Трудовое право Европейского Союза

Деятельность Европейского сообщества в области регулирования труда

Громадное значение социального и трудового права, при обязательном условии его справедливой реализации на практике, что важно в объединенной Европе, состоит в создании у населения ощущения защищенности, стабильности, социальной справедливости, равенства перед государством как надежным социальным партнером и защитником.

Именно поэтому регулирование труда занимает значительное место в деятельности ЕС в целом и в реализации социальной политики ЕС в частности. Это хорошо заметно при рассмотрении внутренних связей ЕС как международной организации, ее структуры и компетенции. В теории международного права традиционно выделяется несколько основных признаков международной организации: объединение государств на основе международного права, учреждение на основе международного договора, осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельности, наличие соответствующей организационной структуры, наличие прав и обязанностей организации, наличие самостоятельных прав и обязанностей. Экстраполяция указанных признаков на ЕС дает основания утверждать, что ЕС обладает основными признаками международной организации.

Вместе с тем ЕС имеет определенную специфику, выделяющую эту организацию из числа других. Такой особенностью является наличие наднациональных черт в структуре ЕС и компетенции ее органов.

При этом четкого и общепринятого понимания терминов «элементы наднациональности», «наднациональные черты» как в российской, так в зарубежной науке международного права не существует. Как правильно замечает Л.Я. Капустин, «большинство исследователей сходятся на том, что наднациональность проявляется в большем объеме прав, которыми Сообщества обладают в сфере нормотворчества, что позволяет говорить о наделении их публичной властью; однако вряд ли это стоит ставить в заслугу самим Сообществам, так как делегирование компетенции совершается государствами-членами и не изменяет <...> самой сути этой компетенции»¹Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М.. 2000. С. 23.. Соответственно, наднациональные элементы не превращают Сообщество в организацию, принципиально отличающуюся от международной организации, хотя и придают его правовой природе важные характерные черты.

В этой связи в своих рассуждениях М.М. Бирюков идет еще дальше, выдвигая тезис о том, что Сообщество относится «скорее к новому поколению международных межправительственных организаций (ММПО), обладающих собственным международно-правовым профилем и занимающим свое место в структуре современных международных отношений»²Бирюков М.М. Европейский Союз. Евроконституция и международное право. М.. 2006. С. 112..

В любом случае мы констатируем то, что не существует принципиального противоречия между пониманием ЕС как международной организации и пониманием ЕС как организации с существенными элементами наднациональности. «Все это позволяет отнести ЕС к региональным ММ ПО специального характера, отличающимся от иных региональных организаций весьма высокоразвитой нормотворческой функцией и широкой предметной компетенцией по сравнению с компетенцией обычных ММГЮ, а также высокоразвитым механизмом имплементации актов Сообществ во внутренние правопорядки государств-членов»³Капустин А.Я. Правовая природа Европейского Союза // Материалы международного семинара Преподавание права Европейского Союза в российских вузах. М, 2000. С. 183..

Вместе с тем, по нашему мнению, никак нельзя согласится с радикальными точками зрения в вопросе о наднациональных чертах ЕС. Едва ли оправданы как отрицание роли наднациональных свойств (К.А. Бекяшев, МЛ. Костенко, Н.В. Лаврова), так и явное преувеличение их значения для деятельности этой организации (А.О. Четвериков, Т.К. Хартли). Однако нельзя отрицать исторической тенденции усиления наднационального компонента в правовой природе Союза.

В настоящий момент Европейский Союз объединяет 27 государств-членов: Австрию, Бельгию, Болгарию, Великобританию, Венгрию, Германию, Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Италию, Кипр, Латвию, Литву, Люксембург, Мальту, Нидерланды, Польшу, Португалию, Румынию, Словакию, Словению, Финляндию, Францию, Чехию, Швецию, Эстонию. Три государства Европы обладают статусом государства-кандидата: Македония, Турция, Хорватия. В 2009 г. этот статус надеется получить Словакия.

Сегодня в Сообщество входят разнообразные по уровню социально-экономического развития европейские страны, что предопределяет жизненную необходимость для самого ЕС в проведении скоординированной социальной политики и приведения к единому знаменателю правового регулирования труда в государствах-членах. Создание Европейских сообществ привело к необходимости трансформации уже созревшей и теоретически в основном оформленной европейской социальной идеи в европейскую социальную и правовую практику.

