Формирование фонда муниципализированных строений
Юридические основы формирования фонда муниципализированных строений были созданы декретом от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах». Муниципализации подлежали строения вместе с находившейся под ними землей, которые имели стоимость и доходность свыше предела, установленного органами местной власти. Действие декрета распространялось на городские поселения с числом жителей свыше 10 тыс., но местные органы с разрешения центральных учреждений могли применять его и в менее крупных поселениях. В советском правоведении утверждалось, что декрет упразднил основания деления вещей на движимые и недвижимые, строений на жилые и нежилые. Действовавшее гражданское законодательство не проводило такого разграничения, однако фактически оно подразумевалось, поскольку предусматривался особый порядок и форма совершения сделок со строениями, а режим пользования и оплаты устанавливался в зависимости от назначения помещения.
После перехода к нэпу главной задачей коммунальных отделов стало проведение учета муниципализированных домов, установление личностей проживающих с целью проверки правомерности занятия ими помещений, возможности дальнейшего уплотнения, упорядочения сбора квартирной платы.
Задачи дальнейшей, а тем более тотальной муниципализации, не ставились. Напротив, Декрет СНК от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами списков муниципализированных домов» обязывал коммунальные органы избавиться от чрезмерно разбухшего муниципального фонда, произвести демуниципализацию домов или сдать их в аренду. Постановление правительства рекомендовало вернуть прежним владельцам или передать иным частным лицам небольшие дома, включавшие 1-2 квартиры в провинции или не более 5 квартир в Москве и Петрограде. Получив дом, бывший владелец обязан был в течение года провести ремонт и передать 10 % полезной площади в распоряжение жилищных органов. Демуниципализация запрещалась для домов, которые заняли государственные или коммунальные учреждения, общежития рабочих, а также для тех, жильцы которых выражали намерение взял, дом в свое хозяйственное управление. Списки представленных к демуниципализации домов рассматривала специальная комиссия, которую возглавлял руководитель коммунального отдела. Составленные списки вместе с подготовительными материалами посылали в ГУКХ для утверждения.
Составление на местах таких списков оказалось непростым делом В большинстве постановлений городских советов, дословно повторявших общие положения декрета 20 августа 1918 г., не содержалось уточнений по поводу конкретных объектов Кроме того, в ряде случаев даже имевшиеся ранее письменные распоряжения местных органов в отношении муниципализации отдельных зданий в период гражданской войны оказались утрачены.
Проведение инвентаризации затрудняло и отсутствие законодательного разграничения жилых и нежилых помещений. Причем, если термин «жилые помещения» в законах все-таки встречается, то конструкция «нежилые помещения» - нет. Часть законодательных актов и постановлений местных советов касалась всех муниципализированных строений, другая часть относилась только к жилым помещениям, а третья - только к зданиям и помещениям, занятым учреждениями, торговыми, промышленными и иными заведениями.
ГУКХ нацеливало подведомственные органы не ограничиваться подготовкой списков муниципализированных домов, а одновременно провести их техническое обследование (установить площадь, степень сохранности, характера использования). Требования распространялись на все дома, независимо от того, были ли они заселены жильцами или в них размещались учреждения.
Поскольку значительную сложность представляло разграничение муниципализированных и национализированных строений, инструкция специально разъясняла, какие домовладения однозначно являются национализированными, соответственно все остальные здания могли включаться в муниципальный фонд. Таким образом, оформление муниципализации в городах началось на основе ведомственных распоряжений. Против такого порядка выступила прокуратура республики, в протесте которой доказывалось, что для урегулирования всех вопросов, связанных с муниципализацией, необходимы законодательные установления.
В итоге 14 мая 1923 г. ВЦИК принял декрет «О муниципализации строений». Он основывался на примечании 1 к ст. 59 ГК РСФСР и определял категории муниципализированных строений. Во-первых, таковыми считались строения, муниципализированные по постановлениям местных исполкомов, изданным в развитие декрета об отмене недвижимостей в городах в период до 22 мая 1922 г. На этот период списки таких строений уже были утверждены НКВД РСФСР. Во-вторых, строения, муниципализированные распоряжениями местных органов власти до 22 мая 1922 г., хотя их списки и не были представлены на утверждение НКВД. В-третьих, фактически изъятые у владельцев до 22 мая 1922 г. В-четвертых, занятые целиком или частично до 22 мая 1922 г. для нужд государственных и приравненных к ним учреждений и предприятий, находящихся в ведении местных исполнительных комитетов. В-пятых, строения, в отношении которых установлено бесхозное содержание и использование.
