Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства

Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства является одним из основных методов правовой охраны земель

Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой систему принудительных мер, применяемых к физическим и юридическим лицам в случае их неправомерного поведения как субъектов земельного права на землю, а также к лицам, которые, не являясь правообладателями земельных участков, нарушили земельное законодательство.

Правовым основанием для привлечения к юридической ответственности является совершение земельного правонарушения.

Земельное правонарушение — это конкретное действие или бездействие, которое противоречит нормам земельного законодательства.

В земельном законодательстве различаются:

дисциплинарные правонарушения — дисциплинарные проступки (например, пахота не поперек, а вдоль склона; повреждение сельхозтехники);
административные правонарушения — административные проступки (складирование тары вблизи строений с нарушением правил землепользования, экологической, пожарной и иной безопасности; потрава посевов);
уголовные преступления — уголовно наказуемые деяния (в форме действия или бездействия);
гражданские правонарушения — деликты (причинение имущественного вреда).

Общественно опасные правонарушения, предусмотренные в Уголовном кодексе РФ, называются преступлениями, за них назначается уголовное наказание.

Санкции, налагаемые за земельные правонарушения, подразделяются на карательные (наложение штрафа, изъятие земельного участка), правовосстановительные (возврат самовольно занятого участка, отмена незаконного акта по земельному вопросу), компенсационные (возмещение вреда).

Правовые санкции за земельные правонарушения содержатся в актах как земельного, так и ряда других отраслей права. Для применения санкций, содержащихся в актах административного, уголовного, гражданского, трудового законодательства, необходимо, чтобы нарушение земельного законодательства было одновременно и нарушением правовых норм соответствующей отрасли права.

Предусмотренные в законодательстве санкции за земельные правонарушения применяются неоднозначно. Санкции земельного права распространяются только на субъектов земельных правоотношений, уголовного законодательства — только на граждан и должностных лиц, санкции, налагаемые в административном порядке. ориентированы на всех виновных в совершении земельных правонарушений, в том числе и юридических лиц. Среди мер правовой ответственности есть такие, которые могут быть наложены только на виновных должностных (сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда) или только на юридических (возмещение вреда, причиненного работником при исполнении служебных обязанностей) лиц.

В то время как санкции уголовного и административного права за земельные правонарушения применяются на альтернативной основе, санкции других отраслей могут применяться за одно и то же нарушение одновременно. Так, за самовольное занятие земель при наличии оснований, указанных в законе, могут быть применены одновременно меры ответственности, предусмотренные гражданским законодательством — о возмещении вреда, земельным законодательством — об изъятии самовольно занятого участка, а также нормы административного или уголовного законодательства.

К нарушителям земельного законодательства в соответствии с Земельным кодексом РФ применяются следующие виды юридической ответственности: административная, уголовная, дисциплинарная, имущественная (гражданско-правовая) и специальная (земельно-правовая).

Административно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства. Она применяется в форме административного штрафа, налагаемого на правонарушителя (граждан, юридических лиц, должностных лиц независимо от формы собственности и подчиненности) в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. положения Земельного кодекса Российской Федерации об ответственности за земельные правонарушения не содержат конкретных составов в административном порядке за их нарушение соответствующими виновными лицами.

Кодекс РФ об административных правонарушениях ввел специальные нормы об административной ответственности за земельные правонарушения. Из них наиболее распространенными являются следующие.

1. Порча земель (ст. 8.6). В п. 1 говорится о самовольном снятии или перемещении плодородного слоя, а в п. 2 — об уничтожении плодородного слоя почвы, а равно порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Содержание данного правонарушения предполагает приведение земель в такое состояние, когда они не могут быть эффективно использованы в соответствии с целевым назначением вследствие технологически направленной эксплуатации.

2. Самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1). Данное правонарушение посягает на установленный Земельным кодексом РФ земельный порядок. В этой связи любой самовольный захват земельного участка любым лицом (юридическим или физическим) есть нарушение установленного земельного распорядка. Содержание данного правонарушения включает в себя самовольное занятие или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости — без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

3. Уничтожение специальных знаков (ст. 7.2). Такие знаки устанавливаются на границах собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков в натуре для отграничения земель одних субъектов права от других. Они создают условия для устойчивости права на землю, и их уничтожение ведет к нарушению прав обладателей земли. По существу, в результате этого нарушения размер участка у одного правообладателя земли может уменьшиться, а у другого («захватчика») — увеличиться. По ранее действующему законодательству это правонарушение устанавливалось за уничтожение так называемых «межевых знаков».