ЕС, наряду с другим европейским сообществом Евратом, входит в Европейский Союз (так называемая первая опора)³De jure, в соответствии со ст. 1 Договора о Европейском Союзе 1992 г., первая опора включает также Европейское объединение угля и стали. Однако данная организация прекратила свое существование в июле 2002 г. в связи истечением срока действия ее учредительного договора.. Вместе с тем в Союзе осуществляется Общая внешняя политика и политика безопасности (так называемая вторая опора), а также Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (так называемая третья опора).

Оба Европейских сообщества имеют общую структуру органов, которые одновременно являются и органами Союза. ЕС является органической частью более сложного интеграционного объединения государств, созданного на основе Сообществ, - Европейского Союза. При этом ЕС обладает собственной компетенцией в рамках Европейского Союза, и регулирование труда, вопросы занятости и социальной политики относятся к сферам деятельности ЕС.

ЕС представляет собой объединение государств на основе международного права. Как подчеркивает Ю.М. Юмашев, «сообщество создавали в соответствии с классическими канонами международного публичного права»⁴Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского Сообщества // Европейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1. М, 1992. С. 26.. ЕС основывается на основополагающих принципах современного международного права, нормах «jus cogens» и его деятельность всегда была направлена на расширение сотрудничества и взаимодействия между суверенными государствами⁵Это четко выражено в Решении Трибунала первой инстанции по делу «Yusuf». См.: Дело T-306/01 Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission [2005] ECR II-0000..

Государства-члены но собственной воле делегировали суверенные права организации и с передачей этих прав государства-члены не утратили фактической и юридической независимости и продолжают оставаться полноценными первичными субъектами международного права. Это будет справедливо даже в случаях принятия решений без согласия одного из суверенов⁶См.: Капустин А.Я. Понятие, предмет, источники и субъекты права международных организаций // Лекции по актуальным проблемам международного и европейского права. СПб., 2004. С. 148-149..

ЕС основывает свою деятельность на нескольких международных соглашениях. Главным из них является Договор о ЕС, подписанный в Риме 25 марта 1957 г. и вступивший в силу 1 января 1958 г. Договор о ЕС содержит основополагающие нормы о целях, задачах, принципах деятельности, структуре органов и полномочиях организации.

Договор на сегодняшний день после многочисленных изменений включает в себя преамбулу, 318 статей, объединенных в 6 частей, три из которых распадаются на разделы, разделы содержат в себе главы, главы подразделяются на отделы. Составной частью Договора о ЕС являются 2 приложения и многочисленные протоколы.

Принципиальное значение для функционирования Сообщества играют и другие источники первичного права Союза:

1. Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г.;
2. Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие европейские сообщества, и ряд связанных с ними актов 1997 г.;
3. Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие европейские сообщества, и ряд связанных с ними актов 2001 г.;
4. Единый европейский акт 1986 г.;
5. Бюджетные договоры 1970 г. и 1975 г.;
6. Договоры о присоединении новых государств-членов (1972 г., 1979 г., 1985 г., 1994 г., 2003 г. и 2005 г.);
7. Акт о прямых выборах 1976 г. и Решение представителей государств- членов, заседавших в Совете, о собственных ресурсах 2000 г.⁷Несмотря на необычность названий, эти документы, как представляется, и но форме, и по содержанию являются международными договорами.

29 октября 2004 г. было подписано повое соглашение, которое в случае вступления в силу могло кардинально изменить договорную базу деятельности Сообщества и Союза, — Договор, устанавливающий Конституцию для Европы. Новый Договор предусматривал кодификацию учредительных документов ЕС, совершенствование организационной структуры, реорганизацию системы правотворчества Европейского Союза, планировал введение новых механизмов реализации компетенции ЕС. Договор 2004 г., если бы он вступил в силу, стал бы реальной Конституцией Европейского Союза, хотя формально этот документ все равно остался бы в значительной степени международным договором.

В результате неудачи с ратификацией Конституция так и не вступила в силу. Ее основное содержание, однако, было перенесено в Лиссабонский договор 2007 г., из которого были исключены наиболее конституционные и государствоподобные элементы. Таким образом он приобрел более явно выраженную внешнюю форму международного договора, хотя и сохранил черты, имеющие по своей сути явно конституционный характер.