Декрет СНК РСФСР от 12 января 1924 г. первоначально наметил предельный срок составления списков муниципализированных строений - 1 апреля 1924 г. с тем. чтобы, урегулировав все спорные вопросы через ГУКХ, управление могло утвердить их полностью до 1 июля 1924 г. Декрет предусматривал упорядочение процесса дальнейшей муниципализации. В будущем строения могли включаться в состав муниципального фонда на следующих основаниях: А) строения, перешедшие в собственность государства и поступающие в ведение местных советов согласно ГК РСФСР 1922 г.; Б) частновладельческие строения при установлении факта бесхозяйственного их использования или использования жилых помещений не по прямому назначению. Пункт «А» содержал несколько подпунктов, в которых разъяснялось, какие статьи Гражданского кодекса РСФСР позволяли включить строение в состав муниципализированного фонда. К ним относились следующие: а) строения, возведенные местными Советами или приобретенные ими от частных владельцев; б) перешедшие к местному Совету по договору о застройке или согласно ст. 80-82 ГК РСФСР, в) в порядке перехода наследственной массы к государству (ст. 429, 434); г) частновладельческие строения на основании ст. 69-70% д) бесхозяйственные строения (ст. 68); е) по неосновательному обогащению одной из сторон при недействительности сделки (Ст. 30, 147, 402, 32, 33, 149, 150 ГК РСФСР).
Включение строения в список, утвержденный ГУКХ, являлось необходимым и достаточным юридическим основанием для признания его муниципализированным. Именно в процессе инвентаризации муниципализированных строений многие граждане осознали, что они лишились частных прав на ранее принадлежавшее им имущество. Надеясь добиться пересмотра решения о муниципализации, они предоставляли различные документы. Поэтому ГУКХ в специальном циркуляре, разосланном в середине 1923 г. в подведомственные учреждения, запретило коммунальным отделам требовать от граждан в подтверждение их имущественных прав документы, выданные упраздненными ныне нотариальными архивами.
Безусловно, данное разъяснение касалось не только оснований разграничения муниципальных и частных строений, но и видов доказательств в случае возникновения имущественного спора между отдельными гражданами. Поскольку регистрацию частных строений в пределах города вели коммунальные отделы, то они должны были записывать строение за лицом, в фактическом обладании которого оно находится, или за лицом, чье право собственности возникло уже в советский период. Дореволюционные документы к рассмотрению не принимались.
Первоначально установленные сроки по подготовке на местах и утверждению ГУКХ списков муниципализированных строений соблюсти не удалось. Работа затягивалась по причине ее большого объема, хаотичного состояния документации, начавшейся реорганизация коммунальных отделов.
Можно считать, что основное содержание работы по учету муниципализированного имущества заключалось в удостоверении надлежащим органом факта состоявшейся муниципализации. Как правило, предварительное установление собственника дома происходило в специально образованной при исполкоме совета или при коммунальном отделе комиссии, которую обычно возглавлял руководитель коммунального отдела. Вывод комиссии о признании дома муниципальным, как и окончательное включение его в списки коммунального отдела, могло обжаловаться в административном порядке.
На заседаниях президиумов уездных, губернских исполкомов и даже президиума ВЦИК в этот период постоянно рассматривались обращения граждан на неправомерную, с их точки зрения, муниципализацию. Многие заявители пытались отстаивать свои частные права, обращаясь в судебные органы республики. Однако даже если губернские суды такие жалобы принимали и выносили по ним решения, позиция Верховного суда оставалась неизменной: дела о муниципализации могли пересматриваться только в административном, но не в судебном порядке. В этой связи Гражданская кассационная коллегия Верховного суда РСФСР вынуждена была констатировать: «Несмотря на то, что вопросы эти подлежат ведению непосредственно соответствующих административных органов, некоторые суды до настоящего времени самостоятельно разрешали вопрос, следовало ли имущество национализировать, муниципализировать или наоборот». Гражданская кассационная коллегия Верховного суда разъясняла, что в компетенции судов при рассмотрении споров, связанных по мнению одной из сторон с незаконной муниципализацией, находится право указывать, что она произведена неполномочным на то органом, и, следовательно, признавать такие документы не имеющими юридической силы.
