Инвентаризация коммунальных объектов
Отсутствие четкого определения терминов «коммунальное имущество» и «коммунальное хозяйство» в основополагающих законодательных актах исследуемого периода, таких как ГК РСФСР 1922 г., Положение об имущественных правах местных Советов 1923 г., позволяют представить их трактовку, опираясь на совокупность норм, касающихся объектов, переданных в ведение городского управления. Обозначенные нормы в большей степени сосредоточены не в законодательных, а в подзаконных актах, значение которых в правовом регулирования коммунальной отрасли было неизмеримо выше. К документам такого рода относились постановления, инструкции, циркуляры, распоряжения НКВД РСФСР или ГУКХ, которые зачастую пригашались совместно с другими подразделениями государственного аппарата. По целевому назначению большая часть таких документов касалась учета коммунального имущества и предприятий, установлению организационно-правовых форм их эксплуатации.
В процессе продолжавшейся на протяжении 1920-х гг. инвентаризации, сопровождавшейся изданием надлежащих юридических актов, уточнялось понятие коммунальных объектов, выделялись и описывались их виды.
Работа по выявлению, учету и описанию коммунального имущества, обозначаемая единым термином «инвентаризация», распадается на 2 периода: 1-й - 1920-1926 гг., 2-й - 1927 - начало 1930-х гг. Содержание этапов различается, во-первых, по характеру используемой нормативной базы. Так в первой половине 1920-х гг. коммунальные отделы производили учет подведомственных объектов на основе инструкций и распоряжений, исходивших от ГУКХ. Мероприятия, развернувшиеся в 1927 г., осуществлялись согласно Положения об инвентаризации имуществ местных Советов, которое фактически имело силу закона. Во-вторых, не совпадает перечень, учитываемых объектов. На первом этапе переписи подлежало только то имущество, которое считалось муниципализированным и переданным в управление коммунальным отделам. На втором этапе инвентаризация приобрела более масштабный характер: она охватывала более широкий круг объектов. Остановимся более подробно на каждом этапе инвентаризации.
На протяжении всего периода основными группами учитываемого имущества являлись земельные участки, предприятия, строения. Правовой режим городских земель ранее уже рассматривался. Нормативно-правовое регулирование строений (особенно жилых) отличалось значительным своеобразием, анализу которого посвящается следующий раздел работы. В данном параграфе характеризуется коммунальное хозяйство, объединяющее все объекты (помимо земли и строений), находящиеся в ведении городского управления. Коммунальные отделы приступили к составлению перечня подведомственных предприятий сразу после своего организационного оформления. Однако их реорганизация в 1922-23 гг., и длительный процесс законодательного разграничения имущества на местное и республиканское затрудняли проведение полной инвентаризации. Первоначально в первой половине 1920-х гг. удалось навести порядок в учете так называемых коммунальных предприятий общего пользования. Показательно, что нормативное определение данной конструкции также отсутствовало, хотя она упоминается уже в Декрете СНК РСФСР о коммунальных отделах 1920 г. Инструкции ГУКХ обычно записывали в эту группу трамвай, водопровод, канализацию, электростанции, газовые заводы. Признание за предприятием характера общего пользования вызывало важные юридические последствия: их не могли сдавать в аренду, особым образом регулировали тарифы на услуги. Включение их в списки коммунальных объектов не встречало серьезных препятствий, они были хорошо известны, некоторые изначально принадлежали городским управам, другие стали муниципальными еще в революционный период.
Законодательное закрепление процесса перераспределения собственности состоялось с изданием 22 мая 1922 г. декрета «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР», ГК РСФСР 1922 г., декрета от 12 ноября 1923 г. «Об имущественных правах местных Советов». Муниципализированная собственность признается в качестве особого вида государственной собственности, но не определяется состав входящего в нее имущества.
Вновь принятые акты не используют термин «коммунальное имущество» и не объясняют, как должны разграничиваться имущественные права между отдельными местными органами. Так, на территории города располагались предприятия, здания, сооружения, на которые потенциально могли претендовать органы управления города, уезда и губернии. К моменту издания законов 1922-23 гг. только в отношении отдельных видов имущества (городской земли, коммунальных предприятий общего пользования) безоговорочно закреплялась их муниципальная принадлежность.