«Следовательно, этот «международный договор интеграционного типа вместо Конституции» по своему содержанию и функциям подобен Конституции, хотя по форме Конституцией не является⁸Неписаная Конституция Великобритании, например, состоит из ряда принятых в различное время актов, имеющих конституционное значение и на практике выполняющих те функции, которые в других государствах закрепляются в конституциях.. Образно говоря, Лиссабонский договор - это конституция, скрытая под одеждами из поправок к учредительным документам. Это как бы «предконституция (протоконституция) наднационального типа», которой еще потребуется немало времени, чтобы когда-нибудь «дозреть» до Конституции наднационального типа. Это новое явление наднационального права, которое не вполне вписывается в привычные категории национального или международного права, и требует нового осмысления».

В специальной литературе, посвященной праву ЕС, нередко можно встретить утверждения о том, что и современные учредительные документы ЕС носят также определенный конституирующий характер. Так, например, Е.А. Чегринец, говоря об учредительных актах Сообщества, отмечает, что «именно эти акты выступают источниками норм, устанавливающих основы устройства и деятельности «надгосударственной» организации <...> в настоящее время официальной доктриной, принятой как институтами и органами ЕС, так и государствами — членами ЕС, является признание их в качестве конституирующих актов»⁹Чегринец Е.А. Конституционно-правовой статус центральных банков Европейского Союза (на примере Европейской системы центральных банков): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15.. В данном случае, по логике Е.А. Чегринца, термин «конституирующий» и «учредительный» необходимо рассматривать как синонимы.

В зарубежной доктрине распространено мнение, опирающееся на нормативисткое понимание права. Суть его состоит в том, что в положениях учредительных договоров Европейских сообществ и Европейского Союза «маскируется» реальная неписанная конституция.

Одним из основоположников этой идеи является, в частности, американский профессор Дж. Вейлер.

В свою очередь, российский исследователь Н.Б. Шеленкова, затрагивая вопрос о конституирующем характере учредительного договора, утверждает, что «в силу ограниченности объекта конституционного регулирования и неадекватного характера норм права ЕС их совокупность представляется возможным квалифицировать лишь как частичную конституцию в материальном смысле»¹⁰ Шеленкова Н.Б. Современные правовые проблемы европейской интеграции: автореф. дис....д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 23.. Но нашему мнению, подобная попытка компромисса мнений не представляется удачной и не может обосновываться некой «неадекватностью норм права ЕС», поскольку искусственно привязывает международно-правовое явление, которым является многообразие учредительных договоров в основе ЕС, к учению о материальной конституции.

Многообразие учредительных документов, облаченных в форму международных договоров, и конституирующий характер их содержания является одной из специфических черт ЕС как международной организации.

ЕС в соответствии с учредительными документами преследует собственные цели, осуществляет специфическую деятельность по конкретным направлениям деятельности и на обозначенных в Договоре о ЕС принципах.

Цели ЕС установлены в ст. 2 Договора о ЕС: «содействовать повсеместно в Сообществе гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин, устойчивому и безинфляционному росту, высокому уровню конкурентоспособности и сближению экономических показателей, высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов».

Содействие достижению высокого уровня занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин, повышению жизненного уровня и качества жизни являются социальными целями деятельности Сообщества. Для достижения этих целей в соответствии с п. 1 § 1 ст. 3 Договора о ЕС Сообщество осуществляет политику по обеспечению занятости и политику в социальной сфере, наряду с другими направлениями деятельности: таможенный союз и общая торговая политика, внутренний рынок, меры, касающиеся передвижения лиц, общая аграрная политика и политика в сфере рыболовства, общая транспортная политика, антимонопольная политика, меры по сближению законодательства государств-членов, защита окружающей среды, региональная политика, научно-техническая политика, трансъевропейские сети, политики в области здравоохранения, образования, культуры, защиты прав потребителя, политика содействия сотрудничеству и развитию, а также ассоциация с заморскими странами и территориями, мероприятия в области энергетики, туризма.

Вопросы регулирования труда в контексте социальной политики являются предметом заботы различных органов ЕС. Необходимо отметить, что ЕС обладает специфической организационной структурой. Как уже отмечалось выше, главные органы Сообществ, которые именуются институтами, также являются институтами Европейского Союза, согласно ст. 3 и 5 Договора о Европейском Союзе 1992 г. Перечисляет эти институты ст. 7 Договора о ЕС: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд, Палата аудиторов.

