Законодательное определение городской черты и городской земли в РСФСР в период нэпа
Советское земельное законодательство устанавливало различный правовой режим для земель сельскохозяйственного назначения и городских земель. Согласно декрету об уничтожении права частной собственности на недвижимость в городах от 20 августа 1918 г. все участки в пределах городской черты передавались в распоряжение органов местной власти.
В Российской империи далеко не вся земля на которой размещались города, принадлежала им на праве собственности, многие полностью располагались на частных или казенных землях. По оценкам специалистов, только 7 % селебтивной площади являлись собственностью муниципалитетов1Печковский Н. Земельное хозяйство // Коммунальное дело. 1925. № 8 С. 80.. До революции в стране отсутствовал единый земельный кадастр, но учет земель и их оценка велась и государственными органами, и местным самоуправлением. Именно различные сведения, которые сохранились от прежних земств и городских дум переданные в коммунальные отделы, стали основой для сравнительного анализа состояния городских земель в советский и дореволюционный периода.
Хотя декрет от 20 августа 1918 г. заявлял о муниципализации городской земли, местным органам следовало провести огромную работу, чтобы установить фактических пользователей земельных участков. Согласно декрету СНК от 8 апреля 1920 г. органами местной власти, в ведение которых передавались городские земли, объявлялись коммунальные отделы
Перевод земельных отношений в правовое поле состоялся после перехода к нэпу, когда были приняты ГК РСФСР 1922 г.. Земельный кодекс (ЗК) РСФСР 1922 г., положение об имущественных правах местных Советов 1923 г.. Временное положение о местных финансах СССР 1923 г. Однако несмотря на быстрое развитие законодательства, проведение кодификации основных отраслей советского права, единый нормативный акт, исчерпывающим образом регулировавший все земельные отношения, создан не был. Отчасти его роль выполнял ЗК РСФСР 1922 г., но его действие не распространялось на земли, занятыми горными разработками, железными дорогами, крепостями. Кроме того, основное предназначение ЗК РСФСР состояло в регламентации прав, возникающих в сфере трудового крестьянского землепользования. Поэтому, хотя он и содержал главу «О городских землях и городских земельных имуществах», помещенных в ней норм оказалось недостаточно для разрешения правовым способом всех вопросов, возникающих в процессе городского землепользования. Наиболее важным положением кодекса являлось установления «хозяина» городской земли, которым назывался не городской Совет, а коммунальный отдел.
Вопрос о том, какой органа будет обладать правомочиями в отношении городской земли, обсуждался еще в период разработки проекта ЗК РСФСР. На совещании, организованном ГУКХ в июле 1922 г., куда были приглашены представители федеративных и автономных республик, крупнейших городов РСФСР, а также руководители Наркомата земледелия и Госплана проявился разный подход к его решению. Основная идея - о необходимости закрепления за городами земли - не встретила возражения. Разногласия возникли по поводу того, в чьем фактическом ведении они окажутся. В качестве таких учреждений ГУКХ рассматривало коммунальные отделы, а Наркомзем - свои местные учреждения. Совещание приняло специальную резолюцию «О наделении городов землей». В ней говорилось, что все земли в пределах городской черты, поступают в полное административное и хозяйственное распоряжение коммунальной власти. Такой порядок в целом сохранялся до конца исследуемого периода, хотя за эти годы коммунальные органы претерпели не одну крупную реорганизацию.
В дальнейшем на основе ЗК РСФСР 1922 г. принимается ряд законодательных актов республиканского, а затем союзного значения, наиболее важными из которых является Положение о земельных распорядках в городах 1925 г. и законы, касающиеся земельной ренты. Наличие самостоятельного раздела о городских землях в ЗК РСФСР, а также издание специальных законов свидетельствует об обособлении группы общественных отношений, связанных с городскими землями, что и потребовало надлежащих правовых установлений. В обобщающем труде - Энциклопедии государства и права отмечалось, что ЗК РСФСР устанавливал особое право городского поселения в качестве самостоятельного коллектива и особый порядок распоряжения землей со стороны города. Городские земли считались муниципализированными и поэтому изъятыми из общего действия земельного законодательства.
