Нормативное регулирование городского хозяйства в РСФСР в период нэпа

Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР

Городское управление, являясь муниципальным, то есть организованным в пределах территориальной общины, не требует наличия общегосударственного административного центра. В демократическом государстве компетенция государственной власти в отношении местного самоуправления может ограничиваться установлением в законодательном порядке основ его формирования, структуры, компетенции и обеспечением правовых гарантий деятельности. В то же время органы городской власти могут практиковать различные формы объединения и координации, примером чего в современных условиях может служить работающая достаточно длительный период Ассоциация сибирских и дальневосточных городов.

В Российской империи стремление городского и земского самоуправления к консолидации пресекалось самодержавием, которое опасалось появления новых факторов политического влияния. В то же время значительными полномочиями в сфере руководства учреждениями местного самоуправления обладало МВД, осуществлявшее их организационную и финансовую поддержку.

Советское государство периода становления сочетало принципы централизации и децентрализации. Централизация обеспечивалась рядом факторов, в том числе и иерархично выстроенной системой Советов, в которой высший уровень занимали Всероссийский съезд советов. ВЦИК и Президиум ВЦИК. Законодательные акты, издаваемые этими органами, определяли организацию и компетенцию местных Советов всех уровней. В первые послереволюционные годы нормативным регулированием местного управления занимался НКВД РСФСР, который считался исполнительным органом ВЦИК. Первоначально именно в постановлениях и инструкциях этого наркомата устанавливалась структура местных исполкомов и описывалась сфера их полномочий. Однако в отличие от губернских и уездных исполкомов, конструированием которых НКВД занимался в первую очередь, городские Советы в меньшей степени подверглись административному воздействию со стороны наркомата.

НКВД РСФСР имело сложную внутреннюю структуру, основными подразделениями которой являлись главные управления Одно из них - ГУКХ выступало как высший центральный орган по отношению к местным коммунальным отделам Показательно. что управление оформилось в процессе реорганизации наркомата местного самоуправления (НКМС), проработавшего в качестве самостоятельного учреждения короткий срок с декабря 1917 г. по март 1918 г. В ведение наркомата передавалось общее руководство сохранившимися учреждениями городского и земского самоуправления. Среди сотрудников НКМС оказалось немало членов эсеровской партии, пост наркома занимал левый эсер В.Е. Трутовский. Поскольку традиционные органы местного самоуправления не вписывались в систему власти советского государства, наркомат был упразднен, а его функции в целом были переданы отделу местного хозяйства, образованному в аппарате НКВД РСФСР. В апреле 1920 г. он был переименован в коммунальный отдел, а в 1921 г. реорганизован в ГУКХ НКВД РСФСР. Установить точные даты преобразований, как полагают составители путеводителя по архивным фондам ГА РФ, не представляется возможным.

История создания ведомства, призванного руководить местным управлением и хозяйством, завершившаяся включением в состав НКВД, его компетенция а также персональный состав сотрудников центрального аппарата свидетельствуют, что ГУКХ в определенном виде сохранило преемственность с соответствующими структурами и сферами деятельности МВД Российской империи. Учитывая смену политического режима, сфера преемственности была ограничена областью, связанной с организацией местного хозяйства и его управлением. Местная советская администрация оказалась вне воздействия ГУКХ. Область администрирования ГУКХ в значительной степени ограничивалась городом, поскольку именно здесь располагалось большинство коммунальных объектов.

ГУКХ в своей деятельности стремилось опираться на традиции организации и руководства местным хозяйством дореволюционного периода. Содержание архивного фонда управления в ГАРФ, анализ материалов издаваемого им журнала «Коммунальное дело», а также документы из региональных архивов, где отложились инструкции, циркулярные письма, иные документы, направленные в подведомственные учреждения, свидетельствуют, что работники этого ведомства хорошо знали практику местного самоуправления Российской империи, отлично владели нормативным материалом и статистикой дореволюционного периода. Изучение любой проблемы коммунальной отрасли, обозначившейся уже в советском государстве, велось с привлечением фактических данных, отражавших дореволюционную практику муниципального хозяйства. Аналогичным образом строились все готовившиеся в управлении статистические обзоры.