Подробнее о том, как деятельность ЕС по регулированию труда находит отражение в структуре и функционировании органов Сообщества, будет рассмотрено в следующем параграфе настоящей главы.

Социальную политику ЕС отличает широкий арсенал инструментов, посредством которых институты ЕС осуществляют «унификацию и гармонизацию социальной сферы», содействуют расширению гарантий трудовых прав граждан Европейского Союза.

В первую очередь это касается нормативных правовых актов ЕС. В сфере трудового права принимаются два вида нормативных правовых актов - регламенты и директивы.

Регламент (фр. reglement, нем. Verordnung, англ. regulation). Статья 249 Договора о ЕС называет 3 свойства этого вида документов, отличающих их от других актов вторичного права и ставящих их на самое высокое место в иерархии источников вторичного права Союза:

• нормативный акт;
• обязательный акт;
• акт, имеющий прямое применение.

Нормы регламента непосредственно могут обязывать государства- члены, их органы, физических и юридических лиц. Например, Регламент Совета (ЕЭС) № 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободе передвижения работников по Сообществу определяет условия и порядок реализации свободы передвижения и выбора места жительства работниками-мигрантами и членами их семей путем определения их правового статуса, закрепления конкретных прав и обязанностей физических лиц.

Регламенты действуют наряду с внутренним законодательством государств-членов. Это акты унификации национального права, аналогичные по своей юридической силе законам. Принимаются регламенты исключительно по первой опоре, т.е. в реализацию компетенции ЕС и Евратома.

Директива (фр. directive, нем. Richtlinie, англ. directive). В соответствии со ст. 249 Договора о ЕС директива:

• это нормативный акт;
• это акт, обязательный для государств-членов;
• не имеет прямого применения в государствах-членах, «формы и методы имплементации остаются на усмотрение государств-членов».

Также как и регламенты, директивы принимаются исключительно по первой опоре. Директива это средство гармонизации законодательства государств-членов, она содержит «модельные» нормы права, которые государства-члены должны отразить в своем внутреннем законодательстве. По своей природе и свойствам этот акт аналогичен основам законодательства.

Директиве, как правило, должен корреспондировать акт национального законодательства, имплементирующий ее положения. Так, в Германии положения Директивы Совета 89/391/ЕЭС от 12 июня 1989 г. о введении мер, содействующих улучшению безопасности и здоровья работников, отражены в Законе ФРГ от 7 августа 1996 г. «О проведении мероприятий по охране труда в целях усиления безопасности и охраны здоровья работников». Тексты национальных актов, принятых на основании директивы, государства-члены обязаны направлять Европейской комиссии как главному исполнительному органу ЕС.

В самой Директиве для проведения имплементации устанавливается определенный срок. Неправильная либо несвоевременная имплементация директивы влечет за собой различные формы ответственности государств-членов, а также в ряде случаев придает частичное прямое действие некоторым директивам.

Европейская комиссия, а также создаваемые консультативные и вспомогательные органы ЕС проводят исследования, осуществляют сбор и анализ данных по вопросам положения работников, занятости, социальной защищенности граждан. Так, в 80-е гг. XX в. Европейской комиссией были созданы специальные информационные и документационные системы мониторинга занятости; функционирует также ряд специализированных баз данных (по регистрации и учету нетрудоспособных и др.). На основании проведенных исследований Европейская комиссия выступает с предложениями Совету Европейского Союза, государствам-членам о принятии нормативных актов и иных мер в социальной сфере, составляет аналитические обзоры (в форме Зеленых документов), устанавливает приоритетные направления деятельности ЕС (в форме Белых документов, например, Белая книга о европейской социальной политике 1994 г.).

Принимаемые Советом Европейского Союза рекомендации и резолюции координируют меры, предпринимаемые государствами-членами, не имея, однако, обязательного характера для последних.

Способом постановки и решения задач в области социальной политики ЕС служат также принимаемые Сообществом программы, реализация которых обеспечивается финансовыми ресурсами ЕС, государств-членов, а также средствами предприятий и организаций.

Большое значение в правовом регулировании трудовых и социальных отношений в ЕС наряду с нормативными актами играют решения Суда Европейских сообществ, создающие прецедентное право Союза (case-law). Ими устанавливаются и закрепляются важные положения правового характера, дополняющие принципы учредительного договора и законодательства в социальной сфере.

