Нормативное регулирование городской планировки и застройки в РСФСР в период нэпа
Еще Жалованная грамота городам 1785 г. предписывала вести их застройку по определенному плану. Рациональная организация территории, выделение специализированных зон (административных, торговых производственных культурных жилых, рекреационных), наличие центра и окраин отличало город от сельских поселений. Однако к 1917 г. далеко не все города России обладали планом территории, и даже там, где такие документы имелись, письменные предписания нередко игнорировались обывателями.
После утверждения советской власти возникли принципиально иные условия для организации городского планирования.
Во-первых, важнейшим фактором стала муниципализация земли, что избавляло городские власти от необходимости согласовывать интересы отдельных собственников при проведении крупных градостроительных мероприятий.
Во-вторых, несмотря на произошедшее сокращение численности населения в результате войн и революций, все города испытывали острый жилищный кризис. Для реализации социальной задачи революции - создайся трудящимся удовлетворительных жилищных условий - оказалось недостаточно реквизиции богатых квартир и проведения уплотнения. Оставался единственный выход - существенное увеличение жилого фонда. Предполагавшееся массовое строительства требовало изыскания на территории города подходящих площадок, проведение определенных планировочных мероприятий. Учитывая, что новое жилье предназначалось в первую очередь небогатым горожанам - пролетариату и советским служащим, следовало разработать типовые экономичные проекты жилищ, которые бы соответствовали принятым санитарно-гигиеническим нормам и одновременно стали бы новыми, эстетически привлекательными компонентами городской среды. Справедливо отмечалось, что в уничтожении социального неравенства населения виделся залог будущей рациональной перепланировки и застройки существующих городов. Советским архитекторам представлялась возможность разрешить вопросы урбанизма методами, отличными от западных планировщиков.
В-третьих, городская инфраструктура нуждалась в серьезной модернизации. Российские города отличались крайне низким уровнем благоустройства, хаотичной застройкой окраин, отсутствием технически современных транспортных коммуникаций. Процесс обновления начался еще в Российской империи, но затронул только некоторые крупные центры (Санкт-Петербург, Харьков и др.) и был прерван мировой войной и революциями. Таким образом, реконструкция городов мыслилась как комплексное переустройство, затрагивающее всю совокупность городской среды и территории: селитебную площадь, дороги, рекреационные зоны. Конечной целью провозглашалась рационализация городского пространства, повышение уровня благоустройства жилищной обеспеченности, возведение новых культовых доминант (памятников, мемориалов, административных зданий, рабочих клубов и т.д.), то есть создание достойных советского человека условий жизни З.Г. Френкель писал: «Общее городское благоустройство направлено к достижению возможно больших удобств и удовлетворения массовых потребностей населения города, - к обеспечению в самом устройстве города возможно более благоприятных условий для жизни, здоровья и - связанных с самой жизнью - деятельности населения»1Френкель З.Г. Наиболее неотложные задачи планировки и благоустройства Ленинграда // Вопросы коммунального хозяйства 1925. №8.C. 3..
Нормативное воздействие на планировку и застройку города осуществлялось по трем направлениям первое касалось планирования и переустройства городской территории в целом, второе - организации пространства на уровне отдельного района или жилого квартала, третье - установления строительных правил при возведении отдельных строений, в том числе и многоквартирных домов.
Градостроительные решения советского периода 1920-х гг. (планы городов и частичной застройки, иные нормативные акты, регулирующие данный порядок) опирались на современные для того времени концепции города-сада, ландшафтной архитектуры, конструктивизма. В современной науке публикации 1920-х гг., где вводятся и рассматриваются категории «образа» города, «городского ландшафта», изучают преимущественно историки, культурологи, философы, архитекторы. Исследователи отмечают уникальность периода, подчеркивают ценность используемых междисциплинарных практик к анализу феномена города.
