Земельное право

Общая характеристика земельного законодательства в зарубежных странах

В законодательстве, практике и правовой доктрине зарубежных стран сложилось несколько юридических моделей реформирования сельского хозяйства, основу которой составляет земельное законодательство.

В странах Восточной Европы была радикальная перестройка аграрных отношений, основу которой составляли аграрные законы, обеспечивающие ликвидацию монополии государственной собственности на землю, перераспределение земли, существенное изменение социально-экономической структуры сельского хозяйства.

В Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Болгарии, Румынии, Югославии, Хорватии, Германии основу либерализации аграрных отношений составляла частная собственность на землю и имущество крестьян и хозяйственные связи между независимыми частными собственниками. Исходя из принципа равных возможностей частной и публичной собственности законодательство данных стран признает и поддерживает право аграрного предпринимательства и свободу конкуренции, которая может быть ограничена лишь конституционным законом.

Аграрные реформы в России и странах Восточной Европы стартовали примерно одновременно.

Для России началом практической реализации земельной и аграрной реформ был 1990 г., когда принимались рыночные аграрные законы первого поколения: Закон Российской Федерации «О земельной реформе». Программа возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса. Закон Российской Федерации «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Для Чехии и Словакии (ранее Чехословакии) начало земельной и аграрной реформ было связано с принятием 21 мая 1991 г. Закона «О регулировании имущественных отношений применительно к земле и иной сельскохозяйственной деятельности». Аграрная политика Чехии и Словакии была направлена на создание нормативно-правовых условий для развития и охраны аграрного предпринимательства, для формирования рынка сельскохозяйственных земель, труда и капитала в сельском хозяйстве, промышленных средств производства для сельскохозяйственных товаропроизводителей. Основное условие перехода к рынку согласно Закону от 21 мая 1991 г. было разгосударствление земельной собственности, внутренняя приватизация сельскохозяйственных угодий и имущества сельскохозяйственных кооперативов, реприватизация конфискованных в послевоенное время земель.

Начало реформирования земельных отношений и социально-экономической структуры сельского хозяйства в Болгарии относится к ноябрю 1990 г., когда к власти пришло новое правительство, объявившее о создании правового регулирования отношений земельной собственности, совместимого с рыночной аграрной экономикой. В Законе «О собственности и использовании сельскохозяйственных земель» 1991 г. была закреплена идея максимальной приватизации земли при выходе из кооператива и организации частных крестьянских хозяйств при передаче земли в частную собственность граждан из государственного и общественного земельного фонда. Законодательно были признаны и иные варианты приватизации, связанные с передачей земли в аренду, передачей земельного пая в сельскохозяйственный кооператив.

Принципиально изменился земельный строй и социально-экономическая структура сельского хозяйства Венгрии, аграрное законодательство которой исходило из необходимости коренного преобразования всей системы отношений собственности в сельском хозяйстве, в том числе и земельной собственности. Закон «Об урегулировании отношений земельной собственности», временный закон и модифицируемый Закон «О земле» устанавливали в связи с этим разные требования, относящиеся к приватизации и частному предпринимательству, разделу собственности между государством и органами самоуправления, акционированию сельскохозяйственных производственных кооперативов, а также к созданию экономических структур и рыночного саморегулирования сельского хозяйства.

Поощряя радикальное изменение системы сельского хозяйства, связанное в основном с реформированием в государственном и кооперативном секторах сельского хозяйства, аграрное законодательство Польши предусматривало комплекс мероприятий, связанных с приватизацией земли государственных хозяйств, переводом земли и части производственных фондов сельскохозяйственных производственных кооперативов на счета членов кооперативов, с отменой административных ограничений земельного оборота на частном рынке недвижимости. Одновременно законодательство Польши ориентировало на создание системы рыночной инфраструктуры (товарные биржи, сельскохозяйственные палаты), реорганизацию старых структур (крестьянская кооперация, банковская система).

В Румынии в соответствии с принятым в феврале 1990 г. «Законом о земельном фонде» земля была признана объектом частной собственности и входит в гражданский оборот.

