Регулирование труда в свете «стратегического партнерства» и необходимость разработки соглашения об Общем социальном пространстве между Россией и Европейским Союзом

Развитие отношений между Россией и ЕС в социальной сфере в контексте «стратегического партнерства», в том числе и в том, что касается правового регулирования труда, сталкивается с определенными трудностями.

В целом эти проблемы современного уровня взаимоотношений России и ЕС уже были освещены в рамках настоящей главы. Можно выделить три группы такого рода проблем.

Во-первых, социальные положения СПС не получают достаточной реализации ни в правопорядке России, ни в правопорядке ЕС. Напомним, что СПС содержит преимущественно рамочные положения относительно регулирования труда, хотя среди них есть и нормы прямого действия - большинство норм в этой сфере необходимо конкретизировать в рамках специальных соглашений.

Во-вторых, в том, что касается гармонизации трудовых стандартов России с нормами ЕС в сфере труда, то в этом вопросе наблюдается отчетливая необходимость упорядочивания этого процесса на основе специальной программы действий, главные принципы которой желательно закрепить в юридически обязательном акте.

Сближение законодательства также требует создания специального организационно-правового механизма такого сближения.

В-третьих, принятые 10 мая 2005 г. «Дорожные карты» по четырем общим пространствам между Россией и Европейским Союзом не содержат каких-либо положений о сотрудничестве в социальной сфере. Совершенно резонно, что такие положения могли бы отразиться в «дорожной карте» по Общему экономическому пространству, однако положения относительно регулирования труда в ней отсутствуют.

Важно подчеркнуть, что «дорожная карта» не является юридически обязательным источником — это политический акт, акт мягкого права. Кроме того, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Сообщества и Союз строят свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву это акт suigeneris (особого рода). Соответственно, прочной юридической основы для развития долгосрочных отношений между Россией и ЕС «дорожные карты» сами по себе создать не могут.

В связи с этим в российской научной литературе уже высказана идея необходимости создания специального общего социального пространства между Россией и ЕС.

По мнению А.О. Четверикова, «представляется логичным шагом подготовка еще одной, социально-ориентированной «дорожной карты» между Россией и Европейским Союзом»¹Четвериков А.О. Европейское социальное пространство и гармонизация (сближение) трудового права России и Европейского Союза // Право и государство: теория и практика. 2006. № 1. С. 63.. Такой документ позволит уравновесить либерально-рыночный уклон аналогичного документа, касающегося Общего экономического пространства, и заложить программу действий по созданию пятого «общего пространства» в Европе, которое могло бы быть названо «Общее социальное пространство» Россия - Европейский Союз (Espace social commun (фр.); Common Social Space (англ.))²В этой связи полезно сослаться также на опыт сотрудничества ЕС с Китаем, которые 5 сентября 2005 г. подписали специальный меморандум по вопросам углубленного диалога в сферах занятости, трудового права, безопасности на рабочем месте и пенсионного обеспечения.. Дорожная карта по Общему социальному пространству должна, прежде всего, конкретизировать и детализировать положения СПС, касающиеся достижения совместимости в регулировании трудовых и связанных с ними отношений.

Вместе с тем это чрезвычайно интересное предложение А.О. Четверикова дает почву для конструктивной дискуссии.

1. По содержанию, действительно, отсутствие социальных положений в «дорожных картах» по общим пространствам между Россией и ЕС при наличии в достаточной степени серьезных и нереализованных положений СПС в этой сфере вызывает недоумение, что в равной мере говорит о необходимости дополнения концепции четырех общих пространств. С другой стороны, вызывает сомнение то, что существует необходимость в появлении пятого отдельного пространства в социальной сфере. Общее социальное пространство должно являться неразрывной частью общего экономического пространства, дополнять и совершенствовать последнее. Соответственно, в случае его появления оно не должно стать отдельным пятым пространством, а может быть автономным компонентом, дополняющим общее экономическое пространство.

В свою очередь, само общее экономическое пространство вследствие появления общего социального пространства будет преобразовано в некое «общее экономическое пространство плюс».

2. По форме, учитывая, что необязательный, политический характер «дорожных карт» является существенным недостатком реализации концепции четырех пространств и важнейшим доводом в пользу заключения нового всеобъемлющего соглашения между Россией и ЕС, которое должно закрепить основные положения о создании данных пространств, не представляется целесообразным формирование общего социального пространства между Россией и ЕС на основе еще одной, пятой «дорожной карты» или схожего по юридической силе (а точнее, по ее отсутствию) документа.

Стратегические документы декларативного характера по своей природе не могут и не должны восполнять пробел, вызванный отсутствием социальных положений в «дорожной карте» по общему экономическому пространству. Следует признать также ошибкой, серьезным недостатком СПС отсутствие упоминания о юридическом закреплении (хотя бы в будущем) специального механизма реализации сотрудничества по вопросам труда. По нашему мнению, реализация социальных положений СПС должна была проходить на основе специального соглашения о сотрудничестве в социально-трудовой области, которое необходимо было заключить на основе СПС.