Неудивительно, что между отделами коммунального (местного) хозяйства и другими местными учреждениями возникали споры по поводу прав на отдельные объекты. Постепенно накопилась практика рассмотрения таких дел в центральных и местных арбитражных комиссиях, материалы которой публиковались в специализированных изданиях и вызывали интерес профессиональных работников и научной общественности.
При выделении объектов коммунального хозяйства предлагалось опираться на Постановление ВЦИК и СНК от 2 августа
1926 г., где назывались два важнейших признака: первый - обслуживание коммунального благоустройства, второй - местное значение. Специалисты признавали, что они определены настолько широко и позволяют столь разные толкования, что в итоге не дают формального определения коммунального хозяйства. Отмечалось, что деятельность некоторых коммунальных предприятий не направлена на благоустройство. Подвергался сомнению и признак местного значения. Например, указывалось, что крупнейшая в Свердловске электростанция юридически является коммунальной, но фактически обслуживает не только город, но и ряд заводов.
Неоднозначная позиция законодателя отразилась и на доктринальном понимании категории «коммунальное хозяйство».
П.В. Сытин считал, что раз советское законодательство не дает четкого определения коммунального хозяйства, то его должна предложить научная мысль. Сам он определил коммунальное хозяйство как совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозяйственным планом и имеющих задачей повышение государственного благоустройства и общественной санитарии на территории определенного поселения главным образом города1Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство // Коммунальное хозяйство 1927 № 5-6 С. 3..
Он правильно заметил, что дореволюционная Россия не знала термина «коммунальное хозяйство», было земское и городское хозяйство, охватывавшее согласно Положениям о земских и городских учреждениях «местные пользы и нужды». За границей термину «городское хозяйство» более или менее соответствовал термин «муниципальное хозяйство». По его мнению, термин «коммунальное хозяйство» применялся только в некоторых странах (например, в Бельгии) для обозначения хозяйства небольших городов-коммун. При этом как в России, так и за рубежом слово «хозяйство» не вполне соответствовало его политико-экономическому содержанию, поскольку включало такие отрасли, как народное образование, народные развлечения и т.д.
Один из руководителей ГУКХ Ю.Х. Митлянский писал, что обычно под коммунальным хозяйством понимается местное хозяйство, которое находится в ведении местного самоуправления и таким образом противопоставляется государственному и частному. В условиях советской России этот термин применялся в узком смысле, обозначая совокупность предприятий, находящихся в ведении коммунальных отделов.
П.В. Сытин считал коммунальными следующие отрасли: 1) владение и распоряжение всем земельным фондом города; 2) планировку и регулирование застройки городов; 3) рабочее строительство и издание обязательных постановлений по жилищным вопросам; 4) пожарную охрану; 5) водоснабжение; 6) удаление нечистот и отбросов; 7) общественные бани, прачечные, кладбища, крематории; 8) устройство и содержание боен и рынков; 9) газовые заводы и электрические станции; 10) уличное освещение; 11) замощение улиц и тротуаров; 12) средства перемещений и сношений по городу (трамваи, телефон и т.д.); 13) садовое хозяйство. При этом он видел перечень открытым и указывал, что в составе развитых коммунальных хозяйств, как, например, в Москве, есть коммунальный музей, деревообрабатывающие и кирпичные заводы и иные предприятия.
Отграничение объектов коммунального хозяйства юридическое закрепление имущественных прав коммунальных отделов происходило в процессе полной инвентаризации местного имущества. Необходимость ее скорейшего проведения неоднократно подчеркивали руководители ГУКХ и местные сотрудники Аналогичную позицию, озвученную на своем отраслевом съезде в апреле 1926 г., занимали и финансовые работники. На основе количественных данных они хотели адекватно оценить стоимость коммунального имущества, планировать бюджетные расходы на его поддержку и развитие.
В конце 1926 - начале 1927 гг. НКВД последовательно издает ряд инструкций, которые предписывают провести инвентаризацию коммунальных имуществ, муниципализированных домовладений, коммунальных предприятий, имущества пожарной охраны, регистрацию земель в пределах городской черты.
С изданием 21 мая 1927 г. Положения об инвентаризации имуществ местных советов начинается новый этап в организации этой работы. В литературе 1920-х гг. высказывалось мнение, что новый акт конкретизировал и развивал установления весьма декларативного по содержанию Положения об имуществах местных Советов 1923 г.