В историко-правовом аспекте осмысление своеобразия урбанизма 1920-х гг. еще не получило должного освещения. В значительной степени это объясняется ограниченностью нормативно- правовой базы, касающейся организации города как особого типа поселения, изучение которой традиционно составляет предмет юридического исследования. Кроме того, многие даже утвержденные акты носили рекомендательный характер или их исполнение предполагалось в отдаленной перспективе. Доктрина советского урбанизма, включающая и юридическую составляющую, также находилась в стадии становления, и хотя данное обстоятельство порождало вариативность разработок, что позитивно отличало данный период, многие концептуальные модели, не получившие практического приложения, оказались фактически забыты. Например, известный дизайнер-конструктивист 1920-х гг. А. Родченко, прослеживая эволюцию строительства, выделил три основных этапа: пирамиды, небоскребы, дом, только одним концом прикрепленный к земле, что позволяло минимизировать занимаемый им участок. И хотя А. Родченко больше привлекала крыша, которая рассматривалась как пристань для проплывающих дирижаблей, а в современных архитектурных решениях функциональную нагрузку несет превращенное в автостоянку пространство под домом - исходная позиция обеих подходов идентична - строительство на ограниченном земельном участке, которое и не может быть иным в городских условиях. В работах по планировке и застройке, которые велись по трем направлениям (город, микрорайон, дом), наибольшие организационные, технические, финансовые и методологические сложности возникали именно в первом случае. Видимо, по этим причинам редколлегия журнала «Современная архитектура» не смогла подготовить анонсированный тематический номер, специально посвященный планировке городов.
В деятельности ГУКХ и местных органов, касающейся формирования нормативной основы городского планирования, прослеживается прямое и непосредственное воздействие архитектурно-художественных концепций 1920-х гг. Оно отразилось в стремлении организовать городскую среду, используя современные инженерно-технические достижения, добиваться ее комфортности, эстетической привлекательности. З.Г Френкель, выступая в Ленинградском институте коммунального хозяйства и строительства социалистических городов, говорил: «Только такой город мы считаем благоустроенным, который удовлетворяет требованиям удобства жизни в нем не одного человека, а общей массы населения, живущего на территории города... Во внешнем городском благоустройстве должны сочетаться признаки красоты и уюта».
Нормативно-правовое регулирования городского планирования включало три относительно самостоятельных, но в то же время тесно взаимосвязанных и синхронизированных компонента: выявление, изучение и использование сложившихся концепций урбанизма; анализ отечественного и зарубежного юридического опыта, принятие обязательных к исполнению актов.
Например, журнал «Вопросы коммунального хозяйства», издаваемый в Ленинграде, регулярно помещал развернутые статьи, посвященные городскому планированию. Хотя в большинстве случаев авторами выступали инженеры и архитекторы, которые популяризировали передовые градостроительные теории, они понимали, что для их реализация необходимы властные установления. Нередко публиковались и материалы собственно юридического содержания. Например, статья М. Вайнцвайга «Законодательство по планировке городов за границей» информирует читателей о состоявшемся в 1924 г. Амстердамском интернациональном конгрессе по планировке городов и принятых на нем рекомендациях. В другой публикации он же анализирует вновь изданный французский закон по планировке городов и показывает его возможности в переустройстве территории2Ванцвайг М. Новый французский закон по планировке городов и его значение // Вопросы коммунального хозяйства 1926. № 6. С. 118-122.
Центральные советские органы обратились к проблемам переустройства городов непосредственно после перехода к нэпу. 15 мая 1922 г. ГУКХ разослало всем коммунальным отделам циркуляр, который предписывал предоставить сведения о наличии плана города с указанием, когда, каким органом и по чьему поручению он составлялся. Отдельно требовалось выделить, готовится ли новый план, и назвать причины, вызвавшие его разработку. Понимая, что поступление информации с мест, ее обработка и изучение новой планировочной практики (если она успела сложиться) потребует значительного времени. 10 июня 1922 г. наркоматы внутренних дел и здравоохранения совместно утвердили Временные правила по составлению проектов частичной застройки городских поселений и эскизных проектов планировки. В тексте документа выражалась уверенность, что вскоре появится особое положение, регламентирующее планировку городов. Проекты частичной застройки рассматривались как переходная мера, а эскизный проект как первоначальный этап составления основного проекта планировки.
Переход к проектированию частичной застройки считался наиболее простой мерой, способной предупредить хаотичное и бессистемное строительство в городах, предотвратить заселение свободного пространства специального назначения (улиц, площадей, садов, парков и т.д.), обозначить хотя бы в общих чертах перспективы освоения селитебной площади.