Преобразование самостоятельного НКМС в одно из управлений НКВД свидетельствует о существенной трансформации и сужении функций реорганизуемого ведомства. Широкий подход к местному самоуправлению, как полновластному публичному институту заменялся ограничением местной компетенции исключительно хозяйственными вопросами, составлявшими важную, но не единственную сферу деятельности дореволюционного самоуправления. Именно область городского хозяйства передавалась теперь в ведение ГУКХ.

В Положении о ГУКХ. разработанном самим управлением, основные функции формулировались следующим образом: содействие организации местного хозяйства, надзор и общее руководство коммунальных органов в области жилищного и строительного дела, городского и сельского благоустройства, противопожарной охраны, эксплуатации коммунальных предприятий, городских строений и земель, дорожного дела, местного транспорта и других отраслей.

В соответствии с функциями выстраивалась структура учреждения, которая, хотя и подвергалась затем неоднократной корректировке, в главных чертах оформилась уже в начале 1920-х гг. По информации, представленной составителями путеводителя по фондам Государственного архива РФ, в состав ГУКХ входили несколько отделов: общий, благоустройства коммунальных предприятий, жилищный, пожарный, бюджетный, торговый, планово-экономический, а также ряд иных структурных подразделений, таких как комиссия планирования, научно-технический совет, земельно-плановая группа, главная инспекция, отдел кадров, Всероссийское постоянное бюро коммунальных предприятий. Несколько отличная структура отражена в приказе начальника ГУКХ от 25 июня 1922 г., а также в материалах обследования управления РКП, где дополнительно называется информационно-организационный отдел, но отсутствует планово-экономический. Прослеживаются непринципиальные расхождения и по другим подразделениям. Многие отделы Управления, занимавшиеся весьма широким кругом вопросов, как, например, жилищный, делились на подотделы. Общее число сотрудников ГУКХ было невелико, даже наиболее крупные отделы насчитывали около 20 служащих.

Отделы, организованные по функциональному признаку, осуществляли общее руководство соответствующими областями коммунальной отрасли. Иными являлись цели деятельности Научно-технического совета (НТС) и Плановой комиссии. По разработанному в рамках ГУКХ Положению о НТС он создавался для подготовки научных заключений по различным проектам, как исходящих от центрального руководства так и поступающих с мест.

В НТС были приглашены специалисты в области планировки городов, водоснабжения и канализации, электротехники, жилья, финансов Совет делился на три секции – градостроительную, санитарно-техническую и финансово-экономическую. В частности, финансово-экономическую секцию возглавил известный специалист по местным финансам М.Д. Загряцков. Компетенция Плановой комиссии соответствовала ее названию и заключалась в составлении общих планов развитию коммунальной отрасли и согласованию их с Госпланом, для чего с состав комиссии приглашался сотрудник этого учреждения. В Плановой комиссии накапливался весь поступающий с мест материал, содержащий предложения по развитию городской инфраструктуры. Особое внимание уделялось расчету смет местных предприятий, обоснованию их потребностей в кредитах. На основе имеющихся материалов можно судить о том, что комиссия сосредоточилась именно на финансово-бюджетном планировании коммунального хозяйства, хотя ее задачи в момент создания определялись значительно шире и включали планирование концессий, а также сбор, учет и обобщение данных, отражающих реализацию намеченных планов.

С развитием нэпа структура ГУКХ претерпела некоторые изменения. Например, в документах 1924 г. уже не упоминается торговый отдел, упраздненный, видимо, в связи с передачей большинства муниципализированных торговых заведений в частные руки.

Работа в ГУКХ проходила не только в отделах, но и специально создаваемых секциях, что позволяло привлечь к обсуждению проблем коммунальной отрасли сотрудников различных подразделений НКВД, других заинтересованных наркоматов и выработать комплексные решения. В числе первых были организованы секции: градоустройства, предприятий и административно-экономическая.

