Административно-процессуальное право

Понятие, особенности и виды административного процесса. Основные концепции административного процесса

Понятие, особенности и виды административного процесса

Административный процесс — это урегулированный нормами административного права порядок управленческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации своих полномочий в отношении физических и юридических лиц.

Административный процесс делится на два вида, каждый из которых имеет в своем содержании ряд определенных процедур.

Административно-регулирующий процесс состоит из процедур (производств), совершаемых органами исполнительной власти или их должностными лицами в сфере управленческой деятельности. Административно-регулирующий процесс имеет два аспекта — нормотворческий и правонаделительный:

административно-нормотворческий процесс состоит из производств по принятию нормативных актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

административно-правонаделительный процесс. В сфере управления осуществляется в числе многих других такая процедура, как регистрация, все ее виды — государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. — имеют административный характер, представляют по своей сути административное производство. Таким образом, административно-правонаделительный процесс — это совокупность определенных административных производств (регистрационное, разрешительно-лицензионное, по аккредитации и аттестованию¹Аккредитация (от лат. accredo — доверять) — процедура официального подтверждения соответствия организации либо оказываемой ею услуги установленным показателям (стандартам); аттестация (от лат. atlestatio — свидетельство) — процедура определения квалификации сотрудника, работника, соответствия его подготовки определенным требованиям. и др.), которые связаны с целевым предназначением органа исполнительной власти.

Данные производства (процедуры) основаны на нормативном правовом акте (административном регламенте, инструкции о должностных обязанностях и т.п.) и представляют собой порядок осуществления должностными лицами органа исполнительной власти действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Существует такое определение административной процедуры данного вида — это «порядок исполнения органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документа, имеющего юридическое значение; порядок приема лиц на государственную службу; порядок прохождения аттестации и оформления соответствующих документов; порядок подготовки материалов о поощрении служащих, привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.)».

В содержание административно-регулирующего процесса наряду с принятием нормативных и ненормативных правовых актов и предоставлением государственной услуги по рассмотрению органами исполнительной власти заявлений и обращений граждан и организаций в соответствии с компетенцией входит и такого рода деятельность, как осуществление согласительных процедур между органами публичной (административной) власти для разрешения разногласий между ними.

Административно-юрисдикционный процесс — второй вид административного процесса, который связан с применением к физическим или юридическим лицам различных способов административного принуждения, с их привлечением к юридической ответственности. В содержание административно-регулирующего процесса входят: а) рассмотрение управомоченными органами власти административных споров, т.е. споров между органами публичной власти, с одной стороны, и гражданами и организациями — с другой. Основанием таких споров является оспаривание нормативного акта органа власти, действия (бездействия) органа власти; б) рассмотрение, разрешение и исполнение дел об административных правонарушениях, а также обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях; в) рассмотрение жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав.

Субъектами административно-деликтного процесса являются как управомоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, так и судебные органы.

Административный процесс имеет следующие особенности:

• связан с регулированием публичных правоотношений;
• предусматривает сочетание внесудебного, досудебного и судебного порядка рассмотрения и разрешения дел;
• в этом процессе используется как управленческая (позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (юрисдикционная) деятельность;
• наряду с общеюридическими процессуальными принципами он предусматривает и специфический принцип рассмотрения дел — принцип оперативности, который требует своевременного разрешения административного спора и в связи с этим допускает специфические способы обеспечения производства (привод, изъятие) и рассмотрения дела (например, рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении которого рассматривается дело, если допускается обстоятельствами);
• административный процесс в его юрисдикционной форме может осуществляться на основании только оконченного правонарушения.

Основные концепции административного процесса в науке административного права

Существует три концепции административного процесса — юрисдикционная, управленческая и интегративная.

Юрисдикционная концепция рассматривает административный процесс правоприменительной деятельности, т.е. деятельности с применением мер принуждения и по рассмотрению споров в сфере государственного управления.

«Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) — иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»²Шатов С.А. Концепции административного процесса: Диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. № 6.. Сторонники данной концепции — М.И. Пискотин, А.А. Демин, Ю.Н. Старилов, С.Н Махина. По их мнению, процедуры управленческого характера (например, процедуры, связанные с регистрацией юридических лиц), непосредственно не связанные с административно-судебными процедурами, образуют отдельный от административного управленческий процесс.

Сторонники управленческой концепции (С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, В.Д. Сорокин), напротив, считают, что понятие «административный процесс» отражает не только правоприменительную деятельность, но и процесс принятия нормативных правовых актов государственного управления, процессы, связанные с разрешительно-лицензионным производством, служебно-кадровым производством, регистрацией, сертификацией, аккредитованием, административным регламентированием организации и деятельности органов исполнительной власти. Все эти процессы основаны на публично- правовом регулировании, имеют административную природу и должны рассматриваться как аспекты административного процесса. По мнению В.Д. Сорокина, «административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».

Сторонники интегративной концепции (В.М. Манохин, И.В. Панова) считают административный процесс комплексом нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и юрисдикционной правоприменительной деятельности).