НКВД разработал и напечатал большим тиражом ряд типовых документов, которые значительно ускоряли и упрощали организацию учета отдельных видов имущества. Предлагалось приобрести в типографии наркомата следующие бланки: подворных ведомостей, описания строений, описания земельного участка. Готовился к тиражированию бланк земельной записи, который, рассчитывая на устойчивость сложившихся земельных отношений, планировалось напечатать на хорошей плотной бумаге (автор пока не располагает сведениями, что такие бланки в большом числе были напечатаны и поступили в продажу). Кроме того, к продаже предлагались инвентарная книга по домовладениям, объемом 100 листов по цене 2 руб. 25 коп. и 250 листов - по цене 4 руб. 25 коп. и более дорогая сводная инвентарная книга по домовладениям. Таким образом, к концу 1920-х гг. появилась возможность вести учет важнейших видов городского имущества - земли и строений на продуманных и единообразных основаниях, что упорядочивало документооборот на местах, повышало достоверность и сопоставимость данных, собираемых центральными органами.
Стабилизация социально-экономических отношений и укрепление городского управления позволили существенно расширить понятие городского имущества в котором появляется новый термин «внешнее городское благоустройство». Согласно инструкции НКВД к имуществу внешнего благоустройства были отнесены следующие объекты городской инфраструктуры: 1) мосты, виадуки, трубы, мостовые, шоссе, дамбы; 2) тротуары, не примыкающие к домовладениям; 3) переправы, не входящие в состав коммунальных предприятий; 4) предметы уличного освещения; 5) зеленые насаждения; 6) общественные уборные; 6) свалки, ассенизационные поля; 7) крытые рынки и временные сооружения на улицах; 8) исторические памятники; 9) иные имущества обслуживающие внешнее благоустройство (геодезическое оборудование и т.п.). Поскольку к этому времени коммунальные органы уже накопили определенный опыт проведения инвентаризации, то теперь они не ограничились простой фиксацией обнаруженных объектов, а совместили учет с технической характеристикой каждого индивидуализированного объекта оценкой его стоимости, расчетом амортизации. Эта работа возлагалась на специальные комиссии. Предписывалось заводить по каждому объекту инвентарные дела по каждому виду - инвентарные книги, наладить текущую регистрацию.
Однако, несмотря на несомненные успехи в инвентаризации коммунального имущества и переходу от простого учета к более детальному описанию, высказывалось мнение, что «даже наличность коммунального имущества не приведена еще в ясность». Первоначально правительство рассчитывало, что местным органам удается завершить инвентаризацию в короткие сроки, но обращения из регионов, возражения центральных наркоматов, у которых на балансе местных подведомственных учреждений находилось подлежащее учету имущество, заставило пересмотреть сроки в сторону продления. Например, НКФ РСФСР предлагал установить датой окончания работ 1 апреля 1930 г. В итоге для разных видов местного имущества, учитывая степень сложности проведения учета, устанавливались разные даты окончания работ. Инвентаризацию коммунальных предприятий предписывалось завершить до 1 августа 1928 г, объектов внешнего благоустройства - до 1 августа 1929 г., регистрацию дорог, дорожных сооружений и оборудования - до 1 августа 1930 г., регистрацию земель в пределах городской черты - до 1 августа 1931 г.
В процессе проведения инвентаризации рекомендовалось упорядочить имущественные отношения местных советов путем передачи отделам местного хозяйства коммунальных предприятий, оказавшихся в ведении других учреждений и предприятий.
Комплексный характер инвентаризации подтверждается и возложением на коммунальные отделы обязанности произвести учет и оценку имущества коммунальных трестов, основываясь на сложившемся уровне цен в государственном секторе и на свободном рынке.
В итоге проведенной инвентаризации были получены точные данные о всех вещах коммунального хозяйства.
Общая численность городских коммунальных электростанций в РСФСР, включая автономные республики, достигала к началу 1929/30 г. 378 единиц. В период нэпа почти все они были отремонтированы и приведены в рабочее состояние. Большая часть электростанций (79 %) действовала как хозрасчетные предприятия, а меньшая (21 %) находились на сметном финансировании2Анисимов В. Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1929 года С. 19..