Возвращаясь к сегодняшней ситуации, еще раз подчеркнем, что и сейчас юридически правильнее было бы закрепить положения об общем социальном пространстве в специальном соглашении между Россией и ЕС, которое было бы подписано вместе (в качестве дополнительного протокола) или в развитие нового Договора о стратегическом партнерстве, который Россия и ЕС собираются заключить вместо СПС.

У России уже есть опыт заключения и реализации подобных соглашений, в частности, с государствами - членами ЕС. Так, между Правительством России и Правительством Королевства Испания 11 апреля 1994 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве в социально-трудовой сфере.

Указанное соглашение имеет целью определить рамки, в которых будут разрабатываться программы и проекты сотрудничества в социально-трудовой сфере (ст. 1). В соответствии с Соглашением между Россией и Испанией, Договаривающиеся Стороны обеспечивают систематический обмен информацией и опытом в области осуществления социально-трудовой политики и мер, предпринимаемых органами государственной власти (п. 3 ст. 2).

Как видно, рассматриваемое соглашение носит сугубо рамочный характер и закладывает принципы и институциональный механизм реализации совместных российско-испанских программ в сфере регулирования труда.

Представляется, что специальное соглашение между Россией и ЕС по созданию общего социального пространства должно быть более детальным. Об общих принципах такого пространства должно быть упомянуто в Договоре о стратегическом партнерстве. Там же будет создан новый организационный механизм взаимодействия России и ЕС применительно к общим пространствам, который должен быть пригоден к развитию взаимоотношений в рамках общего социального пространства.

Соглашение между Россией и ЕС об общем социальном пространстве должно содержать преамбулу и несколько разделов, касающихся стратегических направлений развития партнерства в социально-трудовой сфере. В частности, отдельные такие разделы необходимо посвятить общим принципам создания и поддержания функционирования общего социального пространства, социальным и трудовым гарантиям работников, конкретным вопросам сотрудничества Сторон в вопросах труда и социальной защиты трудящихся, гармонизации законодательства, организационной структуре Соглашения и общим вопросам.

Создание общего социального пространства в рамках общею экономического пространства должно стать основной целью этого Соглашения, что непосредственно следовало бы отразить в его тексте.

Исходя из анализа европейской социальной политики и формирующейся на ее основе правовой базы, мы взяли на себя смелость попытаться сформулировать важное для будущих отношений России с Европейским Союзом определение общего социального пространства России и ЕС. Общее социальное пространство — это комплексная категория, применимая в границах территории Европейского Союза и России (и, с определенными изъятиями, на территориях, связанных с ним договорными отношениями третьих стран), где обеспечивается все более гармонизированное и унифицированное правовое регулирование социальных отношений, являющееся составной частью правовой системы Союза и России. В рамках этого пространства формируются и принимаются единые социальные стандарты, вводятся механизмы реализации основ единой, все с большими элементами наднациональности, социальной политики, направленной на стабилизацию и укрепление общественных отношений, а также прогрессивно претворяется в жизнь концепция социальной солидарности и сплочения.

Принципами построения такого пространства могли бы стать принцип разделения социальной ответственности в рамках стратегического экономического партнерства, принцип недискриминации, принцип признания и обеспечения основных трудовых прав, принцип свободного передвижения квалифицированной рабочей силы.

Соглашение должно содержать перечень основных направлений сотрудничества по созданию общего социального пространства. Ими могли бы стать:

совершенствование системы оплаты и мотивации труда, уровень жизни населения и политика доходов;
структура, механизм и политика рынка труда;
профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников социально-трудовой сферы и управленческого персонала для малого бизнеса;
охрана и условия труда;
трудовое законодательство;
политика международных обменов и сотрудничества в социально-трудовой сфере;
политика занятости за рубежом;
социальное обеспечение и страхование;
использование труда инвалидов и их социально-трудовая реабилитация.

Соответственно, Соглашение должно предусматривать и средства осуществления общих мероприятий в рассматриваемой сфере. В частности, следовало бы в отдельной статье такого Соглашения предусмотреть, что сотрудничество между Сторонами в социально- трудовой сфере осуществляется путем:

обмена информационными материалами, нормативными актами и публикациями;
проведения совместных исследований, консультаций и обмена материала ми исследований;
обмена специалистами, лекторами и стажерами;
участия в национальных и международных конференциях, семинарах и других мероприятиях по социально-трудовым проблемам, проводимых на территории Российской Федерации и Европейского Союза;
поддержания развития научного сотрудничества между научно-исследовательскими учреждениями по социально-трудовым проблемам;
содействия развитию сотрудничества между государственными, общественными организациями и предприятиями по социально- трудовым вопросам.

Далее, переходя к конкретным мероприятиям, Соглашение об общем социальном пространстве в первую очередь должно воплотить достижения действующего СПС. В частности, в новом Соглашении должны отразится положения о равных правах российских и европейских работников, закрепленные ст. 23 СПС в интерпретации решения Суда Европейских сообществ по делу «Simutenkov».

Кроме того, помимо возможности ссылаться в национальном суде на положения Соглашения между Россией и ЕС, в самом новом Соглашении разумно было бы предусмотреть доступ работников обеих сторон к досудебным инстанциям, рассматривающим трудовые споры, если такие наличествуют в государствах-членах. Причем такие досудебные процедуры могут использоваться работниками, если они являются краткими по времени рассмотрения, справедливыми и незатратными для работника.