Активная правотворческая деятельность ЕС и других сообществ предопределила создание собственного правопорядка особого рода — права Европейских сообществ, а сегодня, после появления Европейского Союза и с расширением сферы деятельности на вторую и третью опоры, именуемого правом Европейского Союза. Как отмечает А.Я. Капустин, «в самом деле, европейское «право Сообщества»», первоначально сформированное в виде совокупности международно-правовых договорных норм, постепенно эволюционировало под воздействием нормотворческой деятельности Европейских Сообществ и судебной практики Суда ЕС в весьма сложный по своему составу и своеобразный по своей природе комплекс правовых норм».

Следуя решениям Суда Европейских сообществ по делу «Van Gend en Loos» и по делу «Costa v. ENEL» в которых Суд сначала указал на оформление некоего «нового международного правопорядка», а затем определил право Сообществ как «самостоятельную правовую систему» по содержанию, европейские исследователи в подавляющем большинстве придерживаются позиции, что право Сообществ составляет часть особой правовой системы, которой является право Европейского Союза, или европейское право.

В российской науке европейского и международного права однозначного мнения на этот вопрос нет. Ряд авторов придерживается мнения, что европейское право (право Европейского Союза) составляет особую правовую систему (С.Ю. Кашкин, Б.Н. Топорнин, Л.M. Энтин), другие ученые более тесно привязывают европейское право к международному праву (М.М. Бирюков, А.Я. Капустин, А.В. Клемин).

Примечательно, что, несмотря на различие в понимании природы европейского права, никто из вышеперечисленных авторов не оспаривает правомерность рассмотрения ЕС в качестве международной организации, в том числе осуществляющей деятельность в сфере регулирования труда.

Нормы права Европейского Союза составляют определенную иерархию и подразделяются на нормы первичного права, содержащиеся в учредительных договорах, и нормы вторичного права, содержащиеся в актах, принятых институтами ЕС на основе учредительных договоров. Нормы вторичного права производны от норм первичного права и подчинены им.

Соответственно, и в системе европейского законодательства проводится дифференциация на акты первичного права и акты вторичного права. «Деление правовых актов ЕС на первичное и вторичное право - это не просто классификация, а основание для иерархии их взаимоотношений. В силу такой иерархии первичное право стоит выше, чем вторичное».

Особую роль играют в рассмотренной иерархии прецеденты Суда Европейских сообществ. Суд в своих решениях толкует и развивает положения учредительных договоров, а в равной степени толкует и развивает положения вторичного права, причем последние только он вправе признавать противоречащими учредительным актам и аннулировать полностью или частично.

Соответственно, в иерархии норм права ЕС прецедентное право занимает промежуточное место между первичным и вторичным правом.

Наличие собственного правопорядка представляет собой также специфическую особенность ЕС как международной организации.

В области трудового законодательства ЕС было принято большое число актов. При этом подавляющую их часть составляют директивы.

ЕС обладает собственной широкой компетенцией по Договору, что выражается не только в реализации целей Договора посредством издания нормативных актов, но и в возможности применения мер правопринуждения и ответственности к государствам-членам, а также их физическим и юридическим лицам.

В области регулирования труда Сообщество обладает компетенцией различного характера.

1. ЕС гарантирует ряд трудовых прав в процессе регулирования свободы передвижения работников как одного из ключевых принципов внутреннего рынка.

Внутренний рынок определяется в § 2 ст. 14 Договора о ЕС как «пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям настоящего Договора обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов». Свободе передвижения работников посвящены ст. 39-42, объединенные в гл. 1 «Трудящиеся» разд. III ч. III Договора о ЕС.

Свобода движения работников в соответствии с § 2 ст. 39 включает «отмену любой дискриминации по национальному признаку в отношении трудящихся государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости».

В целях обеспечения свободного движения рабочей силы по территории Сообщества и гарантирования производных от нее прав работников, закрепленных в § 3 ст. 39, Сообщество может:

• регулировать сотрудничество национальных служб занятости (п. «a» ст. 40);
• устранять препятствия, создаваемые административными процедурами, практикой и коллективными соглашениями, для приема на работу работников-мигрантов (п. «b» и «c» ст. 40);
• регулировать рынок труда, путем создания специальных механизмов, связывающих спрос и предложение рабочей силы (п. «d» ст. 40);
• поддерживать молодых специалистов путем создания программ (ст. 41);
• закреплять единые условия социальной поддержки работников-мигрантов (ст. 42).