Особое значение придавалось эскизному проекту, который оценивался как документ, долженствующий определить развитие города на длительную перспективу - до 1950 г. Считалось, что численность городского населения к этому времени возрастет по сравнению с 1920 г. на 150%. В эскизном проекте требовалось отразить направление расширения городской территории, выделить промышленный, торговый, административный и жилищный районы. Рекомендовалось наметить бульвары, общественные сады, спортивные сооружения. Под зеленые насаждения резервировалось 10 % селебтивной площади, а город рекомендовалось окружать защитной полосой шириной не менее 100 саженей. Отдельно выделялся сельскохозяйственный район, обслуживающий потребности города, где располагались лагеря, фермы, питомники, санатории, городские очистительные сооружения источники водоснабжения и т.д.
ГУКХ рассчитывало, что в ближайшее время будут подготовлены планы развития каждого города. До их принятия рекомендовалось ограничиться проектами частичной застройки, которые утверждались коммунальными отделами. Составление проектов частичной застройки позволяло, по мнению ГУКХ, перейти к следующему этапу городского планирования - разработке эскизного проекта, что рассматривалось уже как первоначальный этап для подготовки основного проекта развития города.
Однако, как писалось в журнале «Архитектура», «пока мы готовимся... города увеличивают свои размеры, захватывают новые места. Общий вид этих новых частей - низкий и широкий».
В то же время в ряде городов, благодаря энергии и энтузиазму коммунальной общественности, удалось добиться регулирования застройки и приступить к составлению перспективных планов. Так, в Ленинграде объединяющим центром работы выступил Музей города, при котором в конце 1924 г. было создано Бюро планировки. Сюда поступали все заявления на аренду участков или их застройку, и без положительного заключения Бюро землю коммунальный отдел не выделял. Особенно часто отказ получали промышленные предприятия, которые намеревались расширить свою территорию. Коммунальщики правильно предвидели, что впредь вернуть для городских нужд землю, переданную государственному заводу или фабрике будет практически невозможно. Земельный фонд города оберегался для будущей комплексной застройки, поэтому внутри свободных крупных участков не выделялись мелкие.
В Ленинграде, как и в других городах, составление целостного плана только предполагалось, хотя, безусловно, здесь, по сравнению с другими местами, присутствовали благоприятные возможности (инженерно-технические кадры, оборудование, заинтересованность коммунальных работников). В дореволюционный период полный план города составлялся в 1880 г., в 1901 г. он был переиздан с изменениями, в 1915 г. намеревались приступить к составлению нового, но этому помешала война. Считалось, что в Москве положение с исходным материалом несколько лучше, поскольку к 1898 г. было подготовлено около 2000 детальных уличных планов. Городские власти понимали, что точная идентификация участков городской земли является очень дорогостоящим делом. Приводились данные, что полная съемка Берлина обошлась в 15 950 000 марок, кадастровый план Парижа - в 2 800 000 франков. Очевидно, что почти все российские города серьезно уступали европейским столицам по территории, поэтому аналогичные мероприятия объективно могли оказаться намного дешевле. Кроме того, значительно ускоряло работу внедрение современных технических способов. Так, в Ленинграде впервые была применена аэро-фото-съемка, что позволило отделу коммунального хозяйства уже в 1929 г. напечатать городской план.
4 октября 1926 г. принимается Постановление ВЦНК и СНК «Об обязательности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки», которое предписывало местным органам приступить к составлению геодезических планов и разработке общих проектов планировки населенных мест. Однако оно носило скорее рекомендательный и перспективный характер. Вся финансовая нагрузка по его исполнению ложилась на местные бюджеты, а специальный циркуляр НКФ обязывал внести соответствующие суммы в их расходную часть. Учитывая, что города собственных бюджетов не имели, вряд ли следовало ожидать, что уездные и губернские власти проявят большую заинтересованность в первоочередном финансирования городского планирования.