ГУКХ как подразделение НКВД в полной мере разделило судьбу этого ведомства. На протяжении 1920-х гг. то оживлялась, то затихала дискуссия о необходимости реорганизации НКВД, пересмотре или упразднения осуществляемых им функций Отмеченное обстоятельство порождало неустойчивость в положении ГУКХ, вызывало споры о его компетенции. В начальный период деятельности ГУКХ рассчитывало на повышение своего статуса до уровня наркомата. Однако, как справедливо отметил его начальник М.В. Земблюхгер, выступая на совещании коммунальных работников в июле 1922 г.: «Необходимость в преобразовании ГУКХ в наркомат отпала со снятием коммунального хозяйства с государственного снабжения, что уничтожило финансовую и материальную зависимость от центра».

Будущий орган управления коммунальной отраслью мыслился ее руководителем как некий координирующий центр, коллегия, объединившая представителей различных ведомств. М.В. Земблюхгер предлагал создать Совет по делам местного хозяйства, действующего при НКВД РСФСР. Судя по полностью сохранившимся материалам совещания, его участники не стали развивать идеи о перспективах управления, не считая, видимо, эту задачу актуальной, а занялись обсуждением проблем местного имущества, подчеркивая необходимость скорейшей разработки законодательных установлений для этой сферы.

В редакционной статье журнала «Коммунальное дело», изданного по итогам совещания, вновь говорилось о возможности преобразовать ГУКХ в Управление местного хозяйства, создать при нем Совет местного хозяйства, куда предлагалось включить сотрудников самого управления, а также представителей от наркоматов финансов, земледелия, здравоохранения, социального обеспечения. Как известно, ни один из вариантов реорганизация не состоялся, но высказываемые идеи о целесообразности организации учреждения которое бы объединило деятельность всех ведомств, связанных с обеспечением местной инфраструктуры, представляют большой интерес. Предлагаемая смена термина (вместо «коммунальное хозяйство» ввести понятие «местное хозяйство»), а также состав членов предполагаемого Совета выражала стремление расширить коммунальную сферу, включить в нее все объекты, нужные для жизнеобеспечения местных сообществ. В таком случае местное хозяйство приближалось бы по своему наполнению к имущественному комплексу, которым обладало городское самоуправление дореволюционной России.

Однако эти предложения противоречили проводившимся экономическим мероприятиям. В 1923 г. законодательно регламентируются имущественные права местных Советов, начинается формирование местных бюджетов, вся коммунальная отрасль в отличие от учреждений просвещения и здравоохранения полностью лишается государственного финансирования.

Учитывая новые реалии, даже сами руководили ГУКХ стали сомневаться в дальнейшей необходимости его существования. Высказывались предложения упразднить ГУКХ, а функции регулирования местных финансов и местного хозяйства передать иным ведомствам, в числе которых назывались ВСНХ, Госплан, НКФ, или рассредоточить их по различным органам. В то же время присутствовало и прямо противоположное мнение о преобразовании ГУКХ в самостоятельный наркомат. В таких условиях руководство ГУКХ обратилось в местные учреждения с просьбой ответить на вопросы: должен ли сохраняться центральный орган коммунального хозяйства и в каком виде целесообразно его существование. В управление поступили отклики от исполкомов и коммунальных отделов из 22 губерний, причем только 4 местных учреждения посчитали излишним наличие какого-либо центрального органа, полагая, что местные исполкомы объединяют все отрасли местного хозяйства и достаточно компетентны, чтобы нуждаться в каких-либо директивах из центра. Остальные, то есть подавляющее большинство адресатов, не только подтвердили необходимость наличия центрального органа, но и высказались за повышение статуса управления, путем его преобразования в учреждение, подушенное непосредственно ВЦИК или СТО.

Предложения о создают единого республиканского центра, наделенного полномочиями по воздействию на местное хозяйство (объем этих полномочий пока не обсуждался), объективно подкреплялись начавшимся разграничением ранее национализированного и муниципализированного имущества на республиканское и местное с соответствующим юридическим закреплением. Многие мелкие предприятия, объявленные в революционный период муниципализированными, возвращались кооперации или прежним собственникам. В итоге существенно сократилось количество объектов, относящихся к местному имуществу, и вместе с тем уточнялся их правовой режим.

