Классификация источников земельного права
Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Положениям и нормам Конституции РФ должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений. Вместе с тем земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Тем самым Конституция различает федеральное земельное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. В этом проявляется наиболее общая классификация норм земельного законодательства.
В российской правовой системе воплощен принцип верховенства законов в ряду иных нормативных правовых актов. Законы обычно формулируют и выражают первичные, наиболее фундаментальные положения, регулирующие земельный правопорядок в Российской Федерации и ее субъектах.
Федеральные законы в соответствии с Конституцией РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации — федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Законодательные источники земельного права подразделяются на кодифицированные законодательные акты и иные земельные законы.
К первым ныне относятся Земельный кодекс Российской Федерации и земельные кодексы республик (например, Земельный кодекс республики Башкортостан), входящих в состав Российской Федерации. Эти кодексы являются актами отраслевой кодификации земельного права. Наряду с ними действуют кодифицированные акты, относящиеся к природоресурсовому законодательству. Имеются в виду Водный и Лесной кодексы РФ, принятые в 2006 г., Федеральные законы «О недрах», «О животном мире» и др.
Земельный кодекс РФ 2001 г. следующим образом определяет свое соотношение с кодексами и иными федеральными законами природоресурсной или природоохранительной отраслевой направленности. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (п. 2 ст. 3 ЗК РФ).
Ведущее место в структуре подзаконных правовых актов принадлежит нормативным указам Президента Российской Федерации. Являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ издает указы и распоряжения. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). Многие указы Президента РФ стали первичными нормативными актами, определяющими правовые основы земельной реформы и совершенствования нового земельного строя в России. При этом указы Президента РФ обладают меньшей по сравнению с Земельным кодексом РФ и федеральными законами юридической силой. Под федеральными законами в данном случае надо понимать не только те, которые входят в систему земельного законодательства, но и те, которые приняты для регулирования смежных с земельными отношений, однако содержат нормы земельного права.
Законодательные принципы и нормы, нормативные положения указов Президента РФ нередко развиваются и конкретизируются в правовых актах Правительства Российской Федерации. Эти акты многообразны и принимаются по разным вопросам регулирования земельных отношений. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (п. 2 ст. 115 Конституции РФ).
Правительству Российской Федерации подчинены федеральные министерства и ведомства. Оно утверждает положения, в которых определяются функции и полномочия этих государственных органов исполнительной власти.
В осуществление своих конституционных полномочий по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка Правительство РФ в области укрепления земельного правопорядка приняло новые важные правовые акты:
1) Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003 г. № 485);
2) Положение об учете и оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства (утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2003 г. № 311; в ред. от 15 сентября 2008 г.);
3) Правила кадастрового деления территории Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660);
4) Положение об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей (утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. № 71);
5) Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808; в ред. от 29 декабря 2008 г.);
6) Положение об осуществлении государственного мониторинга земель (утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846);
7) Положение о государственном земельном контроле (утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689);
8) Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота (утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830);
9) Постановление Правительства РФ «О ведении государственного водного реестра Российской Федерации от 28 апреля 2007 г. № 253 (в ред. от 22 апреля 2009 г.)».
Известное место среди источников земельного права занимают приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. По юридической силе их акты могут быть общеобязательными либо действующими в пределах систем соответствующего министерства, комитета, ведомства. Общеобязательную силу ведомственные нормативные акты приобретают в случаях, если их принятие делегировано законом, указом Президента РФ. Часто такие акты принимаются совместно несколькими государственными органами.
Конституция Российской Федерации обеспечивает гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных условий (ст. 130 и 131 Конституции РФ). В настоящее время действует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 13-Ф3 (в ред. от 28 ноября 2009 г.). Согласно этому Закону предметом ведения местного самоуправления является регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за исполнением земель на их территории, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения (ст. 6).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 19).
Гарантом конституционных прав граждан, в том числе прав собственности на землю и других вещных прав на недвижимость, выступают судебные органы Российской Федерации. Они разрешают земельные споры и восстанавливают нарушения земельного законодательства. Обобщая опыт работы судов своей системы, высшие судебные органы принимают руководящие постановления, которые, по нашему мнению, могут рассматриваться в качестве источников земельного права. Таким источником является, в частности, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» от 24 марта 2005 г. №1.