Начало земельной и аграрной реформ в восточных землях Германии было связано с объединением Западной и Восточной Германии, с распространением на восточные земли законодательства ЕС. Значительный шаг по пути к реформированию сельского хозяйства был сделан принятым 17 июня 1990 г. Народной палатой ГДР Законом «Об опеке» и Договором «Об объединении» от 31 августа 1990 г. В соответствии со ст. 25 Договора Закон «Об опеке», дополненный некоторыми условиями, продолжает действовать как федеральное право. Согласно преамбуле и параграфу первому Закона «Об опеке» его целью является устранение государственной монополии на предпринимательскую деятельность, приватизация принадлежащего прежде государству имущества и передача его в установленных Законом случаях общинам, городам, округам и землям, а также государству и создание тем самым частнопредпринимательских структур и нового экономического строя. Принятый 6 июля 1990 г. Закон ФРГ «Об адаптации сельского хозяйства (бывшей ГДР) к рыночным условиям» исходит из равноправия всех форм собственности, крестьянских семейных хозяйств, товариществ и обществ на основе капитала (договорных товариществ (полных и смешанных), товариществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ и кооперативов).

Естественно, что развитие законодательства о земельной и аграрной реформах в восточноевропейских странах и России осуществлялось неодинаково. Однако паю отметить, что земельный строй и социально-экономическая структура сельского хозяйства в этих странах во многом изменились. Российское аграрное законодательство движется сейчас в том же направлении, что и законодательство рыночно-ориентированных стран Восточной Европы, в котором получила отражение первая юридическая модель реформирования сельского хозяйства.

Совпадают более или менее и направления этого движения, связанного с приватизацией земельной собственности, перераспределением государственного и общественного земельных фондов, акционированием государственных и кооперативных сельскохозяйственных предприятий, формированием частнопредпринимательских структур в сфере агробизнеса, созданием рыночного механизма управления аграрной экономикой.

Стратегия и политика перехода к свободной рыночной аграрной экономике с эффективно действующими рыночными институтами открыли возможности для усиления интеграционных процессов в рамках европейского экономического пространства, создав предпосылки для возможного присоединения в будущем стран Восточной Европы к Общему рынку. Что касается стран, не являющихся членами ЕС, то их отношения с ЕС строились в тот период на основе принципов, определенных двумя важнейшими документами: «Развитие отношений ЕЭС со странами Центральной и Восточной Европы» и «Отчет о заседании комиссии ЕЭС, 1990 г. (SEC/90 и SEC/90/717)». К этим принципам относятся:

• открытость аграрной экономики для конкуренции и способность рыночно-ориентированных стран к конкурентной борьбе за рубежом;
• свободное и равноправное присутствие на внутреннем продовольственном рынке иностранных компаний;
• создание условий для функционирования рынка труда, капитала, земли; создание единой налоговой системы и др.

Создание рыночной аграрной экономики в странах Восточной Европы, избравших проверенную в мире модель аграрного строя с преобладанием частного землевладения, кооперированного преимущественно в непроизводственных сферах (сбыт, снабжение, кредит и т.д.), требует эффективной интеграции стран Восточной Европы в мировую экономику, что предполагает их многостороннее сотрудничество в системе ВТО.

Важно и другое обстоятельство. В процессе реализации земельной и аграрной реформ Россия, Белоруссия, другие страны СНГ, государства Восточной Европы сталкивались с одинаковыми трудностями и препятствиями. Практический ход трансформации земельных отношений шел довольно медленно и противоречиво:

1. основная часть земель и имущества огосударствленных сельскохозяйственных кооперативов и части государственных хозяйств распределялся только между их членами;
2. удовлетворение претензий бывших собственников было затруднено их множественностью и нечеткостью организационно-правовых механизмов приватизации;
3. при передаче сельскохозяйственных земель в частную собственность в большинстве восточноевропейских стран не всегда соблюдались принципы последовательности, эволюционности процесса реформирования земельных отношений, что порождало серьезные нарушения всего воспроизводственного процесса в сельском хозяйстве, вызвало социальную напряженность на селе.

С этих позиций правовой опыт земельной и аграрной реформ в восточноевропейских странах являлся не только ориентиром для создания действенного механизма регулирования земельной и аграрной реформ, например, на Украине, но и позволял избежать многих ошибок и просчетов при моделировании и прогнозировании развития процессов по переводу украинского сельского хозяйства на рыночную основу.