К концу 1920-х гг. отношение центральной власти к местному градоустройству начинает меняться. Как политическая стратегия оформляется концепция долгосрочного комплексного планирования, которое должно охватывать все отрасли хозяйства, социальную и культурную сферы. В готовившемся первом пятилетием плане некоторым городам отводится новая роль: они превращаются в крупные индустриальные центры. Возросшее значение городского планирования подтверждается содержанием нормативно-правового регулирования данной сферы. На основе Постановления ВЦИК и СНК от 4 октября 1926 г. Малый СНК РСФСР своим решением от 16 сентября 1927 г. одобрил правила о порядке составления, утверждения и рассмотрения планов городских поселений. Устанавливался список городов, для которых съемочно-планировочные работы определялись в качестве первоочередных.
Постановление СНК РСФСР от 4 ноября 1927 г. «О сроках и правилах составления, рассмотрения и утверждения планов существующего расположения и проектов планировки городских поселений и поселков» регламентировало порядок и сроки проведения планировочных работ. Таким образом, нормы Постановления 1926 г. получают развитие и конкретизацию в правительственных документах. Необходимо отметить, что такой многоступенчатый порядок издания актов (совместное постановление ВЦИК и СНК, постановление Малого СНК, Постановление СНК) в нормотворческой практике 1920-х гг. применялся не всегда, а в случае особой важности и социальной значимости предмета правового регулирования.
Однако необходимая инструкция НКВД РСФСР «О порядке составления рассмотрения и утверждения проектов планировки городских поселений, рабочих, дачных и курортных поселков», значительно облегчающая работу мест, была издана только в июле 1928 г., а ее содержание вызывало нарекания специалистов. Инструкция не включала технических правил и норм, не определяла, в течение какого времени будет действовать разработанный план, а все полномочия по его составлению, утверждению и контролю за соблюдением передавались на местный уровень3Мерер В. Недостатки планировочного законодательства РСФСР // Вопросы коммунального хозяйства 1929. №12. С. 15.. Несмотря на очевидные недостатки, вновь изданные акты имели большое значение. Они соблюдали преемственность с Временными правилами 1922 г., что обеспечивало поступательность работы, которая уже велась в ряде городов. Называли основные этапы проведения градоустроительных мероприятий: геодезическая съемка, планы частичной застройки, генеральный план города.
Коммунальная общественность предлагала опереться на зарубежный опыт нормативного регулирования в частности на хронологически близкий к советскому акту английский закон о планировке городов 1925 г. Как и в Англии, рекомендовалось широко оповещать население о подготовке проекта, воздерживаться от застройки свободных участков, по которым пока нет планов, после издания местным органом обязательного постановления, который придавал плану города юридическую силу, запретить самовольные постройки и сносить их без всякой компенсации.
Как уже отмечалось, в начале 1920-х гг. все мероприятия в сфере городского землеустройства и инвентаризации участков задумывались как составной элемент комплексной работы по установлению и упорядочению городской территории в соответствии с перспективным планом ее развития, первым этапом которой являлось проведение геодезической съемки местности. Однако в городах в лучшем случае только приступили к разработке таких планов, поэтому инвентаризация городских земель стала самостоятельным мероприятием, направленным на выявление фактических пользователей городских участков, в котором превалировали фискальные интересы государства. Необходимо отметить, что высокую результативность этой весьма сложной работы при полной незаинтересованности землепользователей обусловили и юридические факторы, а именно должное качество законодательного обеспечения земельного учета и обложения.
По подсчетам ответственного сотрудника ГУКХ В. Баберко, на 1 октября 1927 г. не более 5-6% российских городов располагало точным геодезическим планом, хотя только 7 городов не возбудили еще землеустроительный процесс. Еще более скептические о состоянии городского планирования высказался Л.А. Велихов. По его мнению, в Северо-Кавказском крае общие проекты планировок отсутствуют по всем 34 городам региона и почти нет геодезических планов. Показательно, что Л.А. Велихов называл работу по городскому планированию «организацией муниципальной территории», что верно передает ее сущность.
Реально до конца 1920-х гг. ни одни город не успел подготовить и утвердить надлежащим образом генеральный план. Однако именно в период нэпа складываются художественные, архитектурные и инженерные представления о социалистическом городе, которые вошли в будущие градостроительные решения, формируется солидная нормативно-правовая база на основании которой разрабатывались первые генеральные планы развития городов, принятые в 1930-е гг.