В настоящее время КоАП РФ расширил ответственность за это правонарушение — уничтожение специальных знаков, в частности: уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркешейдерских, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а равно знаков, определяющих границы прибрежных полос внутренних морских и территориального моря Российской Федерации и других специальных знаков (ст. 7.2).

4. Самовольное занятие земельного участка. Это может быть участок прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны, водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7 и 8).

5. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4). Содержание данного правонарушения включает действия без специального разрешения, а также необеспечения требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами.

6. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7). Состав административного правонарушения в этом случае включает в себя невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, изыскательных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей.

7. Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8).

Содержанием данного правонарушения является использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

8. Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12). Содержание данного правонарушения включает:

нарушение порядка отвода земельных участков, а равно порядка предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов.

9. Уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд (ст. 8.30). Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования. Мелиорация земель имеет большое значение для рационального хозяйственного использования земельного фонда страны. Как известно, многие земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени агромелиоративного состояния. В этих целях принят специальный Закон РФ «О мелиорации» от 10 января 1996 г., который предусматривает ряд мелиоративных мер, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв.

КоАП РФ включает ранее не применявшиеся нормы, устанавливающие административную ответственность за следующее.

1. Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ (ст. 10.9).

2. Повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10). Содержание данного правонарушения предусматривает ответственность за:

нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения;
повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения;
сооружение и (или) эксплуатацию линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель.

Постановление по делу об административном правонарушении за нарушение земельного законодательства в области мелиорации земель не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. А за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении вышеназванные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

К нарушителям земельного законодательства в соответствии с главой 13 ЗК РФ применяются следующие виды юридической ответственности: административная (ст. 74), уголовная (ст. 74), дисциплинарная (ст. 75), имущественная, т.е. гражданско-правовая (ст. 76).

Уголовная ответственность за земельные правонарушения. Такая ответственность наступает в том числе, когда это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, посягающего на установленный земельный правопорядок, т.е. является преступлением.

Уголовный кодекс РФ значительно усилил ответственность за земельные и иные экологические общественно опасные правонарушения — преступления: специально введена глава 26 «Экологические преступления», норм стало больше, увеличился и максимальный размер наказаний, что свидетельствует об изменении взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния земельного и экологического правопорядка, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на его обеспечение, иначе может оказаться слишком поздно.

В Уголовном кодексе РФ предусматриваются преступления (считаются общественно опасными деяниями), связанные с земельными отношениями:

регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного кадастра недвижимости;
нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262), умышленное занижение размеров платежей за землю (ст. 170);
нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);
нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249), загрязнение вод (ст. 250), загрязнение атмосферы (ст. 251), загрязнение морской среды (ст. 252), нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ (ст. 253).

Особое значение имеют нормы ст. 254 УК РФ, где в п. 1 говорится об отравлении, загрязнении или иной порче земли вредными продуктами хозяйственной и иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. В п. 2 этой статьи рассматриваются те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Как видим, под порчей земли понимается отравление, загрязнение или иная порча земли. Здесь можно сразу выделить три самостоятельных состава преступления, так как объективная сторона преступлений — разная, самостоятельная.

Отравление и загрязнение земли — деяния понятные. Разлив нефти из цистерн или разрыв нефтепровода загрязняют землю на больших территориях. Земля может быть отравлена ядохимикатами, отравляющими веществами. А что означают слова «иная порча земли» — не совсем ясно. Судам необходимо исходить из конкретных обстоятельств уголовного дела.

В ст. 254 УК РФ говорится, что порча земли может произойти в результате воздействия вредных продуктов хозяйственной или иной деятельности, что гоже является характеристикой объективной стороны и составов рассматриваемого преступления. Вредные продукты хозяйственной и иной деятельности возникают вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами. Правила обращения с этими веществами могут нарушаться при их хранении, использовании и транспортировке. В качестве следствия (последствия) указанных нарушений называется причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Мерой уголовной ответственности может быть и конфискация земельного участка (как имущества, недвижимости) по приговору суда (ст. 62—66 УИК РФ). Но при этом в соответствии с Приложением к УИК РФ не может быть конфискован участок установленной нормы как единственный источник существования семьи. Излишек участка сверх нормы может быть конфискован.