Необходимость центрального органа серьезно не оспаривалась и в дальнейшем. Так, после образования СССР на совещании представителей местных коммунальных отделов, созванном ГУКХ в декабре 1923 г., звучали пожелают о создании общесоюзного центра коммунальной отрасли.

В конце 1920-х гг. активизировались дискуссии о перспективах НКВД и его отдельных управлений. В конце декабря 1929 г. НКВД провело совещание руководителей краевых и областных отделов коммунального хозяйства, на которое возлагались функции подготовительного мероприятия перед Всероссийским съездом коммунальных работников. Основным докладчиком выступил начальник ГУКХ Целищев. Затрагивая организационные вопросы, он полагал, что управление коммунальной отраслью в ближайшее время сохранится в ведении НКВД. Однако представители мест единодушно и в самой категоричной форме высказались за выведение ГУКХ из состава НКВД. К моменту созыва совещания ЦК союза коммунальников заявил, что докладная записка с аналогичным содержанием уже направлена в НК РКП СССР. Такая позиция нашла отражение и в резолюции совещания, где подчеркивалась необходимость реорганизации ГУКХ в самостоятельный орган по управлению коммунальным и жилищным хозяйством РСФСР.

10 февраля 1930 г. была проведена реорганизация ГУКХ. К этому времени в структуре управления выделялось 15 самостоятельных частей, которые теперь объединялись в 10 более крупных подразделений. Наличный состав сотрудников практически не изменился, произошло даже небольшое увеличение штата, который возрастал с 71 до 74 служащих. Показательно, что единственным подразделением, штаты которого расширялись, был планово- экономический отдел, поскольку на него возлагались сложнейшие задачи по согласованию всей деятельности управления, разработке методологических директив планирования отдельных отраслей коммунального хозяйства, составлению конкретных планов, так называемых контрольных цифр развития коммунальной отрасли и другие полномочия.

После упразднения НКВД РСФСР в конце 1930 г. ГУКХ стало основой вновь созданного наркомата коммунального хозяйства РСФСР.

Особый статус ГУКХ, руководившего отраслью, слабо поддающейся администрированию из центра, определил и характер компетенции этого убеждения. Основными направлениями можно считать организационную, нормотворческую, информационно- аналитическую и научно-техническую деятельность. С переходом к нэпу, созданием местных бюджетов и передачей на их содержание коммунальных объектов ГУКХ утратило финансовые возможности поддержки подведомственных учреждений, которыми обладало в начальный период.

Организационная деятельность ГУКХ заключалась в усилиях ведомства по налаживанию эффективных управленческих аппаратов на местах. Поскольку ведомство не могло заниматься прямым администрированием, оно ограничивалось рекомендациями коммунальным отделам как лучше выстроить внутреннюю структуру, перераспределить функции между отдельными подразделениями. Оперативная деятельность коммунальных отделов во многом строилась на основе распоряжений ГУКХ.

Центральное руководство нацеливало местные органы на сохранение и привлечение квалифицированных кадров. По инициативе ГУКХ был организован учет таких специалистов. Когда в 1926 г. союзным законом анкетная форма учета кадров была заменена трудовыми списками, ГУКХ пояснило, что по-прежнему будет вести учет всех руководителей отделов коммунального (местного) хозяйства, их заместителей, а также руководителей наиболее крупных трестов и наиболее известных специалистов по коммунальному хозяйству. Очевидно, что менялось назначение учета, теперь он производился не с целью установления фактов трудовых отношений, а для сбора и обобщения информации о специалистах коммунальной отрасли.

