Понятие предмета регулирования земельного права
Российское право является одной из форм управления общественными делами, а данное управление успешно достигнет заложенной в нем цели только при условии адекватности этой формы особенностям управляемых общественных отношений.
Земельные правовые отношения хотя и обладают гражданско-правовой природой, но требуют особых (адекватных) правовых приемов регулирования, в которых административно-правовые методы переплетаются с гражданско-правовыми методами.
Поэтому как оборот, так и осуществление правомочий собственника земельного участка ограничиваются пределами, допускаемыми нормами земельного законодательства (п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209 ГК РФ), а право собственности и вещные права на землю ограничены рамками Земельного кодекса РФ. Федерального закона РФ «Об обороте земель», другими земельными законодательными и иными нормативными правовыми актами (ст. 17, 260—287 ГК РФ).
Данная объективная потребность в адекватном правовом регулировании земельных отношений и породила потребность в создании земельного законодательства, являющегося основой земельного права.
Головным нормативным правовым актом земельного законодательства является Земельный кодекс РФ, нормы которого закрепили особые принципы земельного права (ст. 1), установили правила категоризации земель (ст. 7 и 8), регламентировали правовой режим каждой категории земель (ст. 77—103) и т.д.
Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Иначе говоря, гражданско-правовые нормы дополняют сферу действия земельно-правовых норм, что вызывает сложность в определении предмета земельного права.
Одновременно и нормы земельного права вторгаются в сферу гражданско-правового регулирования. Например, глава 17 ГК РФ, посвященная праву собственности и другим вещным правам на землю, содержит земельно-правовые нормы, регулирующие порядок использования земельных участков.
При таких условиях трудно отграничить предмет земельного права от смежных с ним предметов других отраслей права и для правильного определения данного предмета необходимо исходить из следующего.
1. Предметом земельного права являются земельные отношения, т.е. общественные отношения складывающиеся по поводу земли, а для этого необходимо уяснить вопрос о том, что понимается под термином «земля».
2. Термин «земля» может рассматриваться в различных смыслах.
Во-первых, он может обозначать земной шар как нашу планету, космический объект и часть мирового пространства. В этой смысле земля выступает объектом правового регулирования международного права.
Во-вторых, земля может рассматриваться в качестве среды обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочки земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении она является объектом правового регулирования экологического и природоресурсного права.
В-третьих, земля рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права. Тогда под словом «земля» понимается часть земной коры, ее поверхностный слой, расположенный над недрами, в пределах территории, на которую распространяется суверенитет Российского государства.
Наиболее ценную часть этого поверхностного слоя составляют почвы, под которыми биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и особым, только ему присущим профильным типом строения. В земельном законодательстве эта часть земной поверхности является объектом особой охраны.
3. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и именно эти отношения Кодекс именует земельными (п. 1 ст. 3 ЗК РФ).
В этом понимании объектом использования и охраны выступают земли всех категорий и назначений, относящиеся к территории, на которой Российское государство вправе устанавливать свой земельный правопорядок.
Пределы данного объекта определены в Конституции РФ. В ней сказано: «Территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море.
воздушное пространство над ними» (ст. 67). Поверхностный слой земной коры в пределах этой территории, за исключением воздушного пространства, признается объектом, по поводу которого в российском обществе складываются общественные отношения, именуемые земельными. Они выступают предметом регулирования земельного права.
Общественные отношения, регулируемые российским законодательством, подобны бурно меняющимся и переливающимся потокам текущих вод. Их невозможно «расселить», как имущество, по однородным отраслевым группам. Поэтому существует большое число «пограничных» земельных отношений, которые в равной мере иногда считаются предметом регулирования других смежных отраслей права.
Например, отношения по использованию земель могут быть конституционными (государственная граница), административными (закрытые административно-территориальные образования) и др. Особенно это касается вопроса о формах земельной собственности, праве собственности и иных вещных прав на землю граждан и юридических лиц, о сделках по поводу земельных участков. В юридической литературе высказано множество аргументов, что данные правовые институты — составная часть гражданского права, хотя фактически эти отношения являются предметом совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.
Основу предмета регулирования земельного права традиционно составляли: отношения, которые характеризуют статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами; отношения, характеризующие правовой режим различных категорий земель, правила ответственности за нарушение земельного законодательства; полномочия государственных органов по перераспределению земельных участков между пользователями, разрешению земельных споров, контролю и надзору за правильным и рациональным использованием земельных ресурсов.
В условиях формирования рыночной экономики была сделана попытка изменить предмет регулирования земельного права, исключив из него отношения по поводу земельной собственности и других вещных прав на землю. Первым шагом к тому стал Указ Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. В нем было сказано: «Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и настоящего Указа» (ст. 1). Как видим, земельное и природоохранительное законодательство было поставлено в зависимость от гражданского законодательства. Впоследствии был принят и введен в действие Гражданский кодекс РФ (часть первая). В нем к объектам гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых вещей указаны земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.
Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Оно основывается на признании равенства участников, регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Эти принципы важны и необходимы при осуществлении гражданского оборота имуществом, товарами, продукцией и не в полной мере приемлемы при определении земельной правоспособности субъектов гражданского общества.
Правовой режим земель и правоспособность собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков должны определяться преимущественно с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть только земельное законодательство. Гражданское законодательство должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законодательстве либо в специальных федеральных законах о правовом статусе иных природных объектов.
Таким образом, предметом правового регулирования земельного права являются общественные отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, урегулированные нормами земельного и иных отраслей права.
В данный предмет не входят такие конституционные, муниципальные и административные земельные отношения, как, например, определение границ территории российского государства, его субъектов и муниципальных образований.
Предмет правового регулирования является основным, но не единственным критерием выделения отраслей в системе российского права. Значительную роль в этом играют методы (способы) правового регулирования земельных отношений.