Дисциплинарная ответственность за нарушения земельного законодательства. Нарушение земельного законодательства может быть совершено должностным лицом при выполнении им служебных обязанностей или работником организации при нарушении им своих трудовых обязанностей. При этом применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника. Так, в соответствии со ст. 75 ЗК РФ виновные несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность может наступать за дисциплинарные проступки, предусмотренные в нормативно-правовых актах — в Трудовом кодексе Российской Федерации 2001 г., Правилах внутреннего трудового распорядка организации, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организациях.

Предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: замещение, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания (ст. 192 ТК РФ). Взыскание налагается путем объявления в приказе (работодателя) того предприятия, где работает работник (должностное лицо).

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения правонарушения и шести месяцев со дня его совершения, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок, за нарушение земельного законодательства может быть применено только одно дисциплинарное взыскание (ст. 193 ТК РФ).

Имущественная (гражданско-правовая) ответственность. Она связана с необходимостью возмещения имущественного вреда вследствие совершения гражданами и юридическими лицами земельного правонарушения.

Возникновение вреда может быть вызвано следующими причинами.

1. Совершения неправомерных действий, не относящихся к категории сделок с землей. К таким земельным правонарушениям относятся:

самовольное занятие земельных участков;
самовольное строительство;
уничтожение плодородного слоя почвы;
захламление, загрязнение вредными и радиоактивными отходами производства;
заражение бактериальными и карантинными организмами и болезнями;
невыполнение субъектами мероприятий по борьбе с эрозией почв, по охране и изменению земель, проектирование;
размещение, строительство и ввод объектов, отрицательно влияющих на качественное состояние земель.

Ущерб выражается в прямом ухудшении производственных качеств земли или иных, непосредственно и прочно связанных с ней объектов (уничтожение или уменьшение плодородия почв, уничтожение посевов и т.п.), в уничтожении межевых знаков.

Согласно земельному законодательству (ст. 76 ЗК РФ) лица, виновные в совершении правонарушений, повлекших за собой возникновение ущерба, обязаны возместить его в полном объеме, включая упущенную выгоду по нормам гражданского законодательства;

2. Совершения неправомерных недействительных сделок с землей. Такие сделки признаются недействительными в соответствии с нормами гражданского законодательства (ст. 153—181 ГК РФ).

Земельно-правовая ответственность. Она является особым видом юридической ответственности. В юридической литературе ее называют специальной земельно-правовой ответственностью, которая представляет собой принудительное изъятие земельных участков у собственников земли и других правообладателей земельного участка за совершение ими определенных неправомерных действий или за бездействий, влекущих неадекватные последствия. Эта ответственность может применяться как самостоятельная и как дополнительная мера воздействия к другим видам юридической ответственности.

Принудительное изъятие земельных участков может осуществляться только по решению суда в соответствии с нормами земельного (ст. 44—38, 50, 51, 54 ЗК РФ) и гражданского законодательства (ст. 235 ГК РФ).

Законодательство разграничивает основания и порядок земельно-правовой ответственности собственников земельного участка и других правообладателей земельного участка.

1. Изъятие земельного участка у собственника за земельные правонарушения. Оно осуществляется в случаях:

обращение взыскания на земельный участок по обязательствам, что является санкцией за невыполнение обязательств по договору залога земельного участка; в этом случае право собственности на участок переходит к залогодержателю в той части, в какой его стоимость достаточна для погашения долга;
отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу на праве собственности (ст. 238 ГК РФ).

Земельным законодательством установлен ряд запретов на право частной собственности на землю. Так, не могут быть объектом частной собственности участки лесного фонда, особо охраняемые территории, земли общего пользования в населенных пунктах и др. Несоблюдение этого требования закона влечет принудительное изъятие земельного участка:

конфискация земельного участка представляет собой безвозмездное изъятие его у собственника в виде санкции за совершение преступления; это может быть произведено только по решению суда;
изъятие земельного участка, используемого с нарушением земельного законодательства.

2. Принудительное изъятие земельного участка у других правообладателей земельных участков (этот вопрос был рассмотрен при рассмотрении оснований прекращения прав на земельный участок).

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов надлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок.

Данное предупреждение должно содержать:

указание на допущенное земельное правонарушение;
срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;
указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;
разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;
иные необходимые условия.

Форма предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.

Когда указанное в предупреждении земельное правонарушение в установленный срок обязанной стороной не устраняется, исполнительный орган государственной власти, вынесший его, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в орган государственной власти или орган муниципального самоуправления, уполномоченный принимать решения. Этот орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения судом о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган муниципального самоуправления направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего его использования может быть обжаловано в суде.