Авторы энциклопедии полагали, что права и обязанности землепользователей в сельской местности регулируются на основе публично-хозяйственных норм ЗК РСФСР, а землепользователь в городе получает свое право от городского Совета2Показательно, что авторы энциклопедии называют в качестве распорядителя городской земли городской Совет, а не коммунальный отдел, что еще раз подтверждает дуализм организации городского управление и разное понимание компетенции отдельных городских учреждений. на основе частнохозяйственных норм установленных ГК РСФСР, таких, например, как право застройки или аренды. Это мнение не являлось единственным. Так, известный специалист в области аграрных отношений Д.С. Розенблюм доказывал, что и крестьянское землепользование носит частно-правовой характер3См., например, Роземблюм Д.С. Основные моменты эволюции советского земельного права // Советское право. 1923. №l. C. 110-141., за что неоднократно подвергался критике. Аргументом для признания городских земель муниципализированными являлось их изъятие из ведения наркомата земледелия, в управлении которого находился земельный фонд республики, используемый в сельскохозяйственном производстве. Все земельные споры в городах должны были решаться исключительно в судах общей юрисдикции, а для рассмотрения споров по поводу крестьянского землепользования предусматривались и иные процедуры
Приступая к более детальному рассмотрению вопроса о городских землях, следует определить ключевые точки исследования. Во-первых, следует показать, как дуализм городского управления влиял на установление органа, в ведении которого находились городские земли. Во-вторых, выявить, как определялись пределы города и как идентифицировались земельные участки в его границах. В-третьих, описать правомочия, которыми обладали компетентные учреждения в отношении земельных участков.
Хотя как уже отмечалось, вопрос об органе, управляющем городским земельным фондом, был разрешен уже в первых актах, относящихся к советскому земельному праву, проблема разграничения полномочий в земельной сфере между отдельными местными учреждениями оставалась.
В соответствии с конституционным законодательством местной властью на территории города являлся городской Совет. В таком виде его статус подтверждался Положением о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 1922 г. и Положением о городских Советах 1925 г. В то же время Положение о земельных распорядках в городах, принятое раньше, чем последнее Положение о городских Советах, указывало, что все земли в пределах городской черты находятся в непосредственном ведении исполнительных комитетов в лице их органов местного хозяйства Данная норма вошла в явное противоречие со ст. 18 Положения о городских Советах 1925 г., где говорилось, что в области земельно-коммунального хозяйства городские Советы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с оформлением городской черты, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку и т.д.
Широкая трактовка полномочий городского Совета отразила идеи, высказываемые на Совещании ВЦИК по советскому строительству, проходившему в 1924 г. Многие его участники, выступая за укрепление городской власти в лице Совета, указывали, что именно ему должны принадлежать все земли в городах, и в этом направлении следует пересмотреть ранее установленные законы, переоформить землепользование. На этих же основаниях строились «Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденные ЦИКом СССР 15 февраля 1928 г., где указывалось, что городские земли находятся в ведении городских Советов
Другое дело, что очевидное противоречие, наблюдаемое в законе, на практике не порождало конфликтов между местными учреждениями в борьбе за городскую землю, поскольку коммунальные отделы, формально не имея такого статуса, выступали как исполнительные органы городской власти и были тесно связаны с городскими Советами.