Соглашение могло бы распространить на работников обеих Сторон также принцип виктимизации в случае нарушения их прав со стороны работодателя. Важным было бы определение в тексте Соглашения об общем социальном пространстве принципа равного участия работников обеих Сторон в деятельности трудового коллектива и участия в процессах производственной демократии, включая право на забастовку.

В равной степени на модернизированной основе целесообразно было бы повторить в новом Соглашении положения ст. 74 СПС относительно мероприятий по охране труда, мероприятий в сфере занятости и мероприятий в сфере социальных гарантий работников.

Соглашение об общем социальном пространстве должно также воплотить положения, необходимые для координации систем социального страхования работников обеих Сторон, включая гарантийные, компенсационные, страховые, пенсионные и иные социальные выплаты. Такие положения, кроме прочего, должны охватывать случаи банкротства работодателя и смены собственника предприятия, а также коллективных сокращений.

Вместе с тем в соглашение целесообразно было бы внести положения об упрощении и, в конечном итоге, упразднении визового режима для квалифицированных работников в целях их свободного передвижения в рамках общего социального пространства. В качестве альтернативы безвизовому передвижению можно было бы предусмотреть упрощенный порядок выдачи «голубых карт»³Документов, аналогичных «зеленой карте», выдаваемой в США для работников из других стран. для российских работников-мигрантов и взаимные меры со стороны России в отношении работников из государств-членов.

В связи с этим в социально-трудовом Соглашении необходимо предусмотреть нормы, касающиеся признания дипломов и квалификаций, выданных и присвоенных в России и государствах-членах.

Особый раздел Соглашения необходимо посвятить гармонизации трудового законодательства России и ЕС. Сферу гармонизации трудового законодательства можно было бы расширить. Кроме вопросов охраны труда гармонизацию важно было бы провести в вопросах защиты работников от увольнения, при смене собственника предприятия и банкротстве предприятия, рабочего времени и времени отдыха, производственной демократии на предприятии.

В отношении институциональной структуры Соглашения. Оптимально реализацию положений Соглашения об общем социальном пространстве было бы привязать к структурам будущего Договора о стратегическом партнерстве. Например, в качестве одной из формаций Постоянного совета сотрудничества создать Социальный совет сотрудничества. Такая формация могла бы согласовывать, вырабатывать и утверждать программы, формы и финансовые условия сотрудничества, путем переговоров согласовывать вопросы, возникающие в ходе практической реализации Соглашения.

Вместе с тем создание общего социального пространства могло бы стать предметом заботы совместного органа Россия-ЕС, в который могли бы войти представители Экономического и социального комитета ЕС, а равно Общественной палаты РФ. Это содействовало бы сотрудничеству важных институтов гражданского общества России и ЕС.

Кроме того, если в структуре институтов стратегического партнерства появится специальный орган, отвечающий за вопросы гармонизации, в его компетенцию необходимо будет ввести проблематику сближения трудового права.

Конечно же, как и любое международное соглашение, Соглашение об общем социальном пространстве будет содержать заключительные и переходные положения, посвященные порядку его вступления в силу, условиям прекращения действия соглашения, территории применения и порядку разрешения споров.

Соглашение об общем социальном пространстве между Россией и ЕС могло бы стать беспрецедентным шагом в развитии отношений ЕС в области социальной политики с третьими странами и, одновременно, моделью для развития подобных связей не только с Россией, но и с другими странами.

В завершение настоящей главы хотелось бы подчеркнуть несколько моментов, изложенных выше.

Отношения между Россией и Европейским Союзом сегодня строятся на основе СПС. Хотя это соглашение носит рамочный и комплексный характер, в нем уделяется определенное внимание вопросам сотрудничества в социальной сфере, ряд из которых обладает прямым действием не только на территории России, но и в государствах - членах ЕС. СПС носит базовый характер, на его основе необходимо заключать соглашения о сотрудничестве в конкретных областях. Предметом таких соглашений может быть и сотрудничество в области регулирования труда и социальной защиты.

СПС в своих положениях предусматривает целый комплекс средств реализации партнерства между сторонами. Одним из наиболее важных и эффективных таких средств является гармонизация законодательства России с законодательством Сообщества. Гармонизация положений трудового законодательства РФ в сфере труда в соответствии со ст. 55 СПС не будет являться сверхсложной задачей и потребует относительно незначительной корректировки российского законодательства.

В связи с переходом отношений России и ЕС на принципиально новый уровень «стратегического партнерства» и взятием курса на построение четырех пространств важно учитывать достижения социального сотрудничества сторон. Эту идею можно было бы реализовать путем построения общего социального пространства внутри общего экономического пространства России и ЕС. Положения об общем социальном пространстве следует закрепить в специальном Соглашении между Россией и ЕС, которое могло бы быть подписано вместе (отдельно или в качестве дополнительного протокола) или в развитие нового Договора о стратегическом партнерстве, который Россия и Европейский Союз собираются заключить вместо СПС.