Надзор за законностью муниципализации осуществляла прокуратура. Отмечалось, что муниципализация строений вошла в круг ее постоянного внимания с конца 1923 - начала 1924 г., когда коммунальные органы во исполнение декрета ВЦИК от 14 мая 1923 г. приступили к составлению списков муниципализированных строений в городах. Наиболее распространенной причиной для вынесения протестов являлось нарушение оснований муниципализации, поскольку зачастую постановлением местного Совета в городе просто объявлялась муниципализация а сами здания по стоимости не дифференцировались. Немало нарушений выявлялось прокуратурой при рассмотрении применявшихся принципов оценки строений, что также служило поводом для вынесения протеста. Как свидетельствуют материалы из местных архивов, оценка строений вообще зачастую производилась «на глаз» или использовались дореволюционные данные, которые слабо соотносились с новым уровнем цен. В ряде случаев поводом для протеста служила, напротив, неправомерная демуниципализация дома, который в соответствии с нормативными требованиями должен был оставаться в муниципальной собственности. В итоге за 1926 г. прокуратура республики по всем видам муниципализации (как городской, так и сельской) вынесла 470 протестов. Кроме того, отмены неправомерных решений добивались и губернские прокуроры.
ПСК Верховного суда, хотя и придерживалась правила о запрете судебного оспаривания административных решений, все-таки усомнилась в законности некоторых актов о демуниципализации, принятых местными органами, поскольку они касались строений, которые по своим размерам не подлежали демуниципализации. По мнению ГКК, суды, должны были указать правомочным органам на выявленные несоответствия, чтобы те изменили неверное решение.
В целом наведение элементарного учета муниципализированных строений в городах можно считать завершенным к середине 1926 г. К этому времени относится становление специальных городских органов, в ведение которых передаются собранные сведении, а в дальнейшим отслеживаются и фиксируются изменения в «судьбе» строений. Такие учреждения в большинстве городов работали под названием Бюро технической инвентаризации (БТИ).
Безусловно, содержать и вести в надлежащем порядке всю документацию о муниципализированных строениях вновь создаваемым учреждениям, как и отделам местного хозяйства, было непросто. Например, юрисконсульт Сибирской краевой РКП, поделившись результатами одного обследования писал в «Еженедельнике советской юстиции»: «Имеется только одни рваный листок муниципальных домов... каждое дело о муниципализации строения представляет хаос не подшитых бумаг. В некоторых делах имеются карандашные наброски плана без масштаба, никем не подписанные, без указания времени составления».
В начале 1927 г. В ЦИК и СНК принимают ряд постановлений, которые как бы подводят итог состоявшейся муниципализации, поскольку касаются прекращения приема и рассмотрения жалоб в отношении фактически изъятого имущества. Циркуляр НКЮ разъяснял, что ранее полученные государственными органами жалобы подлежали рассмотрению. Впредь жалобы можно было подавать не на сам факт муниципализации, а на допущенные при ее осуществлении нарушения.
К началу 1930-х гг. инвентаризация муниципальных строений была закончена. Постановление ЭКОСО от 10 января 1930 г., которое касалось инвентаризации всего коммунального имущества, предписывало завершить работу к 1 октября 1930 г., а в Москве, Ленинграде, Ростове-на-Дону - к 1 октября 1931 г.
Проведение инвентаризации позволило выявить количество муниципализированных домов, проследить его динамику. На 1 января 1923 г. по РСФСР было муниципализировано около 8 % строений. Наиболее высокий уровень муниципализации - 12% всех домовладений наблюдался в самых крупных городах, насчитывавших свыше 100 тыс. жителей. Приведенные показатели сопоставимы с данными, полученными в результате Всероссийской городской переписи 1923 г., которая отнесла к национализированным и муниципализированным 14 % строений.