Вторая юридическая модель реформирования земельных отношении и социально-экономической структуры сельского хозяйства закреплена законодательством Китая, легализовавшим раздачу земли крестьянским хозяйствам.

Особая ценность этого правового опыта, который восприняли Вьетнам, Лаос, другие страны Юго-Восточной Азии, состоит в том, что, несмотря на приверженность законодателя государственной и коллективной собственности в сельском хозяйстве и отрицание какой-либо эволюции в сторону частной собственности на землю и частнопредпринимательской деятельности, он содержит много полезного в вопросах публично-правового регулирования аграрных отношений в рамках таких правовых институтов, как государственное регулирование ценообразования, кредитования, финансирования, налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В наиболее концентрированном виде специфика китайской юридической модели реформирования сельского хозяйства выражена в принятом 25 июня 1986 г. Законе КНР «Об управлении землей», положившим начало первому этапу аграрной реформы. Нормативно-правовые условия для осуществления земельной и аграрной реформ создавали также Временные правила КНР «О налогообложении на пахотную землю», утвержденные Госсоветом 1 апреля 1987 г., Временные положения «Об управлении финансовыми средствами сельских кредитных кооперативов», утвержденные Сельскохозяйственным и Народным банками Китая 20 августа 1987 г.

Второй этап аграрной реформы начался с принятием на первой сессии ВСНП седьмого созыва (апрель 1988 г.) поправки к Конституции КНР, разрешившей передачу крестьянам за плату или на иных условиях права пользования подрядными участками других крестьян. На решение этой проблемы были ориентированы также Программа развития сельского хозяйства Китая в 1990-е гг. (август 1993 г.). Постановление о развитии высокопродуктивного, высококачественного и высокоэффективного сельского хозяйства (сентябрь 1992 г.), Закон КНР «О сельском хозяйстве» (июль 1993 г.), Положение о защите основных сельскохозяйственных земель 1993 г.

В 1974—1984 гг. в связи с внедрением семейного подряда, семейной формы организации производственной деятельности крестьян увеличился темп роста сельскохозяйственного производства и повысился уровень благосостояния населения.

Однако, несмотря на провозглашенной в начале аграрной реформы тезис о преимуществах семейного подряда. Правительство Китая в середине 1980-х гг., не колеблясь, отошло от него и выступило за многообразие организованных форм подрядной ответственности, сохранение модернизированного крупного производства, укрепление землепользования, расширение найма дополнительной рабочей силы, сдачу земельных наделов крестьянскими дворами в субаренду другим сельским жителям.

Эти и другие новые и сложные юридические проблемы нашли свое частичное, хотя и непоследовательное разрешение в Законе КНР «Об управлении землей» от 25 июня 1986 г., Временных правилах КНР «О налогообложении на пахотную землю» от 1 апреля 1987 г.. Временных положениях «Об управлении финансовыми средствами сельских кредитных кооперативов» от 20 августа 1987 г., заложивших основу для углубления земельной и аграрной реформ, взаимосвязанных с реформой в городе, перестройкой деятельности структур, которые связывают сельское хозяйство с другими отраслями АПК (организация снабжения и закупок, механизация работ, ирригация, переработка сельскохозяйственной продукции, кредитное обеспечение сельского хозяйства).

Основными направлениями земельной и аграрной реформ Китая были:

1. преобразование системы землепользования, связанное с передачей земли в государственную собственность, перераспределением земли между крестьянами, сохранением коллективной собственности на землю, постепенным совершенствованием подрядной системы;
2. структурная перестройка сельского хозяйства, развивающегося на основе многообразия форм собственности и хозяйствования на селе при сохранении господствующего положения семейных, подворных форм хозяйствования;
3. радикальные изменения системы кредитно-банковских учреждений (Сельскохозяйственного банка и кредитных сельскохозяйственных кооперативов), обслуживающих кредитование производственных кооперативов, сельских коллективных хозяйственных организаций, крестьянских дворов, функционирующих на основе коллективного и индивидуального подрядов, и других коммерческих организаций в сельской местности. Закон «Об управлении землей» исходит из признания земельной собственности в качестве основного самостоятельного производственного отношения в системе социалистических земельных отношений. Экономическая основа социалистического общенародного государства на современном этапе земельной реформы в соответствии с нуждами социалистической модернизации закреплена в разделе 2 «Право собственности на землю и право землепользования» указанного Закона.