Упорядочению управления коммунальной отраслью способствовали созываемые под эгидой ГУКХ публичные, представительные мероприятия, проводимые в основном в виде съездов и совещания работников коммунальной отрасли. Кроме того, представители ГУКХ активно участвовали в иных мероприятиях, связанных с городским управлением, благоустройством, жилищным строительством и т.д. С 1920 г. регулярно проводились съезды заведующих коммунальными отделами, причем в период становления ГУКХ и подведомственных учреждений, они созывались очень часто, так в декабре 1921 г. состоялся уже третий съезд. Неоднократно собирались менее представительные по составу совещания, куда приглашались местные руководители коммунальной отрасли и отдельных предприятий городского хозяйства. Только в 1922 г. сотрудники ГУКХ были задействованы в работе 10 различных представительных мероприятий, в основном это были профессиональные съезды - водопроводчиков, транспортников и т.д. Целью таких мероприятий, как отмечалось в резолюции одного из съездов, являлось стремление наметить «единую линию в области единой коммунальной политики».

Сотрудники ГУКХ привлекались к работе различных межведомственных комиссий и совещаний, деятельность которых прямо или косвенно затрагивала вопросы коммунального хозяйства. Например, в 1923 г сотрудники ГУКХ возглавили Особое междуведомственное совещание по рассмотрению ходатайств местных Советов о выдаче пособий из общегосударственного дотационного фонда. В связи с переходом от дотационной поддержки местных бюджетов к выделению субвенций, необходимость в наличии такого совещания отпала, и с января 1924 г. его сменила Комиссия по финансированию местных бюджетов из общегосударственных средств, хотя она работала под руководством Управления местных финансов НКФ, однако сотрудники ГУКХ активно трудились в ее составе до самого закрытия.

Рассматривая административную деятельность ГУКХ, следует выделить ее особое направление Согласно законодательным установлениям, принятым в начале нэпа, в ГУКХ поступали списки муниципализированных объектов, которые составляли коммунальные отделы Первоначально массовая инвентаризация затронула только строения (жилые и нежилые помещения), а затем и иные виды местного имущества. Утверждение списков ГУКХ имело окончательную силу, поскольку судебный порядок оспаривания этих актов, как и распоряжений местных органов не предусматривался Таким образом, административное решение ГУКХ вызывало важные юридические последствия, конкретные объекты приобретали статус муниципального имущества.

Законотворческая деятельность ГУКХ протекала в двух формах. Во-первых, Управление инициировало подготовку актов, обеспечивающих нормативные основы функционирования коммунальной отрасли, а его сотрудники непосредственно готовили тексты проектов. Во-вторых, в ГУКХ на экспертизу или согласование поступали законопроекты, затрагивающие область его компетенции. В таком случае делались необходимые замечания, возражения или вносились редакционные правки.

Все декреты, касающиеся восстановления квартирной платы, возмездности коммунальных услуг инициировали и составляли сотрудники управления. Именно сотрудниками ГУКХ были написаны тексты будущих декретов о праве застройки, которые получили законодательное утверждение 14 августа и 12 октября 1922 г. Вместе с ГК РСФСР 1922 г. они составили нормативную базу, необходимую для стимулирования частного и кооперативного строительства в городах.

Понимая потребность коммунальной отрасли в серьезном законодательном обеспечении, ГУКХ подготовило проекты Жилищного и Строительного кодексов, но это начинание не получило официальной поддержки.

Не менее значимой была нормотворческая деятельность ГУКХ в сфере издания подзаконных актов. Публикация большинства декретов, касающихся местного хозяйства, сопровождалась изданием инструкции, обеспечивавшей их точное применение. Поскольку большинство таких декретов готовилось самим ГУКХ, то проблем с оперативным изданием необходимых инструкций или циркуляров не возникало. Среди комплекса таких документов, в качестве наиболее значимых, можно выделить инструкции о земельной ренте в городах, об инвентаризации местных имуществ, о тарификации квартирной платы и коммунальных услуг.

При непосредственном участии ГУКХ создавались все законодательные акты о местных финансах, то есть регулирующие бюджетные, налоговые, банковские, кредитные отношения, в которые вступали местные Советы. Особенно значительной роль ГУКХ в подготовке таких законов была в начале нэпа, затем по мере организационного укрепления наркомата финансов, создайся в его структуре. Управления местных финансов (УМФ), законотворческие работы сосредоточиваются в этом ведомстве. Образцом сотрудничества обеих ведомств служит Примерный устав коммунальных банков и ряд других финансовых документов. Без ГУКХ не обходилось составление ежегодной росписи местных бюджетов. Большинство инструкций и циркуляров о местных финансах издавались как совместные установления ГУКХ и УМФ НКФ.