При этом государства-члены вправе самостоятельно ограничивать свободу движения работников исходя из соображений общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения согласно § 3 ст. 39.

Это говорит о том, что государства-члены обладают собственными полномочиями в рамках регулирования свободы передвижения работников, а следовательно, данная сфера регулирования составляет предмет совместного ведения Сообщества и государств-членов.

Вместе с тем в европейской литературе существует мнение, согласно которому свободное движение работников необходимо относить к исключительным предметам ведения Сообщества. Так, К. Барнард указывает, что данная сфера относится в целом к исключительным предметам ведения ЕС, однако компетенция в этой сфере носит конкурирующий характер.

Сложно согласиться с упомянутым выше мнением, в том числе и потому что Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, 2004 г. и Лиссабонский договор 2007 г. совершенно недвусмысленно относят внутренний рынок к предметам совместного ведения Европейского Союза и государств-членов.

2. ЕС проводит собственную политику в области занятости на основании разд. VIII ч. III Договора о ЕС, включающего ст. 125-130. Целями европейской политики занятости являются развитее скоординированной стратегии в данной области и подготовка квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы и рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике.

Вместе с тем анализ положений разд. VIII ч. III показывает, что ЕС в сфере занятости обладает незначительными законотворческими полномочиями. Сообщество координирует политику занятости государств-членов в рамках общих экономических ориентиров (ст. 126), дополняет действия государств-членов по обеспечению «высокого уровня занятости» (ст. 127), принимает заключения относительно общего состояния занятости (ст. 128), поощряет информационный обмен в этой сфере (ст. 129). Данные полномочия не предусматривают издания нормативных документов со стороны Сообщества, однако в них отчетливо проявляется метод «открытой координации», свойственный ЕС в регулировании отношений по труду и занятости.

Сама политика в области занятости появилась среди предметов ведения Сообщества сравнительно недавно - соответствующий раздел появился в Договоре о ЕС после Амстердамских изменений 1997 г., хотя ряд мероприятий осуществлялся еще с начала 1990-х гг. на основе Соглашения о социальной политике, которое было заключено вместе с Маастрихстким договором 1992 г.

Соглашение о социальной политике 1992 г. имеет большое историческое значение для становления социальной политики Сообщества. В связи с переходом на новый «виток» интеграции, открывавшийся с заключением Маастрихтского договора, страны ЕС договорились о необходимости расширения полномочий институтов в социальной сфере. Однако полному включению соответствующих дополнений в положения Договора о ЕС препятствовала позиция Великобритании. Правительство консерваторов категорически возражало против «социализации» ЕС и заблокировало принятие необходимых поправок в социальные положения учредительного договора.

Остальным государствам-членам все же удалось достичь поставленной цели с помощью компромиссного варианта: заключения отдельного документа - Соглашения о социальной политике в качестве приложения к Маастрихтскому договору. К концу 1990-х гг. позиция Соединенного Королевства по вопросу участия в социальной политике Сообщества значительно смягчилась (не последнюю роль в этом сыграл приход к власти правительства лейбористов). Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал в соответствующие статьи Договора о ЕС все основные положения Соглашения о социальной политике. Само Соглашение 1992 г. утратило силу.

3. Все основные мероприятия в сфере регулирования труда ЕС осуществляет, используя рамки социальной политики, предусмотренной гл. 1 разд. XI ч. III Договора о ЕС, включающей ст. 136-145.

Целями социальной политики ЕС согласно ст. 136 Договора о ЕС являются: «содействие занятости, улучшению условий жизни и труда с тем, чтобы сделать возможной их гармонизацию, сохраняя при этом все достижения, а также содействие надлежащей социальной защите, диалогу между предпринимателями и трудящимися, развитие человеческих ресурсов ради долговременного обеспечения высокого уровня занятости и борьбы с социальным отторжением».

Сообщество поддерживает и дополняет действия государств-членов в следующих областях:

• улучшение производственной среды в целях охраны здоровья и обеспечения безопасности работающих; условия труда;
• информирование и консультирование трудящихся;
• интеграция лиц, исключенных из рынка труда;
• равенство мужчин и женщин в отношении возможностей на рынке труда и обращения с ними на работе.

