Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов

Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов. Пункт 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (в ред. от 1 августа 2013 г.) предусматривает следующее: «Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части».

Конституционный Суд Российской Федерации право прокурора оспаривать в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты ограничил следующей оговоркой:

«Норма части первой ст. 251, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону».

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в отношении роли прокурора в оспаривании нормативных правовых актов дано следующее разъяснение:

«...прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу». В пунктах 2—4 ст. 251 ГПК РФ установлено: «2. С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

3. Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт».

Статья 26 ГПК РФ, ч. 1. Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела.

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;

Статья 27 ГПК РФ, ч. 1. Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:

2) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Конституционный Суд Российской Федерации полномочие суда общей юрисдикции разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов ограничил оговоркой:

«Норма части первой, второй и четвертой ст. 251, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации»¹Постановление Конституционного Суда от 18 июля 2003 г. № 13-П. П. 1 резолютивной части..

В отношении ч. 4 ст. 251 ГПК РФ следует обратить внимание на определение постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» родовой подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов:

«Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов... в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов рассматриваются районными судами.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК РФ)». Пунктами 5—8 ст. 251 ГПК РФ установлено: «5. Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 настоящего Кодекса, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

6. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

7. Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

8. Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении».

Статья 131 ГПК РФ, ч. 2. В исковом заявлении должны быть указаны:

наименование суда, в который подается заявление;
наименование истца, его место жительства или, если истцом является организация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем;
наименование ответчика, его место жительства или, если ответчиком является организация, ее место нахождения;
в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования;
обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;
цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм;
сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон;
перечень прилагаемых к заявлению документов.

В заявлении могут быть указаны номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца, его представителя, ответчика, иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложены ходатайства истца.

Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов. Порядок рассмотрения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов изложен в ст. 252 ГПК РФ:

«1. Лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания.

2. Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом Российской Федерации — в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

3. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно».

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 г. суд должен не только принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания (согласно ч. 1 ст. 252 ГПК РФ), но и добиваться явки в судебное заседание представителей органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт:

«С учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (ст. 226 ГПК РФ, ч. 4 ст. 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела (ст. 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (ч. 1 ст. 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции» (п. 15).

Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта. Положения, связанные с решением суда по заявлению об оспаривании нормативных правовых актов, изложены в ст. 251 — 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ).

Основаниями для подачи заявления в суд об оспаривании нормативных правовых актов являются, согласно ст. 251 ГПК РФ:

мнение гражданина, организации о том, что «принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами». С заявлением в суд о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части может в этом случае обратиться также и прокурор в пределах своей компетенции;
мнение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательного (представительный) органа субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, главы муниципального образования о том, что «принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция».

Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном содержанием указанных статей ГПК РФ, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 настоящего ГПК РФ. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 настоящего Кодекса. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Статья 24. Гражданские дела, подсудные районному суду.

Гражданские дела, подведомственные судам, за исключением дел, предусмотренных статьями 23 (гражданские дела, подсудные мировому судье), 25 (гражданские дела, подсудные военным судам и иным специализированным судам), 26 и 27 настоящего Кодекса, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Статья 26. Гражданские дела, подсудные верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа.

1. Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Статья 27. Гражданские дела, подсудные Верховному Суду Российской Федерации.

1. Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:

1) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.

Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Порядок рассмотрения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов определен ст. 252 ГПК РФ. Он заключается в следующем.

«1. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

2. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

3. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

4. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта».

Если при оспаривании нормативного правового акта, которым были нарушены права заявителя, орган, принявший этот акт, признает его (после подачи в суд заявления) утратившим силу, суд не вправе прекратить производство по делу. Это обусловлено тем, что нарушение прав заявителя в силу принятия оспариваемого нормативного акта привело к негативным для заявителя последствиям и решение вопроса о компенсации этих последствий не может быть осуществлено при прекращении производства. Кроме того, производство по такому делу, вытекающему из публичных правоотношений, связано с защитой прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространялось действие оспариваемого акта. Поэтому проблема устранения негативных последствий неправомерного нормативного акта не может быть сведена к интересам только заявителя.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2005 г. №244-0 об этом говорится следующее.

«Положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами».

О содержании выносимых судом решений по заявлению об оспаривании нормативного правового акта и их вступлении в законную силу говорит ст. 253 ГПК РФ:

3. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Статья 209 ГПК РФ. Вступление в законную силу решений суда.

1. Решения суда вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование, если они не были обжалованы.

В случае подачи апелляционной жалобы решение суда вступает в законную силу после рассмотрения судом этой жалобы, если обжалуемое решение суда не отменено. Если определением суда апелляционной инстанции отменено или изменено решение суда первой инстанции и принято новое решение, оно вступает в законную силу немедленно.

2. После вступления в законную силу решения суда стороны, другие лица, участвующие в деле, их правопреемники не могут вновь заявлять в суде те же исковые требования, на том же основании, а также оспаривать в другом гражданском процессе установленные судом факты и правоотношения.

3. В случае если после вступления в законную силу решения суда, на основании которого с ответчика взыскиваются периодические платежи, изменяются обстоятельства, влияющие на определение размера платежей или их продолжительность, каждая сторона путем предъявления нового иска вправе требовать изменения размера и сроков платежей.

Следует обратить внимание на оговорку, которая изложена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, частей первой, второй и четвертой ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации:

«2. Нормативное положение, содержащееся в частях второй и третьей с. 253 во взаимосвязи с частями первой, второй и четвертой ст. 251 ГПК Российской Федерации, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, — в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, — не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.

3. В настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от признания положений частей первой, второй и четвертой с. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме нормативного акта».

Федеральному Собранию надлежит принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.