Организационно-правовые формы коммунальных предприятий
Отдельную проблему представляет изучение правовых форм, посредством которых осуществлялась эксплуатация коммунальных предприятий. Первоначально они управлялись непосредственно коммунальными отделами, затем, как и иные муниципализированные объекты, могли сдаваться в аренду с торгов за максимально высокую предложенную плату. Однако, судя по тексту инструкции ГУ КХ «О сдаче в аренду коммунальных предприятий», аренда допускалась только для второстепенных объектов. Специально оговаривалось, что трамвай, водопровод канализация, электростанции, газовые заводы в аренду не сдаются. С дополнительными условиями заключались договоры на аренду бань (например, 2/3 площади требовалось отвести под общее отделение, в случае эпидемий топить бани в неустановленные дни и часы и т.д.) и с несколько меньшими обязанностями для арендатора - парикмахерских. В договоры о сдаче в аренду промышленных предприятий, находившихся в ведении отделов народного хозяйства также могли включаться определенные требования (сохранить численность рабочих, профиль производственной деятельности и т.п.).
Концессия, широко используемая дореволюционными органами местного самоуправления, была разрешена советским законодательством уже в апреле 1923 г. Коммунальные предприятия (трамвай, водопровод) могли передаваться в концессию гражданам РСФСР и союзных республик, иностранным лицам. Устанавливался порядок заключения таких договоров. Гражданская ответственность наступала в пределах местных средств. Концессии рассматривались как наиболее простой и эффективный способ привлечения иностранного капитала в местное хозяйство страны. Известно, что концессии не нашли применения, хотя руководители коммунальной отрасли постоянно доказывали их необходимость. Особенно очевидно преимущества такой формы эксплуатации обнаруживались на предприятиях немонопольного характера - кирпичных заводах, гостиницах, банях, прачечных и т.д. Отмечалось, что концессии способствовали бы развитию городского благоустройства.
Игнорирование концессий местными органами было вызвано нескольким причинами. Определенную роль сыграл предусмотренный законом достаточно сложный порядок подписания таких договоров: заключаемые с иностранными гражданами, они требовали прохождения через Главный концессионный комитет и ГУКХ, а окончательное разрешение вопроса находилось в ведении СНК. Сказывалась и ограниченность капиталов, которые потенциально могли быть направлены на концессии. Проникновение зарубежного капитала на российский рынок было затруднено, а отечественный частный капитал не обладал ни серьезными финансовыми ресурсами, ни желанием вкладывать средства в долговременные проекты.
Согласно Положению об имущественных правах местных Советов от 12 ноября 1923 г. местные Советы получили право эксплуатировать принадлежащее им имущество в бюджетном порядке, на хозрасчете, посредством сдачу в аренду или концессию и даже в определенных особыми законами случаях производить его отчуждение. Поскольку коммунальные предприятия относились к местным имуществам, то к ним также могли применяться все отмеченные договоры. Правомочия местных Советов в отношении находящихся в их ведении коммунальных предприятий регламентировались и иными актами, ряд которых были приняты еще до введения в действие положения 1923 г., а также изданными в последующий период.
В отличие от концессии аренда в коммунальном хозяйстве применялась. По оценке руководителей коммунальной отрасли уже к середине 1923 г. было сдано в аренду 25 % предприятий. Сдача коммунальных предприятий в аренду преобладала в сельской местности. Так, к середине 1920-х гг. 84 % коммунальных мельниц (а это основной вид местного имущества) были сданы а аренду, и только 16 % оставались в непосредственном ведении волостных исполкомов.
Преимущества и недостатки аренды можно проследить на примере Омска. По договорам, заключенным с отделом местного хозяйства к середине 1920-х гг. в аренду было передано 44 предприятия. Изучение их списка свидетельствует, что в аренду передавались предприятия немонопольного характера, тогда как объекты общего пользования оставались в непосредственном управлении коммунальных отделе». На каждое предприятие заводилось дело, куда вкладывался договор, справка из Госстрахконторы о страховании сданного в аренду имущества. В основном договор заключался на 1 год, иногда на 2 и лишь в редких случаях на 5 лет. Самый ранний из обнаруженных договоров датирован 31 октября 1921 г. Часто договор прекращался досрочно по инициативе арендодателя, и имущество передавалось или исполкому, или, что случалось особенно часто, военному ведомству. Иногда, хотя и редко, условия договора не требовали внесения платы. Главное впечатление, которое складывается после знакомства с такими архивными документами, - отсутствие какой-либо обдуманной, системной и нацеленной на пусть даже короткую перспективу арендной политики. Положение арендатора было неустойчивым, зависимым от местной власти, поэтому надеяться на серьезные инвестиции в местное хозяйство со стороны частника при таком подходе не приходилось.