Муниципализированные дома объединяли большую площадь. Так, на 1 октября 1925 г. по 239 городам РСФСР было муниципализировано 43 % общей жилой площади, причем этот показатель уже понизился в связи с применением закона о демуниципализации. По сведениям на начало 1929 г., муниципализированный фонд в городах РСФСР без автономных республик, Москвы и Ленинграда оценивался в 36% общей домовой площади городов, и использовался преимущественно под жилье.
Задача расширения муниципального фонда не ставилась, напротив, нормы законодательства и собственная материальная заинтересованность вынуждали местные органы освобождаться от небольших по площади или требующих крупного ремонта домов. Учитывая, что с мест поступали ходатайства о переводе в муниципальный фонд домов (которые, скорее всего, предназначались не для жилья, а для размещения учреждений), НКЮ в специальном циркуляре разъяснял, что президиум ВЦИК высказался о недопустимости новой муниципализации строений, как в корне противоречащей всему курсу современной жилищной политики.
Если в начале нэпа способом разгрузки муниципального имущества являлась демуниципализация путем возвращения прежним владельцам, то впоследствии такие здания подлежали продаже. Законодатель неоднократно уточнял признаки допускаемых к продаже домов, регламентировал процедуру отчуждения, назначение вырученных средств. Специальным декретом изменялась ст. 22 ГК РСФСР, которая в новой редакции допускала отчуждение муниципализированных строений.
Согласно закону могли отчуждаться дома, требующие серьезного ремонта (не менее 30 % первоначальной стоимости), небольшой жилой площади (менее 460 кв. м. для Москвы и Ленинграда. 230 кв. м. - для столиц автономных республик и 115 кв. м. для остальных городов). Продажа производилась на публичных торгах, а вырученные средства зачислялись на счет специального капитала жилищного фонда.
Новое строительство в городах велось преимущественно частными лицами и жилищно-строительными кооперативами. В 1924/25 г. за счет коммунальных средств было построено 2,5 тыс. домов общей площадью 135 тыс. кв. м., что составляло около 20 % всей введенной жилплощади. На протяжении всего исследуемого периода преобладало индивидуальное жилищное строительство, но самые большие многоквартирные дома, стремясь смягчить острый жилищный кризис, строили именно коммунальные отделы.
По данным переписи 1926 г., почт половина рабочих занимала жилую площадь менее 4 кв. м на человека, что составляло половину полагавшейся санитарной нормы - 8 кв. м. У служащих обеспеченность жилой площадью составляя 7 кв. м. на человека и вплотную приближался к санитарной норме, а у лиц свободных профессий практически ей соответствовала. Обследования жилищных условий рабочих, принадлежащих к отдельным отраслям (текстильщиков, горнорабочих и т.д.), проведенные ГУКХ в 1928-29 гг. и обнародованные начальником его жилищного управления М.И. Целищевым, а также аналогичные обследования, предпринятые ВСНХ в отношении ведомственного жилья, дали похожие результаты. Средняя жилая площадь в расчете на одного человека, хотя и очень медленно, но росла.
На протяжении 1920-х гг. менялись организационно-правовые формы управления муниципализированными домами. Особенно существенные изменения коснулись тех. что использовались под жилье. Главная цель жилищной политики в начале нэпа заключалась в том, чтобы прекратить дальнейшее разрушение жилищ, добиться ответственности самих граждан за их состояние. Согласно декрету «Об управлении домами» жильцы муниципализированных домов на общем собрании избирали заведующего сроком на 1 год (мелкие дома объединялись для выборов), который получал содержание по смете жилищного отдела. Ответственность за содержание частного дома налагалась на самого собственника. Управление домами могли также осуществлять домовые комитеты, которые рассматривались как органы самоуправления жильцов. Таким образом, можно говорить о трех, допускаемых законодательством способах управления муниципализированным многоквартирным домом: непосредственное управление коммунальным отделом, сдача в аренду и организация жильцами домового комитета. Приоритетная поддержка оказывалась последней форме, в частности, запрещалась демуниципализация тех домов, где жильцы намеревались самостоятельно вести хозяйственное управление.
