Состав земель поселений и зонирование территорий

Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территории.

К территориальным зонам относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В основе критериев выделения территориальной зоны выступает особый правовой режим использования земельных участков в ее границах в соответствии с их предназначением и целями использования.

В ст. 85 ЗК РФ определен состав земель поселений, а также правовой режим использования конкретных территориальных зон. Градостроительное зонирование представляет собой территориальную организацию муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В отличие от Земельного кодекса РФ. содержащего восемь конкретных территориальных зон и иные территориальные зоны, Градостроительный кодекс включил еще зоны особо охраняемых территорий. т.е. земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 1 ст. 35).

В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. ФЗ от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ)1 для создания особо охраняемых природных территорий либо в связи с установлением или изменением границы поселений исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков. При этом участки у их правообладателей не изымаются.

1. Особо охраняемые территории. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий особо охраняемых территорий определяются законами субъектов Федерации — городов федерального значения.

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы территорий объектов культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон.

В результате градостроительного зонирования могут определяться помимо особо охраняемых территорий жилые, общественно- деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В состав перечисленных зон могут включаться зоны конкретного использования (ст. 35 ГрК РФ).

2. Жилые зоны. В из состав могут включаться земли, занятые индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, среднеэтажными жилыми домами, многоэтажными жилыми домами, застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

3. Общественно-деловые зоны. В них могут включаться земли делового, общественного и коммунально-бытового назначения, обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности, общественно-деловые зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

4. Производительные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур. В них могут включаться коммунальные и производственные зоны, иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур. Эти зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

5. Зоны сельскохозяйственного использования. В них могут включаются территории, занятые сельскохозяйственными угодьями — пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

6. Зоны рекреационного назначения. Сюда могут включаться территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

7. Зоны специального назначения. Они могут включать земли, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

8. Территориальные зоны. В их состав могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Помимо предусмотренных ст. 35 ГрК РФ видов и состава территориальных зон органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с Земельным кодексом РФ территориальные зоны, границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования.

9. Пригородные зоны. К городам и поселениям всегда примыкают земли иных категорий. Земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, но составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений, именуются пригородными зонами.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Границы и правовой режим городов Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Перевод земель в границах пригородных зон и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускается на основании решения Правительства Российской Федерации (ст. 86 ЗК РФ).

Для каждой зоны устанавливаются градостроительные регламенты. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, за исключением территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, территорий общего пользования и др.

Градостроительные регламенты, правила землепользования и застройки для каждой зоны устанавливаются индивидуально — с учетом особенностей расположения данной зоны.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах границ соответствующей территориальной зоны, указываются:

виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
предельные, т.е. минимальные и (или) максимальные, размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;
ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уполномоченные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами определяются земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых они не устанавливаются.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды; вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам и осуществляемые совместно с ними (п. 1 ст. 37 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту этих правил являются протоколы публичных слушаний по проекту и заключение о результатах слушаний.

Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать градостроительному регламенту данной зоны, то они согласно ст. 85 ЗК РФ могут использоваться без установления срока приведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться только с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.

Правовой режим земель городов и других поселений характеризуется рядом ограничений в порядке землепользования и хозяйственной деятельности организаций, действующих на территории поселений. Так, согласно Воздушному кодексу в целях безопасности полета воздушных судов вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам.

Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому независимо от желания собственника или собственников земли часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной. Если в пределы земельного владения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вокруг промышленных предприятий, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую природную среду, вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строения, детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высокого давления.

Для жилой и иной застройки «противопоказаны» земли, которые могут подвергнуться затоплению, посадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам.

К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды.

Исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований осуществляется территориальное планирование. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

1. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы планирования размещения объектов федерального значения и схемы планирования границ земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны. На картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, отображаются границы субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований, особых экономических зон, муниципальных образований, различных категорий земель (ст. 10 ГрК РФ).

2. К документам территориального планирования субъектов РФ отнесены схемы планирования размещения объектов регионального значения и схемы планирования изменения границ земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий регионального значения. К правовым актам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений, городских округов, а также схемы размещения объектов местного значения муниципальных районов.

3. Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу, которая проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением.

Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов. Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). Генеральные планы поселения и городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (ст. 24 ГрК РФ).

Реализация генеральных планов осуществляется соответствующими главами местных администраций.

В соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (ст. 2) утвержденная до введения его в действие градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие Кодекса правила землепользования и застройки городских и сельских поселений (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), действует в части, не противоречащей Кодексу.

Градостроительный кодекс РФ предусмотрел особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, в п. 2 ст. 69 указано, что в том случае, если законами Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Федерации в соответствии со ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, полномочия, установленные ч. 3 ст. 8 ГрК РФ, осуществляются органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. Документами территориального планирования Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы этих городов, утверждаемые законодательными (представительными) органами государственной власти указанных городов.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

В генеральном плане поселения определяются:

основные направления развития территории поселения;
зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территории указанных зон;
меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
соотношение застроенной и незастроенной территорий городского или сельского поселения;
территории резерва для развития городского или сельского поселения;
иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.

Проект генерального плана г. Москвы согласовывается с Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами Москвы и Санкт-Петербурга (п. 5 ст. 63 ГрК РФ).

Представления земельных участков в поселениях осуществляются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

В декабре 2004 г. было принято 27 федеральных законов, направленных на законодательное обеспечение рынка доступного жилья. В частности, внесены изменения в Градостроительный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, иные нормативные правовые акты, направленные на упрощение порядка согласования и реализации инвестиционных проектов, обеспечение условий для формирования и комплексной подготовки земельных участков под жилую застройку, предоставления прав собственности либо долгосрочный аренды на земельные участки для жилищного строительства до начала проектирования или строительства, в том числе с использованием конкурсных процедур. Статьей 38 Земельного кодекса РФ предусмотрены особенности порядка организации и проведения таких торгов (аукционов, конкурсов).

Граждане, а также предприятия, желающие получить землю, должны прежде всего обратиться в местную администрацию по месту нахождения земельного участка.

Согласно Федеральному закону «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ в существующей застройке поселении земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 16).

Земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие Жилищного кодекса РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

С момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Многоквартирные дома и иные объекты недвижимого имущества, входящие в их состав, построенные или реконструированные после введения в действие Жилищного кодекса РФ, принимаются приемочной комиссией только при установлении размеров и границ земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома.

Прилегающий земельный участок и иное общее имущество собственников помещений могут быть обременены правом ограниченного пользования (сервитутом) другими лицами.

В ст. 83 ЗК РФ предусмотрено изъятие земельных участков в городских и сельских поселениях, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. Изъятие допускается только в целях застройки в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки, включая исключительные случаи, установленные ст. 49 3К РФ (выполнение международных обязательств Российской Федерации и размещение объектов государственного и муниципального значений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов).

Порядок выкупа земельного участка существенно усложнен. Для этого требуются:

обязательная государственная регистрация решения государственного органа об изъятии участка для государственных и муниципальных нужд;
исковой порядок выкупа при несогласии собственника;
досрочное расторжение договора аренды земель только судом (ст. 619 ГК РФ).