Какие же земли включались в состав городского имущества? Декрет от 20 августа 1918 г. относил к городским землям все, расположенные в пределах городской черты. Это положение практически полностью повторялось в ст. 144 ЗК РСФСР 1922 г., но важной новацией кодекса являлось введение признаков городской черты. Городской чертой признавалась наружная граница земель, состоящих в заведовании городскими Советами к 1 августа 1922 г., а также примыкающие к ней бывшие городские земли, если они не находились в фактическим пользовании крестьян или рабочих организаций. Если после 1 августа 1922 г. городская черта изменилась, то согласно процедуре, определенной в ст. 146 ЗК РСФСР, признавалась новая. Определение и изменение городской черты производилось в общем землеустроительном порядке
Разъяснение и конкретизация норм кодекса давалось в совместной инструкции НКЗ и НКВД от 18 июля 1923 г. Инструкция причисляла к городу все земли, принадлежавшие ему до Октябрьской революции, а также находившиеся к 1 августа 1922 г. в фактическом заведовании городских Советов. Учитывая, что городские власти слабо представляли, где может пройти городская черта, в состав городских земель могли включаться прилегающие земли, не находившиеся в трудовом землепользовании, не закрепленные за органами НКЗ и не управляемые волостными исполнительными комитетами. Таким образом, при определении состава городских земель использовался метод исключения, и городские Советы могли юридически закрепить свои права на участки, в отношении которых такие права отсутствовали у иных пользователей.
Допускалось перемещение городской черты. Цитируемая инструкция перечисляла случаи, когда земельные претензии годов признавались обоснованными. К ним относились: рост городского населения, необходимость развития благоустройства: потребность в участках для застройки. Включение в городскую черту сельских поселений осуществлялось по распоряжению Президиума ВЦИК. Например, постановлением этого органа от 27 декабря 1927 г. в черту города Архангельска было включено около 30 близлежащих населенных пунктов, большинство из которых относилось к поселениям, возникшим при лесопильных заводах.
Определение городской черты являлось очень трудоемким мероприятием, быстрее и проще оно проходило там, где сохранились дореволюционные документальные материалы, и там, где в большей степени устоялся состав землепользователей. Даже статистика на протяжении 1920-х гг. отдельно учитывала три группы городов. В первую включались города, юридически выделившие городскую черту; во вторую - осуществившие размежевание фактически и урегулировавшие споры с иными землепользователями; в третью - не приступившие к межеванию. В 1923 г. только 40 % российских городов установили свою черту юридически, из них 26% установили ее фактически. К 1925 г. число первых возросло до 62%, а вторых - до 51 %. Учитывая сложность работы, декретом от 7 декабря 1925 г. предельный срок завершения мероприятий отодвигался до 1 января 1929 г
Выделение городской черты позволяло наглядно увидеть степень земельного «богатства» городов. Причем обобщение первых результатов выявило парадоксальную ситуацию. Рост численности городов не сопровождался расширением совокупного объема городских земель. Информация, поступавшая с мест и обработанная ГУКХ, свидетельствовала об обратном процессе - фактическое землепользование городов значительно сократилось. Прилегающие к ним участки были захвачены крестьянами окрестных селений, использовались под пашни, пастбища, то есть приобретали статус земель сельскохозяйственного назначения, что подтверждалось включением их в состав объектов, с которых уплачивался единый сельскохозяйственный налог. Часть прилегающих земель оказалась занята различными государственными ведомствами и учреждениями, которые также считали себя свободными от каких-либо обязательств в пользу города. По оценкам современников, к 1923 г. по сравнению с дореволюционным периодом площадь селитебных земель уменьшилась приблизительно на 30%. Хотя специально оговаривалось, что приведенные данные являлись исключительно грубыми и приблизительными, поскольку нет сведений обо всех городах, наличие неблагоприятной для городов тенденции не вызывало сомнений.
Конкретные сведения, полученные из отдельных городов, содержали еще более удручающие цифры. Отличающиеся высокой точностью данные по городам Северо-Кавказского края, приведенные Л.А. Велиховым, свидетельствуют, что Краснодар утратил более половины, а мелкие города (Анапа, Георгиевск, Моздок, Прикумск) - от 63 до 84 % своих земель4Велихов Л.А. Организация муниципальной территории на Северном Кавказе // Коммунальное хозяйство. 1931. № 2. С. 74..