Угас интерес к аренде и у руководства государства. Арендные отношения во второй половине 1920-х гг. не получили серьезной законодательной поддержки. Идеи, заложенные в положении об имущественных правах местных Советов 1923 г. не были развиты в иных актах, хотя достаточно быстро обнаружилось, что концессия не внедряется, а аренда носит краткосрочный характер и не выполняет задачу возрождения коммунальной отрасли. К концу 1920-х годов доля сданных в аренду предприятий стала неуклонно сокращаться. На 1 октября 1924 г. в аренде находились 43% коммунальных предприятий, на 1 октября 1926 г. - 18 %, на 1 октября 1927 г. - 11%.
Хотя законодательство не содержало четких указаний, какие местные предприятия могли сдаваться в аренду, а какие нет, местные работники проявляли определенную осторожность и предпочитали передавать в аренду только мелкие, явно убыточные или малодоходные предприятия.
Вместо аренды наиболее эффективной формой эксплуатации стали считаться коммунальные тресты, примером к их организации послужили промышленные тресты, многие из которых демонстрировали позитивные экономические результаты. Декрет СНК «О коммунальных предприятиях, действующих на началах хозяйственного расчета (трестах), находящихся в ведении исполнительных комитетов» был принят 20 декабря 1924 г. Еще до его издания ГУ КХ 27 января 1923 г. разослало в коммунальные отделы циркуляр, в котором рекомендовало выделять коммунальные предприятия в отдельные единицы, предоставлять им широкие права по хозяйственному управлению, переводить на полное самостоятельное снабжение с самостоятельной кассой или автономным отделением общей кассы коммунального хозяйства. По сведениям, поступавшим с мест, «это оказывает оздоравливающее влияние на состояние предприятий».
Согласно требований декрета от 20 декабря 1924 г. коммунальные тресты организовывались отделами местного (коммунального) хозяйства, приобретали права юридического лица и несли ответственность по своим обязательствам в пределах имущества, состоящего в их свободном распоряжении. Ссылка на ст. 19 ГК РСФСР 1922 г., означала, что взыскание не может быть обращено на имущество, изъятое из гражданского оборота, то есть не распространяется на основные фонды предприятия. Казна и местные исполкомы за их долги не отвечали. Тресты действовали на основании Устава, руководящим органом являлось правление. Однако коммунальный отдел сохранял права по управлению трестом, причем декрет содержал закрытый перечень, какие из этих прав не могли передаваться правлению треста. Так, правление не могло самостоятельно без согласования и одобрения с коммунальным отделом заключать договоры аренды, производить другие значимые хозяйственные действия, вносить изменения в устав и т.д. Значительными полномочиями по воздействию на коммунальные тресты обладали и местные исполнительные комитеты. Они утверждали финансовые и производственные сметы, а губернские исполкомы в обязательном порядке еще и уставы трестов.
Из центральных органов отдельными полномочиями по регламентации деятельности коммунальных трестов обладало НКВД и НКФ, например, посредством изданных ими инструкций производились отчисления в резервный капитал НКВД собирало еще и уставы коммунальных трестов.
В отношении регистрации к коммунальным трестам применялся порядок, установленный для смешанных акционерных обществ. Законодательство регламентировало размер регистрационных сборов: первоначальная регистрация стоила 10 руб., за внесение изменения в устав вносилось 3 руб., за предоставление выписки о регистрации - 1 руб. На нормах, заложенных в декрете 1924 г., строилась деятельность коммунальных трестов на протяжении большей части исследуемого периода. Незначительные уточнения, вызванные изменением в административно-территориальном делении, были внесены в 1925 г. Утверждение уставов вновь создаваемых трестов передавалось в ведение тех исполнительных комитетов, на территорию которых распространялась их деятельность.
В 1928 г. принимается два закона, нацеленных на продолжение и углубление трестирования один из них касается организации промышленных объединений (промкомбинатов) низового подчинения, а второй - коммунальных трестов. Таким образом, законодатель разграничил коммунальные предприятия общего пользования и остальные предприятия, находящиеся в ведении низовых Советов. Предприятия общего пользования по-прежнему объединялись в коммунальные тресты, которые учреждались по постановлению городского Совета или исполнительного комитета, они также находились в ведении коммунальных отделов, обладали теми же правомочиями, которые допускались ранее действующим законом о коммунальных трестах. Промышленные комбинаты не могли включать предприятия общего пользования. Они учреждались исполнительными комитетами не ниже уездного ранга, также имели права юридического лица и обладали полной хозяйственной самостоятельностью.
Республиканское руководство коммунальной отраслью стремилось изучать опыт развернувшегося трестирования и тиражировать наиболее удачные примеры. На конец 1925 г. ГУКХ располагало сведениями о трестах, поступившими от 82 городов. В них действовало примерно 100 таких объединений, насчитывавших в своем составе 560 предприятий. Большинство городов ограничилось образованием 1 треста, но, например, в Великом Устюге их было создано 4, в Иваново-Вознесенске - тоже 4, в Иркутске - 6, Костроме -3. Общее число коммунальных предприятий на этот период определялось в 2591 единицу (сведения по 290 городам). Большая часть уже была восстановлена и работала, однако около 15 % по-прежнему бездействовало.