Основу земельных отношений составляли социалистическая собственность в форме государственной и коллективной собственности (ст. 6—8 Закона «Об управлении землей»). В качестве объекта государственной собственности законодатель признавал лишь землю городов. Что касается земель в селах и пригородах, то она относилась к коллективной собственности, исключая участки, находящиеся в государственной собственности.

Государственная собственность на землю рассматривалась китайским законодателем в качестве синонима общенародной собственности. Общенародный характер государственной собственности на землю выражался в том, что единым и единственным субъектом государственной социалистической собственности признается государство, которое использует землю в интересах всего народа. Поскольку закон отвергает многосубъектность общенародной (государственной) собственности, отдельные государственные органы (народные правительства, органы земельного управления всех уровней) лишь управляют использованием и охраной земель, в том числе и тех, которые являются объектом государственной собственности.

В Закон «Об управлении землей» была включена общая норма не только о видах коллективной собственности на землю, но и о праве землепользования. Земля могла принадлежать на праве коллективной собственности деревенским сельскохозяйственным производственным кооперативам, другим сельским коллективным хозяйственным организациям или комитетам сельского населения (низовым органом сельского управления), предусмотрены также случаи возникновения коллективной собственности волостей (поселков) на земли, относящиеся к собственности хозяйственных организаций волостей (поселков). Таким образом, в обширных сельских районах главной формой общественной собственности на используемую крестьянами землю являлась коллективная собственность крестьян.

Третья юридическая модель аграрного реформирования, связанного с изменением форм собственности и хозяйствования на селе, была закреплена законодательством стран Латинской Америки. Декларация, принятая в 1961 г. Межамериканским экономическим и социальным советом в уругвайском городе Пунта-дель-Эсте, провозгласила намерение 19 государств проводить политику, направленную на поощрение в соответствии с особенностями каждой страны проведения программ всеобъемлющих земельных реформ, ведущих к преобразованию, где это необходимо, несправедливых структур и систем землевладения и землепользования в целях замены латифундий и минифундий справедливой системой землевладения с тем, чтобы с помощью современного и адекватного кредитования, технической помощи и системы сбыта и распределения продуктов сделать землю для обрабатывающего ее человека основой экономической стабильности, фундаментом его растущего благосостояния, гарантией свободы и достоинства.

Правовое оформление этих положений программы преобразований земельной собственности осуществлялось изданием специальных нормативных правовых актов о земельных реформах, устанавливающих ряд юридически обязательных условий по наделению землей безземельного крестьянства либо через механизм принудительного отчуждения крупной латифундистской собственности (Мексика и Перу), либо через механизм освоения (колонизации) незанятых земель (Эквадор и Бразилия).

Специальное законодательство ряда латиноамериканских стран решительно изменило отношение к вопросу о коллективной (общинной) собственности крестьян, подобной эхидальным, которая традиционно рассматривалась в качестве безальтернативной формы организации земельных отношений. В русле этого процесса развивалось, в частности, аграрное законодательство Мексики, которое исходило из необходимости модернизации сельского хозяйства в направлении предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям широкой хозяйственной и юридической самостоятельности, отказа от минифундизма и недопущения латифундизма, капитализации сельского хозяйства, создания юридической основы для преодоления социально-экономического отставания в развитии деревни.

В ряде латиноамериканских стран положения о реформировании земельной собственности были возведены в ранг конституционных норм, гарантирующих права частной собственности крестьян на землю, социальные функции земельной собственности. На конституционном уровне указанные и многие другие вопросы реформирования структуры существующей земельной собственности решались, в частности, в Конституциях Бразилии (глава 3 «Об аграрной и земельной политике и об аграрной реформе»), Перу (глава «О собственности» ст. 70—73). Венесуэлы (ст. 99—105), Мексики (ст. 27), Колумбии (ст. 58).

Таким образом, третья юридическая модель аграрного реформирования в этих странах характеризуется отказом от коллективной (общинной) собственности с переходом к частной собственности крестьян на землю и имущество, созданию конкурентоспособных в условиях рынка частнопредпринимательских структур в сфере агробизнеса.