К концу 1920-х гг. намечается увеличение площади городских земель, хотя оно происходило более скромными темпами, чем состоявшееся ранее сокращение. По выводам ГУКХ за 1928/29 г. совокупная территория городов увеличилась на 2.3 % и к началу 1929/30 г. достигла 1556,6 тыс. га, при этом, на селебтивную часть приходилась незначительная доля - около 20 %.
Идентификация территории города включала не только определение внешней границы, но и сопровождалась не менее сложными и масштабными мероприятиями по определению и описанию земельных участков внутри города, а также выявлению их фактических пользователей. Как правило, какие-либо документы, подтверждающие юридические права таких пользователей, полученные уже в советский период, отсутствовали. Очевидно, что значительная часть городской земли находилась под частными жилыми строениями, в крупных городах - под национализированными промышленными предприятиями, а также зданиями, занятыми различными учреждениями, никак не связанными с местным управлением и хозяйством.
Работы по упорядочению городского землепользования намечалось развернуть на основе Положения о земельных распорядках в городах 1925 г. Оно подразделяло городские земли на три категории 1) селебтивные земли; 2) земли общего пользования; 3) городские угодья Закон вводил признаки, позволяющие относить земли к той или иной категории, исходя из экономического и социального характера использования земли. Селебтивные земли включали фактически застроенные участки и предназначенные под застройку. К землям общего пользования относились пути сообщения (улицы, дорогих места отдыха и развлечений, кладбища, свалки. Леса, торфяники, каменоломни, земли сельскохозяйственного назначения составляли городские угодья.
Положение о земельных распорядках в городах 1925 г. четко перечисляло земли, изъятые из непосредственного ведения городского Совета. К ним относились участки, занятые железнодорожными путями и связанными с ними объектами, военными и военно-морскими сооружениями, обеспечивающие морское и речное судоходство, недра разрабатываемые государством. Изъятие городской земли для государственных нужд осуществлялось не произвольно ведомствами, а исключительно по постановлению СНК РСФСР. В интересах городского благоустройства истребовать землю у законных пользователей могли и сами исполкомы, хотя их решение утверждал НКВД. В обоих случаях предусматривалось возмещение убытков, а если не удавалось договориться о взаимоприемлемых условиях по поводу характера и размера компенсаций, то споры рассматривались в судебном порядке. Сложно судить, как часто применялся предусмотренный законом порядок, факты, подтверждающие денежные расчеты в процессе земельного переустройства, обнаружить не удалось, и вполне возможно, что компенсации при смене землепользователей вообще не применялись.
В конце 1920-х гг. законодатель вновь вернулся к вопросу об изъятии земельных участков в городах. Принципиальных изменений в регулирование этих отношений не вносилось, но учитывались результаты административно-территориальных реформ. Оставались прежние основания изъятия участков: для городского благоустройства или для общегосударственных целей. В первом случае решение о передаче участка принималось исполнительным комитетом не ниже окружного уровня и согласовывалось с НКВД, а во втором - высшими государственными органами
Исключениями из общего порядка землепользования, предусмотренного Положением о земельных распорядках в городах 1925 г., оставались два случая: первый касался статуса земель, расположенных вне городской черты, но обслуживающих городские нужды, второй - сохранения в пределах городов участков, принадлежащих земельным обществам п. следовательно, имевших сельскохозяйственное назначение. Земельный кодекс предусматривал подобные ситуации и исходил из двойственного положения таких земель. Специалисты признавали, что эта двойственность может порождать на практике немало недоразумений. Предлагалось определять статус таких участков в договорах между городскими властями и земельными обществами, но рекомендации не были приняты, а практика заключения письменных договоров не сложилась.
Поскольку основной массив городских земель считался муниципальной собственностью, следует определить, на каких правах получали участки фактические пользователи. Первым юридически оформленным видом земельных отношений стала аренда. Однако арендными договорами была охвачена небольшая часть земельных участков. В первую очередь к ним относились те, что представляли коммерческий интерес и могли использоваться для размещения на них торговых мест. Селебтивная часть города вообще выпада из сферы юридического оформления.