Второе направление нормотворческой деятельности в рамках исследуемой темы касалось организации локальной территории в пределах города. Коммунальные отделы, разрешая конкретные задачи планирования частичной застройки, затрагивали вопросы зонирования пространства, рационального размещения производственных, социально-культурных, рекреационных и иных объектов. Заинтересованная общественность обсуждала в более широком контексте особенности и перспективы социалистического города, устройство нового быта, уровень обобществления обслуживающего труда эмансипацию женщин, коллективное воспитание детей. Продолжался спор о большом и малом доме, большом и малом городе. Для социалистических поселений, чтобы избежать распыления пролетариата одни урбанисты предлагали дома в 5-9 этажей и даже 16-25-этажные небоскребы Другие, опираясь на требования гигиены и преимущества близости к природе, рекомендовали малоэтажную застройку. З.Г. Френкель принимал за единицу социалистического города квартал из 3-4 домов с населением до 1500 человек. По его мнению, численность жителей вновь возводимых городов не должна превышать 400 тыс. человек. Аналогичную позицию занимал Л.А. Велихов4Велихов Л. О планировке и застройке новых городов и рабочих поселков // Коммунальное дело. 1930. № 2 С. 17-18.. Таким образом, известные авторитеты муниципальной науки избегали крайних градостроительных решений, их предпочтения оказались наиболее адекватны социально- экономическим реалиям. Массовая застройка советских городов велась именно по такому варианту, хотя в 1920-е гг. было реализовано немало оригинальных планировочных решений.
К числу известных относится поселок «Сокол» в Москве. Он застраивался одноэтажными коттеджами по типовым проектам, а ландшафтное благоустройство достаточно большой приусадебной территории (0.1 га) давало возможность выразить индивидуальные вкусы хозяев. В Москве и Ленинграде было возведено несколько конструктивистских домов, где индивидуальная среда обитания почти полностью ограничивалась спальным местом, и напротив, значительную площадь занимают места коллективного использования (столовая, прачечная, библиотека и т.д.).
Примером нормативного регулирования локального городского пространства служат Правила о зеленых насаждениях в городах. Если первоочередной задачей объявлялось сохранение и правильное использование имевшихся в городах садов, парков, и рощ, то в дальнейшем Наркомату земледелия и Коммунальному отделу НКВД предписывалось разработать и установить нормы и типы планировки насаждений зеленых площадей в городах и пригородах. Однако такой акт в границах исследуемого периода принят не был.
В конце 1920-х гг. в связи с развертыванием ускоренной индустриализации возникла новая проблема - планированием размещения промышленных предприятий занимался ВСНХ, не согласовывая свою деятельность с коммунальными отделами. Руководители ГУКХ лучше, чем местные работники, осведомленные о таких разработках, надеялись, что удается скоординировать направления промышленной и гражданской планировки и объединяющим центром видели городской совет.
Выделение участка под строительство требовало проведения землеустроительных работ. Как уже отмечалось, все полномочия по распоряжению землей осуществляли коммунальные отделы. Советское гражданское и земельное законодательство предоставляли два способа получения участка под строительство: аренду и застройку.
Наиболее широко применялось право застройки, чему, видимо, способствовала его гораздо лучшая правовая регламентация и большая защищенность прав застройщика. Застройке, как одному из вещных прав, посвящен специальный раздел в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 71-84). Оно предполагало срочное пользование земельным участком на основе договора, заключенного между коммунальным отделом и юридическим или физическим лицом, по истечению которого возведенное на нем строение вместе с участком переходило в распоряжение отдела, то есть подлежало муниципализации. Срок действия права застройки зависел от технических характеристик здания: для деревянных он составлял 40 лет, для каменных - 60. В дальнейшем законодатель неоднократно удлинял сроки использования здания застройщиком. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 21 ноября 1927 г. срок действия права застройки для каменных, кирпичных и железобетонных домов продлевался до 65 лет, смешанных - до 60 лет, деревянных - до 50 лет. Кроме того, закон допускал проведение на условиях застройки реконструкцию дома, в этом случае действие права определялось в 2/3 общего срока в отношении вида дома.