С развитием нэпа все сложившиеся формы эксплуатации жилья получили законодательное закрепление, кроме того, закон предусмотрел и принципиально новую форму - домовые тресты.
Аренда разрешалась уже в декретах 1921 г., где говорилось о пересмотре списка муниципализированных домов. В инструкции ГУКХ от 5 января 1922 г. коммунальным отделам рекомендовалось освободиться от непосредственного управления темп домами, которые были невелики по площади или требовали ремонта. Более целесообразной считалась сдача их в аренду коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам. Дома незаконченной постройки, необитаемые, разрушенные и полуразрушенные рекомендовалось передавать заводоуправлениям, профсоюзам, кооперативам, учреждениям с целью восстановления этих домов и организации в них общежитий. Договоры аренды заключались на срок до 12 лет в зависимости от сложности ремонта и характера учреждения. Дома уже занятые учреждениями, оформлялись арендными договорами на срок до 5 лет. Дома, заселенные гражданами, передавались в аренду на срок от 3 до 12 лет с учетом потребности ремонта. Таким образом, время действия арендного договора определялось состоянием здания и его предназначением.
На арендатора возлагалась обязанность ремонта и содержания жилья. Арендные платежи вносились денежными знаками или выражались в натуральном обложении. В денежном выражении они составляли не менее 10 % общей суммы квартирной платы по дому. В натуральном виде следовало передать 10 % жилой площади коммунальному отделу.
Договоры аренды заключались коммунальными отделами в письменной форме с администрацией учреждений, правлением кооператива профсоюза с уполномоченными от коллектива жильцов, отдельными лицами. В них фиксировалось состояние здания в момент составления договора характер, размер и срок выполнения необходимого ремонта. Все споры, возникающие в случае неисполнения договора требования возмещения убытков, разрешались в судебном порядке.
К концу 1922 г. сложилась некоторая практика заключения арендных договоров, обозначились наиболее типичные ошибки и проблемы. ГУКХ, обобщив местный опыт, потребовало от подведомственных учреждений строго контролировать соблюдение арендаторами обязанностей по проведению ремонта следить за его сроками и качеством. Осуждались случаи, когда сдача в муниципальный жилой фонд 10% жилой площади, заменялась денежными платежами, поскольку, как отмечалось, «каких бы размеров эта плата не была на средства ее невозможно немедленно создать требующуюся для размещения рабочих и служащих площадь».
Принципиальное значение для развития арендных отношений имело принятие в 1924 г. общесоюзного закона «О жилищной кооперации», который впервые выделил три вида жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТ); рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества и общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества. Именно ЖАКТам на условиях арендного договора, заключенного с отделом местного хозяйства, передавались муниципализированные строениями. Максимальный срок аренды ограничивался 12 годами, но ЖАКТы получили преимущество при возобновлении договора. Как юридические лица они имели право арендовать жилые помещения, здания, в которых наряду с квартирами располагались торговые или иные предприятия, могли сами устраивать столовые, прачечные и другие службы.
Наибольшее число ЖАКТов насчитывалось в Москве, где эта форма развивалась наиболее интенсивно. По данным Центрального союза жилищной кооперации в других городах на начало 1929 г. действовало 907 ЖАКТов.
Для организации ЖАКТа требовалось согласие не менее половины лиц, проживающих в данном домовладении и пользующихся избирательным правом а именно не менее 10 человек. На практике в ЖАКТы нередко объединяли не связанные между собой домовладения, что подтвердило обследование НК РКИ. Поэтому в начале 1930-х гг. была поставлена задача провести разукрупнение ЖАКТов так, чтобы товарищество по возможности включало одно домохозяйство, а предельный размер его площади не превышал 1000 кв. м.
В целях усиления гражданской ответственности товариществ за сохранность арендуемых ими домов в уставах ЖАКТов прописывалась дополнительная ответственность по обязательствам этих товариществ в размере не менее трехкратного и не свыше десятикратного паевого взноса.