Поэтому важнейшим мероприятием, которое продолжалось вплоть до конца 1920-х гг., стала инвентаризация городской земли и установление всех фактических пользователей. Положение о земельных распорядках в городах обязывало провести регистрацию всех земельных участков, ответственность за ее выполнение возлагалась на органы исполнительной власти, ведающие местным хозяйством. Необходимая инструкция была подготовлена совместно НКВД и НКЗ РСФСР и утверждена Экономическим совещанием (ЭКОСО) РСФСР. Целью предстоящей работы объявлялось «составление земельного инвентаря». Следовало подготовить общий план города, отдельно начертить план селебтивной части и земель других категорий. По каждому выделенному участку составлялась опись, включавшая 11 разделов. Чтобы понять грандиозность затеянного мероприятия, перечислим некоторые разделы. Опись включала такие пункты, как местонахождение участка, право пользоваться проходом или проездом, ограничение в пользовании, состав расположенных на нем помещений, характеристика участка в топографическом и почвенном отношении, споры о землепользовании ко времени инвентаризации. Отдельно указывались изменения по каждому участку, произошедшие после Октябрьской революции. В перечень документов инвентаризации входили также общий реестр земельных участков и земельная запись, то есть документ, удостоверяющий право пользования определенным участком земли. Земельная запись приравнивалась к нотариальной записи.
Проведение учета и установление пользователей городских земель сопрягались с работами по подготовке перспективных планов развития городов и организации городской застройки, которые разворачивались во второй половине 1920-х гг. Инвентаризация городской земли была также включена в Положение об инвентаризации имущества местных Советов, принятое 21 мая 1927 г.
Дополнительные сведения о состоянии города как хозяйственного, культурного и административного центра и перспективах его развития в процессе проведения инвентаризации хотели получить и местные органы. Например, административный отдел Сибирского краевого комитета разослал всем окружным коммунальным отделам на подведомственной территории анкеты по благоустройству городов, городских земель, коммунальному хозяйству и т.д. Состояние городских земель следовало отразить в 5 анкетах, включавших общую ведомость городских земель, отдельные анкеты по каждой категории земель (селитебной, общего пользования, городских угодий) и др. Требовалось выяснить и указать, какие планы используются на местах при разрешении земельных споров, указать год съемки, масштаб, кем утвержден план, когда определена городская черта и если она до сих пор не выделена, объяснить причины. Общий перечень вопросов, относящихся только к плану городов, содержал 16 пунктов.
Очевидно, что при таком объеме работы ее быстрое завершение оказывалось невозможным. Первоначально циркуляр НКВД от 30 сентября 1926 г. предписывал произвести инвентаризацию муниципальных домовладений, коммунальных предприятий, регистрацию земель и прочего имущества до 1 января 1928 г., что сразу же вызвало сомнение в реальности этой даты. Постановлением ЭКОСО от 21 мая 1927 г. был установлен новый срок окончания инвентаризации городских земель - 1 августа 1931 г., но к середине 1929 г. она была проведена только в 15-20 городах, поэтому и такие сроки оценивались как нереальные.
10 января 1930 г. ЭКОСО по докладу НКВД приняло постановление о состоянии инвентаризации коммунальных имуществ. Причем в отличие от начального этапа инвентаризации, когда принимались отдельные акты, касающиеся учета определенного вида местного имущества (земли, строений, предприятий и т.д.), действие нового документа распространялось на все муниципализированные объекты. Устанавливались предельные сроки окончания инвентаризации по каждому виду. Так, инвентаризация имущества внешнего благоустройства и проведение земельной регистрации в городах могли продолжаться до 1 октября 1931 г. Для полного учета всех объектов инвентаризации НКФ совместно с НКВД предписывалось подготовить новую инструкцию
Постановление ЭКОСО прямо указывало, что пользователи коммунальных имуществ привлекаются к оплате работ по инвентаризации, причем в этом усматривалась возможность интенсифицировать работы. Источники подтверждают, что ранее основные затраты несли сами коммунальные органы, особенно, если учитывались объекты, находившиеся в пользовании государственных предприятий и учреждений.