Среди них приоритетными областями в соответствии с § 3 ст. 137 Договора о ЕС являются социальное обеспечение и социальная защита работников, защита работников после прекращения действия трудовых контрактов с ними; представительство и коллективная защита интересов работников и предпринимателей, включая их право на совместное принятие решений, условия найма и труда граждан третьих стран, легально проживающих на территории Сообщества, борьбу с обездоленностью и модернизацию систем социальной защиты.

ЕС также поощряет сотрудничество между государствами-членами и содействует координации их действий во всех областях социальной политики, и особенно в следующих вопросах:

• занятость;
• трудовое законодательство и условия труда;
• базовое и последующее профессиональное обучение;
• социальное обеспечение;
• предотвращение профессионального травматизма и профессиональных заболеваний; гигиена на производстве;
• право на профессиональные объединения и коллективные переговоры между предпринимателями и трудящимися.

Как видно, центральные вопросы социальной политики - это различные аспекты трудовых отношений и иных, тесно связанных с ними отношений по труду. Очевидно, что учредительный акт предоставляет ЕС возможность проводить разнообразные мероприятия по регулированию труда в рамках его компетенции.

Специфика наделения ЕС компетенцией заключается также в том, что Договор о ЕС фактически содержит два вида компетенции организации: исключительную компетенцию ЕС и совместную компетенцию ЕС и государств-членов.

Как компетенция в области занятости, так и компетенция в области социальной политики являются совместными для Сообщества и государств-членов. Вместе с тем, если в сфере регулирования занятости полномочия ЕС минимальны и основные вопросы регулируются государствами-членами, то в отношении вопросов регулирования труда, включенных в социальную политику, Сообщество компетентно по ряду ключевых аспектов трудового законодательства.

Однако и в последнем случае деятельность Сообщества зачастую в положениях договора ограничивается возможностью издания «рамочных» нормативных правовых актов, устанавливающих «минимальные» стандарты в сфере регулирования труда (§ 2 ст. 137 Договора о ЕС). Это и предопределяет распространенность применения ЕС в данной сфере такой формы права, как директива, о чем говорилось выше. Директива является самым удобным инструментом введения «минимальных требований» и «рамочных положений». Как отмечает голландский исследователь С. Прехал, «директива является инструментом, который очень хорошо корреспондирует идее ограниченной интервенции».

Следует также учитывать, что использование компетенции Сообществом ограничивается рамками учредительного договора, что определяется в ст. 5 Договора о ЕС.

Совместный характер компетенции ЕС и государств-членов в вопросах регулирования труда предопределяет важность для ее реализации принципа субсидиарности¹¹Принцип субсидиарности означает, что Сообщество должно проводить деятельность в тех вопросах, с которыми государства-члены не могут справиться самостоятельно и разрешение которых на уровне Сообщества будет возможно наилучшим образом, нежели если они будут решаться на уровне государств-членов., одного из основных принципов деятельности ЕС, применяемых для разграничения компетенции организации и государств-членов.

Благодаря принципу субсидиарности в Европейском Союзе сегодня соблюдается равновесие между компетенцией ЕС и государств-членов, отражение которой в положениях Договора далеко от идеального.

ЕС обладает широкой правоспособностью и пользуется правами юридического лица в своих государствах-членах в соответствии со ст. 281 и 282 Договора о ЕС.

ЕС обладает самостоятельными правами и обязанностями международной организации. В соответствии со ст. 300 Договора о ЕС Сообщество имеет право заключать с одним или несколькими государствами или международными организациями международные соглашения. ЕС обладает международной правосубъектностью на основе Договора о ЕС и участвует в процессе международного нормотворчества наряду с другими субъектами международного права.

Применительно к сфере регулирования труда вышеуказанные положения позволяют Сообществу в рамках своей компетенции сотрудничать с третьими странами и компетентными международными организациями в соответствующей области.

Суд Европейских сообществ конкретизировал компетенцию Сообщества в сфере регулирования труда на международной арене в своем Заключении 2/91 от 19 марта 1993 г. относительно Конвенции МОТ № 170 о безопасности при использовании химических веществ на производстве 1990 г. В нем были определены два основных момента:

1. Ни Сообщество, ни государства-члены не могут действовать в данной сфере на международной арене по отдельности, эти вопросы составляют предмет совместного ведения.