Постановление СНК СССР о мерах поощрения строительства жилищ за счет частного капитала от 17 апреля 1928 г. предоставляло застройщикам (гражданам и частным юридическим лицам) ряд льгот и вновь повышало предельный срок договоров застройки: для каменных и железобетонных домов до 80 лет, для деревянных и смешанных - до 60 лет. Допускался залог права застройки в кредитных учреждениях с целью получения ссуды на строительство. Застройщику разрешалось самостоятельно определять соотношение в доме жилых и нежилых помещений. Ранее коммунальные отделы, выделяя участок под застройку, могли ставить определенные условия по распределению помещений внутри дома
Поощряя и стимулируя жилищно-строительную кооперацию, Инструкция НКВД от 2 августа 1928 г. устанавливала высокий темп работы коммунальных органов. Заявку кооператива на выделение участка предписывалось рассмотреть в течение 2-х недель, фактический отвод осуществить за 1 месяц. Если у застройщика возникали претензии к коммунальному отделу, он мог обратиться с жалобой в городской Совет, которая подлежала рассмотрению в течение 1 месяца. При изыскании подходящего участка коммунальным органам надлежало упитывать сложившуюся городскую планировку, соблюдать действующие в городе строительные нормы. Право застройки, как вещное право, находилось в гражданском обороте. Оно могло отчуждаться, использоваться в качестве залога обеспечения обязательств. В ряде случаев при производстве таких действий требовалось уведомление и согласие коммунального органа. НКВД, опасаясь, что продажа права застройки может породить спекуляцию земельными участками, предлагало ограничить возможности продажи права застройки и в любом случае производить его отчуждение только с согласия органа, предоставившего земельный участок, то есть отдела местного хозяйства.
В итоге внесенные в закон изменения, с одной стороны, не препятствовали сделкам с правом застройки, что соответствовало интересам горожан: могли отчуждаться участки, на которых не начато строительство или выполнено менее 30 % предусмотренных договором объема работ. С другой стороны, сохранялся контроль за оборотом городских земель со стороны коммунальных отделов, которые обязательно выдавали разрешение на сделку.
В регулировании оборота земельных участков немаловажным являлось соблюдение интересов всех сторон, вовлеченных в право застройки. Оно могло отчуждаться не только добровольно и свободно частными лицами, но и в принудительном порядке по претензиям государственных учреждений и предприятий, кооперативных организаций или кредитных учреждений, принявших его в качестве залога. В законодательстве такие сделки обозначаются терминами приобретения или перехода права застройки, хотя зачастую реальная сделка заключалась в купле-продаже. Тем более, что в ряде случаев отчуждение права застройки могло производиться только на публичных торгах.
Таким образом, посредством использования права застройки во многом регулировались земельные отношения в городах. Только к концу 1920-х гг. его начинает вытеснять право бессрочного пользования земельным участком. Законодательно право застройки было отменено в 1948 г., т.е. ни один застройщик 1920-х гг. не использовал его в пределах всего предусмотренного срока.
Как уже отмечалось, завершение восстановительного периода к середине 1920-х гг., оживление хозяйственной жизни вызвали активизацию жилищного строительства. Рост числа возводимых домов за счет разных источников финансирования не только всячески стимулировал и поощрял законодатель, но и требовал соблюдения определенных санитарных и технических правил и условий. Хотя, несмотря на усилия ГУКХ, Жилищный и Строительный кодексы приняты не были, строительные отношения удалось перевести в рамки нормативного регулирования, причем достигнуто это было не ведомственными инструкциями, которые могло издать Управление, а в результате законодательной деятельности ЭКОСО РСФСР. 19 марта 1927 г. ЭКОСО утвердило Временные правила по нормированию жилищного строительства, кредитуемого или финансируемого из государственных средств. В отличие от проектов кодексов, действие Правил распространялось не на все строения, а только на те, что строились за счет государственных источников финансирования. Содержание данного документа стало основой для нового акта, который был утвержден ЭКОСО 31 декабря 1928 г. под названием «Строительные правила и нормы для постройки в поселках на территории РСФСР».
Структура документа включала следующие разделы:
I - общие положения;
II - выбор участка и его планировка;
III - технические и противопожарные нормы.
IV - планировка квартир
Действие I и II разделов постановления распространялось на рабочие, курортные и дачные поселки и города, а III и IV - только на города.