НКВД оперативно издал циркуляр «О сроках окончания основной инвентаризации и постановке текущей регистрации инвентарных изменений». Коммунальным органам предписывалось ориентироваться на новые сроки, установленные правительством, форсировать работы по составлению городского земельного инвентаря. Разрешалось упростить содержание работ и ограничиться земельной регистрацией без увязки ее с проведением геодезической съемки и составлением перспективного плана города, если становилось очевидным, что к указанному сроку провести эти мероприятия нереально.
Несмотря на допущенные послабления, проведение учета участков городской земли, установление их пользователей и выдача правоустанавливающих документов затягивалось НКВД усмотрело причины такого явления в недостатках нормативной базы. По его оценкам, процедура инвентаризации отличалась излишней сложностью, для ее совершения требовалось составлять множество реестровых документов, проходить многоступенчатый порядок их утверждения и т.д. Поэтому НКВД обратился в ЭКОСО с проектом постановления об отмене действующей инструкции, и выразил намерение подготовить новые акты, значительно упрощавшие прохождение инвентаризации, поскольку ее производство освобождалось от разрешения побочных задач (например, геофизического описания участков) и подчинялось конкретной цели - составлению городского земельного инвентария.
Не оспаривая серьезность причин затягивания земельной инвентаризации, на которые указывало НКВД, отметим и иные обстоятельства. К их числу следует отнести сложную обстановку в учреждениях, ответственных за проведение инвентаризации. Ее начало совпало с реорганизацией губернских коммунальных отделов, упразднением самостоятельных уездных отделов местного хозяйства. Штаты коммунальных учреждений были невелики, а их сотрудники явно перегружены должностными обязанностями. Кроме того, как отмечали специалисты, работу тормозила новизна затеянного мероприятия, «излишняя академичность действующих инструкций и правил».
Другая группа причин вытекала из поведения самих землепользователей. Согласно постановлению СНК РСФСР от 10 января 1929 г. на них возлагалась обязанность самостоятельно оплачивать регистрацию, поэтому многие не хотели нести дополнительные денежные расходы. Но главная причина заключалась, пожалуй, в том, что «землепользователи, в интересах которых отчасти производится земельная регистрация, отказываются выбирать земельную запись... в то время как копии с документов инвентаризации жилого фонда они берут с охотой, так как имеющиеся в них данные действительно удовлетворяют их насущные повседневные нужды... Земельная запись не содержит в себе самых необходимых хозяйственно-экономических и технических сведений и этим ценность ее сильно понижается». То есть землепользователь, будь то государственное предприятие или учреждение, кооператив, частное лицо, не проявляли заинтересованности в приобретении правоустанавливающих документов на земельный участок, поскольку участок не мог стать объектом гражданско-правовых договоров. Сделки с вещами, материально связанными с землей, например купля-продажа частного строения, аренда помещения не требовали предоставления земельной записи. В этой ситуации инициатива в проведении инвентаризации могла исходить только от органов местной власти.
Следует отметить, что ни законодательные акты о земельных распорядках в городах, ни ведомственные инструкции не указывали, на каких правовых основаниях строится режим пользования городской землей. Исключение составляли только арендные отношения, но ими была охвачена незначительная часть земель. Участки, которые использовались под торговые услуги, коммунальные отделы сдали в аренду еще в начале нэпа. На 1926/27 г. приходится пик передачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения. В итоге удалось довести долю земель, остававшихся без эксплуатации до 27 %. В половине случаев арендаторами выступали частные лица, свыше 20% - коллективные хозяйства. Однако эволюция политического курса вынуждала местные органы при заключении договоров оказывать предпочтение коллективным хозяйствам и отказывать частным лицам, что подтверждается статистикой использования земли по отдельным городам. Смена арендаторов повлекла негативные экономические последствия: вновь возросла доля заброшенных земель и сократились арендные платежи за землю в коммунальных доходах.