К 1928 г. в тресты было объединено 50% предприятий, остававшихся в ведении коммунальных отделов, то есть за исключением сданных в аренду. В среднем каждый трест состоял из 5 предприятий, что соотносится с ранее приведенными данными за 1925 г. Большинство предприятий, как входивших в тресты, так и оставшихся самостоятельными работали на хозрасчете.
По оценке В.П. Твердохлебова, коммунальные тресты получили развитие в мелких и средних городах. Причем в некоторых местах в тресты оказались объединены совершенно разнородные сооружения, такие как гостиницы, бани, ломбард, огороды, похоронное бюро, лесопилки, не имевшие между собой ничего общего, и в итоге, как выразился ученый, получился целый «калейдоскоп».
Другую точку зрения на состав коммунальных трестов высказывал М.Д. Загряцков. Он писал, что если в волости существует пароход, то почему нельзя объединить управление нм с управлением мельницей, если это экономически выгодно, сокращая расходы по бухгалтерии, контролю и пр. Ему принадлежит оригинальная идея о возможности объединения в одном тресте и промышленных предприятий, ориентированных на получение прибыли, и коммунальных предприятий, которые, как правило, прибыли не давали. Такой симбиоз, по его мнению, имел бы обоюдные благотворные последствия, в хозяйство коммунальных предприятий может проникнуть все еще недостающий принцип коммерческой хозяйственности, а предприятия промышленного типа могут быть несколько облагорожены близостью с хозяйственными организациями общего пользования.
Организация, состав коммунальных трестов, результаты их производственной деятельности привлекали внимание специалистов и вызывали научные дискуссии на протяжении всего исследуемого периода. Как писал В.Н. Твердохлебов, коммунальные тресты - это «серьезный и спорный вопрос». Создание трестов рассматривалось не как самоцель, а как необходимая организационная мера, которая позволяла перейти к безубыточной эксплуатации коммунального хозяйства. Экономический эффект ожидался, во-первых, за счет объединения основного капитала, что влекло сокращение управленческих и прочих расходов, а во-вторых, за счет перевода трестов на хозрасчет. В целом крупное предприятие, каким являлся трест, считалось больше соответствующим сути социализма. Местная практика подтверждала, что объединение мелких предприятий увеличивало капитализацию коммунальной отрасли, расширяло возможности ее технической реконструкции и, что немаловажно, усиливало ее позиции в системе местного управления.
Коммунальные тресты, как и отдельные предприятия, переводились на хозрасчет, под которым обычно погашалась финансовая самостоятельность предприятий.
Легальное определение понятая коммунального предприятия претерпело изменения. Первоначально таковыми признавались только предприятия, оказывающие транспортные, санитарно-гигиенические и другие услуги, и подчиненные коммунальным отделам исполкомов. Основываясь на таком понимании, можно поддержать выводы ученых 1920-х гг., что коммунальное хозяйство существует только в городах. Проводимая политика на расширение имущественных прав местных Советов выражалась в отграничении предприятий местного значения от иных производственных объектов, сосредоточении управления ими в одном подразделении местных исполкомов. Подчеркивая специфику предприятий, хозяйственная деятельность которых выражалась в производстве услуг, их обозначали как предприятия монопольного характера. Перечень таких предприятий, составленный по родовым признакам, хорошо прослеживается по документам, исходящим от ГУКХ. Причем если включение в список электростанций, транспорта, городских канализационных сетей, водопровода не вызывало возражений, то наличие в нем бань, парикмахерских вое пригашал ось неоднозначно. Признание предприятий монопольными влекло важные юридические последствия: их не могли сдавать в аренду, особым образом, с обязательным участием местных Советов, регулировались тарифы на предоставляемые ими услуги.
Остальные коммунальные предприятия эксплуатировались на тех же правовых основаниях, что и иные местные имущества и могли сдаваться в аренду. Однако арендные отношения к концу 1920-х гг. стали сворачиваться. Разрешенные законодателем концессии, которые первоначально планировалось распространить на любые коммунальные предприятия, в том числе и монопольного характера, вообще не применялись. Поэтому наиболее предпочтительной организационно-правовой формой для объектов коммунальной отрасли стали считать тресты, действующие на хозрасчете.
Коммунальные предприятия, будучи частью местного имущества, рассматривались как источник доходов местных бюджетов, хотя признавалось, что следует дифференцированно подходить к ожидаемым поступлениям Так, ввиду особой социальной значимости коммунальных услуг, допускалось установление таких расценок, которые исключали получение прибыли. В отличие, например, от жилых помещений, доходная эксплуатация которых сдерживалась ставками квартирной платы, устанавливаемыми в законодательном порядке, в регулировании коммунальных тарифов местные Советы пользовались большей свободой. Это сыграло не последнюю роль в достижении прибыльной эксплуатации отдельных коммунальных отраслей.
Коммунальное хозяйство, серьезно подорванное в период революции и войны нуждалось в серьезной финансовой поддержке, однако полученные доходы перераспределялись в пользу местных бюджетов. К концу исследуемого периода завершилось простое восстановление отрасли. Переход на новый уровень развития, заключавшийся и в строительстве новых объектов и в серьезной технической модернизации, в таких условиях был невозможен.