2. В случае, если международный договор не предусматривает возможности присоединения к нему Сообщества, как это имеет место в случае с конвенциями МОТ, государства-члены все равно не вправе действовать на индивидуальной основе и должны проводить меры совместно и в интересах Сообщества.

В заключение настоящего параграфа следует обратиться к положениям проекта Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, 2004 г., которые касаются регулирования труда, так как этот документ, хотя и не был ратифицирован, но может в скором времени, по сути, стать основополагающим для организации и деятельности Европейского Союза вообще и в рассматриваемой сфере в частности, поскольку является «актом кодификации»2 системы первичного права Союза.

Дело в том, что многие его положения, в том числе касающиеся трудовых прав, включены в другой Договор о реформе Европейского Союза - Лиссабонский договор 2007 г., которому предписывается эта кодифицирующая роль.

Хотя в целом проект Конституции и Лиссабонский договор не приносят практически ничего принципиально нового в деятельность ЕС по регулированию труда, предлагаются некоторые важные новшества.

Статья 1-3 Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, указывает среди целей Союза «наличие высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу». Союз также «борется с социальной изоляцией и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите». Эти же положения закреплены в Договоре о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора 2007 г. (§ 3 ст. 3).

Как уже отмечалось выше, внутренний рынок и социальная политика относятся проектом Конституции в ст. 1-14 (§ 2 ст. 4 Договора о функционировании Европейского Союза, в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) к совместной компетенции Союза и государств-членов. Параграф 2 ст. 1-15 проекта Конституции дополняет эти положения, наделяя Союз возможностью «принимать меры с целью обеспечить координацию политики занятости государств- членов, в том числе путем разработки ориентиров данной политики» (§ 2 ст. 5 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) и «предпринимать инициативы с целью обеспечить координацию социальной политики государств-членов» (§ 3 Договора о Конституции, § 3 ст. 5 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г.).

Статья 1-48, включенная в разд. VI «Демократическая жизнь Союза» ч. I Проекта Конституции для Европы, посвящалась социальным партнерам и автономному социальному диалогу, который признается и поощряется Союзом с учетом разнообразия национальных систем (ст. 152 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г.).

Договор о реформе (Лиссабонский договор) 2007 г. в новой редакции ст. 6 Договора о Европейском Союзе должен придать положениям Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. такую же силу, какую имеют учредительные договоры, хотя формально, в отличие от проекта Конституции, не включает в себя его текст. Это приведет к усилению социальной направленности первичного законодательства ЕС.

В части III проекта Конституции, в ст. III-117 закреплялось, что «при определении и осуществлении политики и деятельности, предусмотренных в настоящей части, Союз учитывает потребности в содействии высокому уровню занятости, в обеспечении адекватной социальной защиты, в борьбе с социальной изоляцией...» (ст. 9 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г.).

В целом все основные положения ч. III Проекта договора, устанавливающего Конституцию для Европы, и положения Лиссабонского договора 2007 г. относительно свободного передвижения работников, мероприятий в сфере занятости и социальной политики практически дословно воспроизводят положения, закрепленные в ч. III Договора о ЕС.

Характер новелл проекта Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004 г. и его практического преемника - Договора о функционировании Европейского Союза — позволяет сказать, что эти документы стремятся формализовать и усилить в первичном праве уже сложившееся регулирование труда на европейском уровне.

Итак, ЕС сегодня является международной организацией, которой свойственны свои специфические особенности, проявляющиеся в целях и задачах организации, структуре ее органов, в ее компетенции. Специфика организации, несомненно, оказывает влияние на деятельность ЕС по регулированию труда, проводимую на основе учредительных договоров.

Социальная политика, регулирование труда и занятости - один из приоритетов Сообщества, сопутствующий экономической интеграции. ЕС обладает собственной компетенцией в сфере социальной политики, регулирования труда и занятости, издает в этой области нормативные акты и обладает полномочиями по проведению сотрудничества и нормотворческой деятельности в этой сфере на международной арене.

Рассмотрение внутренних связей ЕС как международной организации дает основания признать существование тесной координации и интенсивного сотрудничества в рамках ЕС в сфере трудового права.