Анализируя проекты ГУКХ, касающиеся местных финансов, несложно заметить, что они предусматривали восстановление в той или иной степени источников доходов, которыми успешно пользовались городские думы и земские учреждения ГУКХ добилось принялся законов, четко регламентирующих порядок и условия кредитовании местного хозяйства через сеть коммунальных банков, выпуск местных облигационных займов, привлечения в коммунальную отрасль частного, в том числе и иностранного капитала, передачи коммунальных предприятий в концессию. Такие возможности были декларированы советским законодательством, но механизм их реализации не был прописан, на чем и настаивало ГУКХ.

Некоторые установления ГУКХ приобретали не обязательный, а рекомендательный характер. Например, такое значение имела методическая разработка, известная под названием Временные правила по составлению проектов частичной застройки городских поселений и эскизных проектов планировки, которые были утверждены 10 июня 1922 г двумя наркоматами - НКВД и НКЗ.

Исключительно многосторонней являлась информационно-аналитическая деятельность ГУКХ. Только после 1920-х гг. проблемы коммунального и жилищного хозяйства стали вызывать общественный интерес, получили публичное обсуждение. Можно считать, что основным информационным центром коммунальной отрасли стал журнал «Коммунальное дело», регулярный выпуск которого начался уже в 1922 г. Его издание под таким названием продолжалось вплоть до конца 1920-х гг. Редакционную коллегию составили все руководители отделов ГУКХ, а также многие занятые в них специалисты. На страницах журнала публиковали статьи видные ученые в области местного управления, хозяйства и финансов.

Значительный объем отводился материалам, присланным местными работниками. Велась рубрика, где помещались законопроекты, исходящие от управления, а затем шло их открытое обсуждение. Регулярно печатались статьи, освещающие состояние коммунального хозяйства за рубежом. Присутствовал библиографический отдел, содержащий обзор новейших изданий отечественных и иностранных авторов.

Кроме того, сотрудники управления выступали постоянными авторами журналов «Бюллетень НКВД» (в нем печатались все инструкции и циркуляры ГУКХ и других управлений наркомата), «Власть Советов», газеты «Экономическая жизнь». Управление ежегодно публиковало обширные отчеты, в которых обобщался огромный массив статистических данных и давались аналитические обзоры. Оперативное издание таких трудов было возможным благодаря наличию собственного издательства.

ГУКХ проводило большую аналитическую работу. В начальный период деятельности оно рассылало в коммунальные органы запросы, в которых просило осветить наличие и состояние подведомственного имущества. В конце 1921 г. началось активное взаимодействие с ЦСУ в рамках обследования городов республики и составления их перечня. Управление призывало местные отделы представить материалы, всестороннее раскрывающие состояние коммунальной отрасли на 1920 г., поощрялось предоставление сведений, относящихся и к более раннему периоду. Целью намеченной работы объявлялась не только постановка регулярной коммунальной статистики, но и создание условий для планирования развития городского хозяйства.

Обработке и обобщению подвергались и сведения периодических отчетов, которые направляли в ГУКХ коммунальные отделы. Первоначально такие отчеты посылались каждые полгода, а в 1927 г. они были замены на годовые. Основное внимание уделялось изучению локального опыта организации коммунального хозяйства, а также популяризации и пропаганде его наиболее удачных и эффективных образцов.

В НКВД накапливалась информация обо всех объектах коммунального имущества (городских землях, коммунальных предприятиях, жилье и т.д.). Например, отслеживая реализацию политики по увеличению жилищного строительства за счет местных средств, ГУКХ обязало подведомственные органы отразить используемые источники финансирования строительства, указать число возведенных домов с разбивной их по этажности, назвать способы эксплуатации построенных муниципальных домов, охарактеризовать состояние строительных работ.