Деятельности ЖАКТов касалось постановление СНК РСФСР от 15 ноября 1927 г. «О мероприятиях по жилищному хозяйству в городских поселениях». В принятой на его основе совместной инструкции наркоматов внутренних дел. здравоохранения и юстиции прописывались полномочия городских Советов в отношении ЖАКТов. Городские власти не могли вмешиваться в их непосредственную деятельность, но могли требовать передачи в свое распоряжение свободной жилой площади Показательно, что все отношения городских Советов и ЖАКТов фиксировались в обязательном постановлении. изданном городским Советом.
Создание ЖАКТов ускорило процесс заключения арендных договоров с пользователями муниципальных помещений. По сведениям ГУКХ в 1924 г. договорами было охвачено 14 % муниципализированных зданий, в 1925 г. - 24 %. в 1926 г. - 35 %, в 1927 г. - 42%. Причем, наиболее быстро договоры заключались с частными лицами и кооперативами. Так, к концу 1927 г. из числа находившихся в эксплуатации у частных лиц зданий, оставалось не оформлено договорами только 6 %, а у кооперативов - 11 %.
Несмотря на развитие аренды, значительная часть муниципализированного жилья оставалась в непосредственном управлении коммунальных органов, поэтому велись поиски эффективной и экономной формы эксплуатации. По аналогии с организованными ранее промышленными и коммунальными трестами учреждались домовые тресты, которые могли создавать городские Советы. Они получали все права юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью. Закон не требовал передачи трестам всего муниципального фонда, напротив, подчеркивалась необходимость сохранения ЖАКТов.
В целом тресты как организационно-правовая форма объединения муниципального жилья стали заметны только в конце исследуемого периода. Целесообразность трестирования подтверждалась в законе от 4 февраля 1929 г. В инструкции по его применению ГУКХ рекомендовал коммунальным органам отойти от непосредственной эксплуатации муниципального фонда, ограничиться общим контролем за хозяйственным содержанием домов, переданным домовым трестам и сданным в аренду. В дальнейшем планировалось разработать специальную инструкцию, регулирующую деятельность домовых трестов.
Организационно-правовые изменения в сфере эксплуатации муниципального жилья определили динамику пользователей. В период с 1922 по 1928 г. доля жилья, эксплуатируемого непосредственно коммунальными органами сократилась с 47 до 25 %. а переданная кооперативам возросла с 3 до 27%. Практически не изменился удельный вес жилья, находившийся в ведении учреждений и организаций Существенно (с 8 до 3 %) сократилась доля жилья, находившаяся у частных арендаторов.
Соотношение между выделенными группами пользователей муниципализированных домовладений зависело от статуса города НКВД, обобщая сведения по 318 городам РСФСР за 1927 г., разбил все города на три категории крупные (свыше 100 тыс. населения), мелкие (менее 5 тыс.) и остальные. В крупных городах, преобладающей формой управления муниципальным фондом являлись ЖАКТы, в ведении коммунальных отделов оставалось около 30% жилья. В мелких городах, напротив, большей частью муниципального жилья (около 57 %) управляли непосредственно коммунальные отделы, и только около 3 % было передано жилищно-арендным кооперативам.
По социальному составу среди пользователей муниципальным жильем преобладали служащие1Анисимов В. Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1929 года С 18. (На 1 октября 1926 г. они занимали 60.5 % муниципальной жилой площади, на 1 октября 1927 г. - 59.9 % на 1 октября 1928 г. - 58.5 %), на долю рабочих приходилось примерно 1/5 часть жилой площади, причем эта цифра постепенно увеличивалась2На 1 октября 1926 г они занимали 18,6 % муниципальной жилой площади, на 1 октября 1927 г - 18.8%, на 1 октября 1928 г. - 20.0%, доля нетрудовых элементов и лиц свободных профессий, наоборот, понижалась3Это не означает, что данные лица принудительно выселялись их муниципальных домов. Доходы позволяли им приобрести собственное жилье или построить кооперативную квартиру..