В городах, где работали коммунальные электростанции, зона их обслуживания охватывала 8.8 млн. человек, то есть 82 % жителей этих городов. К электросетям было подключено 294 тыс. домовладений, что составляло около 36 % всех зданий. В то же время почти 20 % городов РСФСР не имело даже уличного освещения. Водопроводом было оборудовано немногим более 40 % российских городов, но водопроводные сети покрывали только 30 % территории, и к ним было подключено около 10 % домовладений (данные приведены без учета Москвы и Ленинграда, где уровень развития водопроводной сети был значительно выше). Крайне недостаточной оценивалась обеспеченность городов водопроводными колонками. К концу 1920-х гг. водопроводная сеть была реконструирована и расширена. Однако по потреблению воды российские горожане серьезно уступали жителям европейских городов. Даже в Москве один житель потреблял за сутки 95 литров, в то время как в Берлине аналогичный показатель равнялся 153 л., в Вене - 169, в Париже - 176.
Основными организационно-правовыми формами водопроводного хозяйства являлись перевод на хозрасчет (на таких основаниях работало 60 % предприятий) и оперативное управление коммунальным отделом, в 2-х городах водопроводы были сданы в аренду.
Еще менее развитой являлась система канализации. К началу 1929/30 г. в РСФСР насчитывалось 36 городов с благоустроенной канализацией, которая обслуживала примерно 10% домов. Интенсивное строительство велось еще в 7 городах. Пока в большинстве городов очистка производилась ассенизаторскими обозами, принадлежащими коммунальным органам или частным лицам. Несовершенство очистки приводило к тому, что значительная часть нечистот попадала в почву, воду, что создавало антисанитарные условия в городах, служило источником инфекционных заболеваний.
Неразвитыми оставались и другие отрасли коммунального хозяйства. До революции трамвайное сообщение было в 24 российских городах. В конце 1920-х гг. трамваи были пущены еще в нескольких городах СССР, но из российских городов в этом перечне оказались только Воронеж, Старая Русса, Богородск, Тула, Пермь, Свердловск. Продолжалось удлинение трамвайных путей и открытие новых линий в Москве и Ленинграде. Таким образом трамвайное сообщение имели около 30 российских городов. Почти все трамваи действовали на хозрасчете, только в Москве и Ленинграде они находились на сметном финансировании, а в Богородске трамвай был сдан в аренду.
Во всех публикациях 1920-х гг., посвященных выявлению доходности отдельных видов коммунальных предприятий, указывалось, что самым прибыльным являлось трамвайное хозяйство.
Абсолютно новым видом городского транспорта стал автобус, поскольку до революции автобусного сообщения в городах не существовало, впервые автобусы вышли на городские улицы в 1925 г. Коммунальное автобусное сообщение включало не только городские линии, но и междугородние. К концу 1920-х гг. движение автобусов удалось наладить в 53 городах и 3 рабочих поселках. Таким видом коммунальных услуг могло воспользоваться 5,3 млн. горожан.
В большинстве российских городов действовали общественные бани. Они насчитывали 666 единиц (без учета Москвы и Ленинграда), их услугами могли воспользоваться 8 млн. горожан.
В целом коммунальное хозяйство не попадало в приоритетные отрасли советской экономики, которым оказывалась первоочередная финансовая и иная поддержка. Так, анализ движения основных фондов народного хозяйства показывает, что по сравнению с промышленностью, сельским хозяйством, торговлей, коммунальное хозяйство имело наименьшие темпы восстановления и реконструкции3За период с 1924/25 по 1927/28 г. основные фонды сельского хозяйства возросли примерно на 20%, промышленности на 33%, торгово-складского дела на 150%, коммунального хозяйства на 10%. Более низкими показателями роста отличалась только жилищная отрасль, основные фонда которого увеличились только на 2 %. Вельман В.И. Одиннадцатый год диктатуры пролетариата по контрольным цифрам Госплана СССР. М.. 1928. С. 170..
Тем не менее и руководители отрасли, и местные работники были глубоко заинтересованы в получении достоверных сведений о количестве и техническом состоянии подведомственных объектов. Собираемая информация требовалась для составления перспективных планов развития коммунального хозяйства в контексте прогнозирования общего экономического развития отдельных территорий, для выявления наиболее эффективных форм хозяйственного управления имуществом, для расчета финансовых ресурсов, получаемых и распределяемых внутри города.