В разделе III все строения по степени защищенности капитальных стен от разрушения огнем делились на 3 категории: огнестойкие; малоогнестойкие и неогнестойкие. Для домов первой категории допускалось наличие 3-х этажей и более. Устанавливалась максимальная площадь, длина и высота строений каждой категории. В разделе давались признаки подвального и полуподвального помещений.
Раздел IV касался планировки квартир. В нем разделялась жилая, вспомогательная и полезная площадь. Разъяснялось, что жилой площадью называется сумма площадей жилых комнат за вычетом площадей печей и коренных труб. Вспомогательной площадью считалась площадь кухонь, передних, уборных, ванных, кладовых, лестничных клеток, за вычетом площадей печей и коренных труб. Полезная площадь определялась как сумма жилой и вспомогательной площадей.
Каждая квартира должна была удовлетворять следующим требованиям жилая площадь для квартир с индивидуальным хозяйством должна была составлять не менее 24 кв. м. для квартир с полностью или частично объединенным хозяйством - 18 кв. м.
Минимальной нормой считалось 9 кв. м. жилой площади на человека, а если жилье предназначалось только для ночлега, то нормой считалось 6 кв. м. на человека. Отдельная статья касалась норм жилой площади и устройства вспомогательных помещений в общежитиях Высота жилых помещений устанавливалась от 2,8 м. до 3,2 м. В правилах содержались нормы по устройству коридоров, мансард, окон, лестничных площадок, уборных и т.д.
В отношении строительства, осуществляемого из частных средств, эти нормы принимались как минимальные.
Вскоре наметились уступки строгим предписаниям. По постановлению СНК РСФСР от 29 сентября 1927 г. «Об упорядочении индивидуального рабочего строительства» допускалось уменьшение высоты жилого помещения до 2,6 м. снимались некоторые другие ограничения.
Очевидно, что контролировать соблюдение строительных правил при возведении частных строений, которые, безусловно, преобладали в объеме вновь возводимого жилья, отделы коммунального (местного) хозяйства не имели возможности, на этом не настаивал и законодатель. Можно предположить, что более строго предъявляемым требованиям соответствовали дома для возведения которых застройщик прибегал к банковскому кредиту. В этом случае наряду с другими документами (договором о праве застройки, расчетной книжкой с места службы) предъявлялся и план будущего строения с указанием технических характеристик объекта.
Надежным и эффективным способом пресечения нарушений при строительстве представлялся переход к применению типовых проектов, подготовленными квалифицированными специалистами. Такими разработками занималась Строительная комиссии, образованная при ЭКОСО РСФСР, а в 1928 г. при ней была сформирована с отдельная секция типизации объектов строительства. При Госплане РСФСР действовала секция социалистического расселения, входившая в состав строительного сектора, которая изучала представленные эскизы и чертежи типовых домов Окончательное решение по проектам было вынесено на заседании Президиума Госплана 16 сентября 1930 г., согласно которому секция как выполнившая свою задачу распускалась, из рассмотренных 61 типа жилищ отбирались 13, которые подлежали окончательной архитектурной доработке. В наличии готовых проектов удобного и недорогого жилья были особо заинтересованы жилищно-строительные кооперативы. Так, по заказу Ленинградского Союза жилищной кооперации специалисты спроектировали дома из сборных конструкций по шведскому типу5Вутке. К проектированию сборных деревянных жилищ // Современная архитектура. 1929. №1. С. 216..
Таким образом, городская планировка и застройка в период нэпа в определенной степени находилась в сфере нормативного регулирования. Оно осуществлялось преимущественно посредством республиканских законодательных актов, а также через издание циркуляров, инструкций, иных распоряжений НКВД и ГУКХ НКВД. На содержание этих документов в определенной степени повлияли художественно-архитектурные концепции 1920-х г. о модернизации городского пространства на принципах рационализма, санитарного благоустройства, эстетической привлекательности.
Хотя в 1920-е гг. не удалось перейти к переустройству городов на основе нормативно утвержденных планов развития, накопленный в этот период законодательный материал, планировочные проекты, опыт локального проектирования городского пространства использовались при выработке градостроительных решений в последующий период. В историко-правовом аспекте своеобразное осмысление города в 1920-е гг. еще не получило должного освещения. Данное обстоятельство в значительной степени объясняется рекомендательным характером большинства установлений, отсутствием завершенных планов переустройства городов.