Первоначально распределением жилья в муниципальных домах занимались коммунальные отделы или действовавшие в их составе жилищные подотделы. Отсутствовали строгие формы документов, дающих право на заселение, но обычно выдавался ордер. В конце 1920-х гг. складывается более строгий порядок использования муниципального жилья. Согласно постановлению СНК РСФСР от 15 ноября 1927 г. создаются квартирное бюро, которые вели учет муниципальной жилплощади, составляли списки нуждающихся в жилье граждан и распределяли свободные квартиры и комнаты. Одновременно сохраняется ордерная система заселения. В зависимости от местных условий городской Совет устанавливал одни из двух способов заселения, чтобы избежать параллелизм в работе и возможных конфликтов.
Жильцы муниципальных домов выступали как наниматели имущества. Однако коммунальные органы, не имея цели постоянного перераспределения муниципального жилья, а наоборот, добиваясь его лучшей сохранности, отдельно указывали в своих документах квартиры, «учитываемые за частными лицами». Стабильность контингента жильцов поддерживалась и возможностью сохранения квартиры или комнаты в порядке наследования. Однако прагматичная позиция местных органов не находила поддержки в других инстанциях. Так, пленум Верховного суда в заседают от 16 февраля 1924 г. вынес специальное разъяснение, что «нет никакого основания создавать искусственно несуществующее по нашему ГК право пожизненного владения».
Как уже отмечалось, фонд муниципализированных строений включал не только жилые помещения, но и помещения, занятые торгово-промышленными заведениями, используемые под административные нужды. С развитием нэпа большая часть объектов торгово-промышленного назначения была демуниципализирована, а оставшиеся - переданы в аренду.
На начало 1925/26 г. муниципализированные здания по характеру использования распределялись следующим образом Непосредственно эксплуатировались коммунальными отделами 36 %, были заняты школами и учреждениями народного образования 18 %, советскими учреждениями - 16%. больницами и учреждениями здравоохранения - 5 %. жилищно-арендными кооперативами и другими объединениями жильцов - 10 %, частными лицами - 5 %. заводоуправлениями и другими хозяйственными объектами - 3 %, воинскими частями - 3 %. в смешанном пользовании находилось 4 %.
Многие учреждения и организации заняли помещения явочным порядком еще в период стихийной национализации и муниципализации. Как уже отмечалось, заключение договоров с этими структурами шло наиболее трудно. Руководители учреждений противились внесению платежей за пользование имуществом, отказывались производить расходы, необходимые на достойное содержание помещений.
Постановление ВЦИК и СНК от 28 мая 1928 г. обязывало местные Советы в трехмесячный срок проверить основания пользования помещениями, занятыми государственными, кооперативными и иными общественными учреждениями и организациями в муниципализированных домах. Предписывалось немедленно принять меры к оформлению договоров на занимаемые помещения, предусмотреть уплотнение или перемещение учреждений соответственно нормам предусмотренным законодательством. В течение 6 месяцев местные Советы должны были провести проверку учреждений на предмет исполнения требований закона. Однако полностью перейти на договорной порядок пользования такими помещениями до конца исследуемого периода та и не удалось.
Таким образом в процессе муниципализации в собственности местных Советов оказалось значительное количество строений, представленных жилыми помещения и помещениями торгового, ремесленного и иного назначения. На протяжении исследуемого периода были предприняты серьезные усилия по проведению инвентаризации, организации полноценного и достоверного учета такого имущества. Представляется, что серьезным пробелом советского законодательства являлось отсутствие юридического разграничения движимого и недвижимого имущества, жилого и нежилого помещения, хотя на практике такое разграничение подразумевалось.
После состоявшейся муниципализации местные органы не были заинтересованы в последующем увеличении фонда муниципализированных строений, поскольку это требовало организации его управления и значительных финансовых затрат. Напротив, допускалась демуниципализация посредством возращения имущества бывшим владельцам, а затем и продажа муниципальных строений с торгов.
Менялись формы эксплуатации муниципальных строений. Первоначально преобладающей формой являлась непосредственная эксплуатация коммунальным отделом, затем - сдача в аренду, а на более позднем этапе - создание трестов с переводом их на хозрасчет. Наиболее сложно складывались отношения с пользователями тех муниципализированных строений, в которых размещались государственные или даже местные учреждения.