Все серьезные аналитические и статистические материалы ГУКХ, составляемые для изучения сотрудниками управления, последующей публикации или отправке в вышестоящие органы, содержали сравнительные данные дореволюционного и советского периодов, а зачастую и сведения из иностранных источников. Коммунальные органы советской России и подведомственное им имущество постоянно сопоставлялись с городскими думами и управами Российской империи, имуществом городского самоуправления. Библиотека МВД, содержащая необходимые сведения, специально была перевезена из Петрограда в Москву и передана в распоряжение ГУКХ.

Информационной открытости, получению необходимых сведений из иностранных источников способствовали связи ГУКХ с зарубежными научными и общественными организациями, занимавшимися проблемами коммунального хозяйства и благоустройства. Советских работников приглашали на различные международные симпозиумы, съезды, иные мероприятия. Ограниченность денежных ресурсов, а также политические факторы не позволили познакомить с передовым зарубежным опытом значительное число отечественных специалистов. Например, в заграничные поездки, несмотря на неоднократные приглашения, не смог выехать подлинный энтузиаст развития местного хозяйства А.И. Петров, являвшийся постоянным корреспондентом журнала «Коммунальное дело» и состоявший в личной переписке с председателем Ассоциации городов-садов Э. Говардом.

Особый интерес представляет сотрудничество ГУКХ с национальными Ассоциациями городов-садов, которое состояло преимущественно в обмене информационными и аналитическими материалами, заполнением присылаемых из-за рубежа анкет, составлением ответов на интересующие иностранных коллег вопросы. Коммунальный институт в Берлине в июле 1929 г. попросил советскую сторону направить материалы, а специалистов приехать и выступить с докладами об организации городского управления компетенции отдельных городских учреждений, структуре местных финансов. Французскую ассоциацию городов-садов заинтересовали следующие проблемы: каким образом преодолевается недостаток свободных земельных участков в городах, какие используются способы отчуждения необходимых городу земельных участков, находящихся в частной собственности, как удовлетворяются требования собственников строений, которые подлежат сносу при строительстве дорожных магистралей, возведению других сооружений городской инфраструктуры, предусмотрены ли компенсации владельцам недвижимости при утрате ими права собственности. В добросовестно подготовленных ответах отмечалось, что в условиях отсутствия частной собственности на землю возникающие в процессе городского строительства вопросы решаются значительно проще.

Научно-аналитическая деятельность ГУКХ выражалась не только в изучении состояния коммунального хозяйства, но и в проведении прикладных исследований, нацеленных на его модернизацию и индустриализацию. Спектр теоретических изысканий и практических рекомендаций, исходящих от сотрудников ГУКХ, был достаточно широк. Часть предложений касалась исключительно технических решений по ремонту и реконструкции коммунальных предприятий. Другие предложения содержали социально-экономические разработки по оптимизации управленческих моделей, используемых в коммунальном хозяйстве. В них рассматривались экономические и юридические аспекты организации и деятельности коммунальных трестов, внедрения хозрасчета, развития арендных отношений. Значительная часть прикладных методик касалась принципов тарификации и расчета конкретной стоимости коммунальных услуг. Причем, учитывая распространенность иждивенческих настроений населения и опыт безвозмездности коммунальных услуг в период военного коммунизма. ГУКХ пришлось доказывать необходимость восстановления коммунальных платежей, доведения их хотя бы до уровня себестоимости производимых услуг.

ГУКХ занималось проблемами организации городского пространства, планирования городской среды, создания городов-садов. Многие материалы по этой тематике в настоящее время широко известны исследователям и используются в трудах по истории отечественного искусства, строительства, ландшафтной архитектуры.

Таким образом, ГУКХ в государственном механизме 1920-х годов являлось основным учреждением по руководству местным хозяйством. Подведомственные коммунальные органы рассматривались как преемники органов городского самоуправления дореволюционной России, поэтому управление добивалось закрепление за ними всей полноты полномочий по руководству объектами, входившими в городскую инфраструктуру. Не обладая возможностями прямого администрирования в отношении местных органов, ГУКХ выступало как информационный, аналитический, научно- методический центр отрасли. Особо важно подчеркнуть законотворческую и административную деятельность ведомства, наиболее значимым направлением которой стал сбор и утверждения списков местного имущества.