Законодательные основы платности пользования землей в Российской Федерации

В советское время, когда земля и другие природные объекты находились в государственной собственности, земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам на безвозмездной основе. Этот порядок имел ряд достоинств и определенные недостатки. Он не стимулировал рациональное бережное пользование государственными землями.

С началом земельной реформы в Российской Федерации было введено платное пользование земельными фондами независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки и ресурсы. Формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (п. 1 ст. 65 ЗК РФ).

Земельный налог — единственная форма платы за землю, имеющая налоговую природу. Он ежегодно уплачивается собственниками земли, землевладельцами и землепользователями, кроме арендаторов. Последний вносит арендную плату.

Законодательство о земельном налоге — это совокупность законодательных актов и принимаемых органами муниципальных образований нормативных правовых актов, связанных между собой нормами по установлению и взиманию земельного налога.

На протяжении более десяти лет основанным законодательным актом, регулирующим порядок уплаты земельного налога, был Закон РФ «О плате за землю».

Федеральным законом «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» от 29 ноября 2004 г. № 41-ФЗ с 1 января 2005 г. введена в действие глава 31 «Земельный налог» второй части Налогового кодекса, при этом установлено, что Закон РФ «О плате за землю» в большей своей части утратил силу с 1 января 2006 г. (Таким образом, в течение 2005 г. для регулирования отношений по уплате земельного налога применялись нормы, содержащиеся как в главе 31 НК РФ, так и в Законе РФ «О плате за землю».)

Законодательство о земельном налоге формируется исходя из того места, которое земельный налог занимает в системе налогов и сборов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 15 НК РФ земельный налог является одним из двух местных налогов, существующих на данный момент в системе налогов Российской Федерации (другим местным налогом является налог на имущество физических лиц).

Под местными налогами в Налоговом кодексе (ст. 12) понимаются налоги, которые:

устанавливаются Кодексом и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах;
вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Кодексом и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах:
обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

И если до 2005 г. законодательство о земельном налоге включало три уровня — федеральный (федеральные законы), региональный (законы субъектов РФ) и местный (нормативные правовые акты, принимаемые органами муниципальных образований), то с 1 января 2006 г. оно формируется лишь на двух уровнях — федеральном и местном.

В порядке исключения законы субъектов РФ по земельному налогу могут приниматься только двумя субъектами — городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом. В этих городах земельный налог устанавливается Налоговым кодексом РФ и законами Москвы и Санкт-Петербурга, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами Москвы и Санкт-Петербурга и обязателен к уплате на территориях указанных городов.

Отдельный блок источников правового регулирования по земельному налогу составляют нормативные правовые акты федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, принимаемые ими в рамках своих полномочий и регулирующие отдельные аспекты земельного налогообложения.

Очевидно, что все вопросы, связанные с обложением земельным налогом, урегулировать на законодательном уровне невозможно. Поэтому в развитие положений налогового закона, а иногда и в силу прямого предписания, содержащегося в нем, принимаются подзаконные нормативные правовые акты (постановления Правительства РФ, приказы Министерства финансов РФ, нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления).

Такая возможность предусмотрена ст. 4 НК РФ: «Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах».

Правовое регулирование земельного налога имеет свои особенности.

1. Наряду с налоговым законодательством сразу несколько отраслей законодательства (бюджетное, земельное, водное, лесное) в той или иной степени затрагивают вопросы обложения земельным налогом, в связи с чем возникает проблема их «разведения» при регулировании земельного налога.

В каждом случае столкновения норм различных отраслей законодательства при регулировании отношений по установлению и взиманию земельного налога следует исходить из того, что властные отношения по установлению, ведению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов действий (бездействий) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, регулируются исключительно нормами налогового законодательства (п. 1 ст. 2 НК РФ).

При регулировании отношений по установлению и взиманию земельного налога чаще других смежных отраслей законодательства используются нормы земельного права — Земельного кодекса РФ (ст. 6-7, 15-21, 24, 65-66, 77, 78, 85, 87, 101, 102 и др.) и Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ.

В первую очередь это касается вопросов, связанных с определением стоимости земельного участка. Оценке земли посвящена ст. 66 ЗК РФ. Она определяет, что рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом об оценочной стоимости деятельности.

Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за одним исключением. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается Правительством РФ.

В основу определения величины земельного налога, подлежащей уплате, положена стоимостная характеристика объекта налогообложения — кадастровая стоимость участка, которая определяется в процессе государственной кадастровой оценки земель в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель» от 8 апреля 2000 г. № 316. Результаты государственной кадастровой оценки земель содержатся в Государственном кадастре недвижимости.