Умолчание законодателя по этому вопросу противоречило объективной необходимостью легализовать реально сложившуюся форму земельных отношений. А. Лисицын писал: «Большинство городских жителей пользуются усадебными участками по-старому, без какого-либо договора с коммунальным отделом. И, конечно, нет надобности всю массу владельцев домов переводить на договорные основания пользования городской землей»5Лисицын А. Вопросы земельного права в общих судах // Еженедельник советской юстиции 1928 № 1. С. 9.. По его мнению, достаточным было договоров застройки и контроля за переходом строений из рук в руки посредством утверждения коммунальным отделом всех сделок (ст. 185 ГК), а также уплаты земельной ренты.
С целью обозначат, правовую форму земельных отношений, в доктрине начинает употребляться термин «бессрочное пользование», который, с одной стороны, поддерживает запрет большинства гражданско-правовых сделок с землей (купли-продажи, дарения и др.), а с другой стороны, обеспечивает стабильность земельных отношений и создает гарантии прав землепользователей. В дальнейшем данную категорию применяет и законодатель. В частности, в дополнениях к закону о жилищной кооперации, утвержденных в конце 1926 г., говорилось, что право бессрочного пользования земельным участком неотделимо от права собственности на строение и прекращается с прекращением этого права. Таким образом, судьба земельного участка определялась судьбой расположенного на нем объекта. Отметим, что юридическая конструкция «право бессрочного пользования» употребляется в законе, который только косвенно затрагивает земельные отношения, в то время как в основополагающих актах - Положении о земельных распорядках в городах. Положении о земельной ренте - она не употребляется
Появление права бессрочного пользования в жилищном законе оказывается не случайным. Стремясь поощрять строительство кооперативного жилья государство гарантирует, что земельный участок, на котором возводится дом не может отчуждаться. Первые жилищные кооперативы приобретали земельные участки на праве застройки. Поправки к закону о жилищной кооперации, внесенные в декабре 1926 г., обязывали местные исполнительные комитеты по требованию рабочих жилищно-строительных кооперативов заменять заключенные с ними ранее договоры о праве застройки земельных участков договорами на бессрочное пользование.
Таким образом, на протяжении 1920-х гг. организация городской территории велась по нескольким направлениям. Во-первых, декрет о муниципализации земли вызвал важнейшие юридические последствия. Земля становилась муниципальным имуществом, а городские власти обладали всей полнотой полномочий по ее использованию. Во-вторых, проводится пространственное отграничение города от сопредельной местности, определяется городская черта и ее положение закрепляется нормативно. В дальнейшем перемещение городской черты допускается не произвольно, а в определенном порядке, уполномоченными органами и при наличии достаточно серьезных оснований дня нового межевания.
В-третьих, разворачивается инвентаризация городской земли, хотя сложность мероприятия заставила скорректировать амбициозные задачи. Если первоначально учет и описание участков городской земли пытались вписать в готовившиеся перспективные планы развития городов, то затем ввиду полной невозможности быстрой разработки таких планов, инвентаризация свелась к переписи участков городской земли, установлению их фактических пользователей, подготовке и выдаче правоустанавливающих документов на землю. Однако исключение земли из гражданского оборота дезавуировало значимость таких документов для пользователей, которым к тому же вменялось в обязанность самостоятельно оплачивать инвентаризационные работы, необходимые для составления земельной записи.
В-четвертых, далеко не все реально складывающиеся земельные отношения в городах получили надлежащую законодательную регламентацию, к концу 1920-х гг. самый массовый вид земельных отношений без должного легального обоснования и разъяснения стал обозначаться термином «право бессрочного пользования».