чтобы от всех возможных участков в местные бюджеты поступали доходы. Но, к сожалению, этого не произошло. В хозяйственную эксплуатацию были вовлечены далеко не все земли, которые фактически принадлежали городам. По данным НКВД, приведенным в Финансовой энциклопедии, изданной в 1927 г., в результате земельного неустройства городов без эксплуатации оставалось около 1/3 площади земли, причем большей частью это были удобные угодья. Сопоставимые данные, которые все-таки выявляют положительную динамику, приведены Б. Веселовским. Он пишет что к началу 1926/27 г. вне хозяйственной эксплуатации оставалось около 40 % городских земель, к началу 1927/28 их доля сократилась до 27 %.

Земельной ренте посвящено огромное количество работ, опубликованных в 1920-е гг. По этому поводу высказались практически все ученые, писавшие по проблемам местного хозяйства и управления Л.А. Велихов, В.Н. Твердохлебов, М.Д. Загряцков, С.А. Котляревский. Свое мнение выразили руководители коммунальной отрасли М.Н. Беленький, М.В. Земблюхтер, Д.И. Шейнис и другие специалисты. В своих публикациях, устных выступлениях, практической деятельности они доказывали необходимость обложения городской земли, опровергали возможность ее безвозмездной эксплуатации при социализме. Значительное число публикаций посвящено нецелесообразности деления ренты на основную и дополнительную, предлагалось отменить дифференциацию ренты и зачислять ее полностью в местные бюджеты. Детально анализировалась методика исчислений ставок, высказывались рекомендации по ее совершенствовании.

Все видные финансисты выступали за максимальное упрощение исчисления дополнительной ренты и со сложностью расчетов справедливо связывали первые неудачи в ее проведении.

На протяжении 1920-х гг. оставались ведомственные разногласия между НКФ и ГУКХ по поводу финансовой природы ренты (является ли она налогом или нет), права на проведение ее сбора. В одних городах ренту принимали коммунальные отделы, в других - финансовые учреждения. Если рента вносилась в коммунальный отдел, то вероятность ее расходования на нужды собственно города была выше. Если прием вел финансовый аппарат, то она зачислялась в местные бюджеты.

Во второй половине 1920-х гг. земельная рента эволюционировала в сторону приближения к земельному налогу, поскольку она уже не соотносилась и не ассоциировалась с арендными платежами. В первую очередь, это было связано с наступлением на частный капитал, вполне обозначившимся в 1927 г., в результате чего, число субъектов, заключавших арендные договоры с коммунальными отделами на пользование земельными участками, резко сократилось.

К концу 1920-х гг. стало очевидно, что оптимистические прогнозы, рассматривающие в качестве значительной части городских доходов поступления от земли и недвижимости не оправдываются. Законодательство освобождало от ренты земли, на которых размещались объекты социального назначения (лечебные, учебные и др.), занятые государственными учреждениями и предприятиями, другими объектами. Неоднократно принимались законы, где по ходатайству мест серьезно понижались ставки ренты, а в некоторых городах ее выплата в текущем году отменялась.

Последние значимые мероприятия в отношении земельной ренты в границах исследуемого периода относятся к концу 1920-х гг. Настойчивые предложения коммунальной общественности передать дополнительную ренту в коммунальный доход ввести хотя бы одни городской налог получили, наконец, законодательную поддержку.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 26 декабря 1929 г. вводился единый платеж с муниципализированных строений - арендная плата. Ранее с них уплачивался налог со строений, арендная плата, а за занимаемые земельные участки - земельная рента. Только арендная плата зачислялась в коммунальный доход, а остальные сборы шли в местный бюджет. Теперь вся арендная плата планировалась в качестве дохода городского бюджета. Она исчислялась по валовой доходности строений, в зависимости от размера дохода на единицу площади, с учетом различных условий, влияющих на рентабельность строения, в том числе и таких как месторасположение здания. Рента могла взиматься с земель, застроенных и незастроенных, если за пользование этими землями и возведенными на них строениями не взимается арендная плата в пользу органов коммунального хозяйства. В комментарии к этому закону, опубликованному в журнале «Коммунальное дело», утверждалось, что теперь в значительной степени предрешен вопрос об отнесении земельной ренты к числу коммунальных доходов.

Проект республиканского закона готовился к введению в действие с 1 октября 1930 г. Все полномочия по установлению ставок арендной платы закреплялись за городскими советами. Однако при этом рекомендовалось руководствоваться теми соображениями, чтобы ставки обеспечивали доходы не ниже, чем применявшиеся ранее платежи. Помимо переделяемой суммы в распоряжении арендуемого домовладения должна была оставаться часть суммы, необходимая для покрытия расходов по содержанию, управлению и текущему ремонту здания, с учетом местных норм домового бюджета.

Внедрение единых платежей с муниципализированных строений, вызвавшее фактическую отмену земельной ренты с занимаемых ими участков, на расчет и сбор которой было потрачено ранее столько усилий, объяснялось не столько несовершенством земельного обложения, сколько необходимостью защиты коммунальных доходов. Собранные суммы зачислялись в специальный капитал жилфонда, то есть предполагалось их строго целевое использование на содержание и развитие муниципального жилья.

Таким образом, земля - важнейшее «богатство» городов утрачивала значение имущества, которое могло стать самостоятельным серьезным источником местных доходов. Напротив, формируется система городского землепользования, которая допускала бесплатную эксплуатацию участка, санкционирование государством разнообразных льгот. Отсутствие глубокой исторической традиции платы за землю серьезно препятствует реформированию современного земельного законодательства, превращению поступлений земельного налога в значимый доход местных бюджетов.