Среди иных «неналоговых» законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к регулированию земельного налога, следует упомянуть, например, Бюджетный кодекс РФ, который устанавливает, что все поступления от земельного налога зачисляются в соответствующие бюджеты.

2. Особенностью правового регулирования земельного налога в Российской Федерации является проведенный эксперимент по налогообложению недвижимости. В соответствии с Федеральным законом «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» от 20 июля 1997 г. № 110-ФЗ в 1997—2005 гг. в этих городах в порядке эксперимента был установлен налог на недвижимость. С момента введения налога на недвижимость юридические и физические лица, являющиеся плательщиками такого налога, освобождались поэтапно от уплаты земельного налога, а также ряда других налогов (налога на имущество предприятий, налога на имущество физических лиц).

3. В соответствии с п. 7 ст. 12 НК РФ на территориях муниципальных образований, на которых действуют специальные налоговые режимы (например, система налогообложения при выполнении соглашения о разделе продукции, предусмотренная ст. 18 и главой 26 Налогового кодекса РФ), земельный налог может уплачиваться в особом порядке.

Субъектный состав правоотношений по уплате земельного налога представлен:

налогоплательщиками (российские и иностранные индивидуальные предприниматели, физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей);
налоговыми органами;
иными государственными органами и органами местного самоуправления;
иными лицами.

Объект налогообложения определен в ст. 389 НК РФ. Им признаются земельные участки, за исключением участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте. Иных критериев определения объекта обложения земельным налогом не установлено. Среди объектов налогообложения не перечислены части земельных участков и земельные доли.

Налоговая ставка установлена ст. 394 НК РФ. Базовые ставки составляют: 0,3% — в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельного жилищного фонда; 1,5% — в отношении прочих земель.

Конкретные ставки устанавливаются нормативными правовыми актами органов муниципального образования и не могут превышать базовые ставки, определенные в Налоговом кодексе РФ.

Порядок исчисления земельного налога установлен ст. 396 НК РФ и определяется стандартно — как соответствующая налоговой ставки процентная доля налоговой базы. В отношении земельных участков на условиях установлены повышающие коэффициенты:

к2 — в течение первых трех лет проектирования и строительства;
к4 — в последующие периоды вплоть до момента государственной регистрации;
к2 — при осуществлении индивидуального жилищного строительства физическими лицами.

Порядок и сроки уплаты земельного налога регулируются ст. 397 НК РФ и подлежат установлению представительными органами муниципальных образований при введении налога на территории соответствующего муниципального образования. На территории городов федерального значения они устанавливаются законодательными органами городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Налоговая декларация и расчеты представляются в налоговый орган по месту нахождения земельного участка. Срок представления декларации — до 1 февраля года, следующего за истекшим налоговым периодом. Срок представления расчета авансовых платежей — не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим отчетным периодом.

От уплаты земельного налога освобождаются:

организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования;
организации — в отношении земельных участков, непосредственно занятых объектами мобилизационного назначения и объектами особого назначения;
организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации — в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функции;
религиозные организации — в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения;
общероссийские общественные организации инвалидов — в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности;
организации народных художественных промыслов — в отношении земельных участков, находящихся в местах традиционного бытования народных художественных промыслов и используемых для производства и реализации изделий народных художественных промыслов;
коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации — в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;
научные организации — в отношении земельных участков, находящихся под зданиями и сооружениями, используемых ими в целях научной (научно-исследовательской) деятельности.

Вычеты из налогооблагаемой базы установлены в п. 5 ст. 391 НК РФ в отношении:

героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы;
инвалидов, имеющих III степень ограничения способности к трудовой деятельности, а также лиц, имеющих I и II группы инвалидности, установленную до 1 января 2004 г. без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности;
инвалидов с детства;
ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также ветеранов и инвалидов военных действий;
физических лиц, имеющих право социальной поддержки в соответствии с Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;
физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах;
физических лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами в результате испытаний учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное вооружение и космическую технику.

Сокращение льгот в форме полного освобождения от уплаты земельного налога на федеральном уровне отвечает тенденциям развития налогового законодательства на современном этапе. При этом представительные органы местного самоуправления вправе сохранить полное освобождение от уплаты земельного налога для отдельных категорий лиц на территории своих муниципальных образований.

За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Размер арендной платы — существенное условие договора аренды земельного участка.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (п. 3 ст. 65 ЗК РФ).

При этом размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г.).

Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков.

Земельный налог и арендная плата учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и используются на следующие цели:

финансирование мероприятий по землеустройству, ведению кадастра недвижимости, мониторинга, охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их пользование (средства на эти цели расходуются по соответствующим нормативам);
инженерное и социальное обустройство территории.