Преступность иностранных граждан

Международно-правовое сотрудничество оперативно-розыскных органов в борьбе с преступностью иностранцев

Процессы интернационализации преступности, т.е. возрастание в ней удельного веса иностранных и международных элементов (совершение преступления на территории двух и более государств, попытки преступников скрыться от правосудия или сбыть похищенное за рубежом и т.п.), объективно обусловливают необходимость налаживания и развития международного, прежде всего межгосударственного сотрудничества в правоохранительной сфере. В целом такое сотрудничество носит вспомогательный характер по отношению к внутригосударственным мерам борьбы с правонарушениями. Однако по отдельным делам или категориям преступлений (например, в борьбе с терроризмом, незаконным наркооборотом, нелегальной иммиграцией) оно зачастую играет решающую роль.

Эффективность взаимодействия правоохранительных органов различных государств во многом зависит от его организации, правового и методического обеспечения. Особенно явственно это проявляется на приоритетном направлении участия России в международном сотрудничестве в правоохранительной сфере - во взаимодействии с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, призванном компенсировать дефицит общественной безопасности, вызываемый «прозрачностью» границ между членами Содружества.

Федеральные органы исполнительной власти - субъекты ОРД - основной компонент российской правоохранительной системы, и, соответственно, весьма значительна их роль в обеспечении эффективного участия России в международном сотрудничестве в борьбе с преступностью иностранных граждан, в том числе путем выполнения обязательств России по международным договорам. Это обусловливает и большое значение деятельности субъектов ОРД по организационному, правовому и методическому обеспечению участия оперативно-розыскных органов в международном сотрудничестве по вопросам, входящим в их компетенцию.

Нельзя не сказать, что международные связи с правоохранительными органами зарубежных стран являются составной частью внешнеполитической деятельности Российского государства и отражаются на его международном престиже. Поэтому любой серьезный промах или нарушение законности со стороны сотрудников оперативно-розыскных органов (ОРО) при выполнении ими функции обеспечения и осуществления международного сотрудничества может привести к межгосударственным осложнениям и нанести ущерб национальным интересам России.

Правовой базой участия в международном сотрудничестве федеральных органов исполнительной власти - субъектов ОРД являются Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, международные договоры, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты.

Согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (межгосударственные, межправительственные и межведомственного характера) являются составной частью ее правовой системы и, следовательно, подлежат непосредственному применению, в том числе правоохранительными органами, если их исполнение может быть осуществлено без издания специального внутригосударственного нормативно-правового акта (самоисполнимые договоры). При этом следует иметь в виду, что в случае если международным договором Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которого было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Общий порядок заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определен Венской конвенцией о праве международных договоров (1969 г.) и Федеральным законом Российской Федерации от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации».

В настоящее время свыше 600 международных договоров Российской Федерации содержат положения, относящиеся к деятельности органов внутренних дел. При этом более четверти из них полностью или преимущественно посвящены регламентации вопросов, входящих в компетенцию органов внутренних дел (договоры о борьбе с отдельными видами преступлений, правовой помощи по уголовным делам, о выдаче, о передаче осужденных и т.п.).

Внутригосударственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы участия субъектов ОРД в международном сотрудничестве, могут иметь общий или специальный характер.

К актам общего характера могут быть отнесены, например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в России», Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» и договоры (соглашения) о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Среди актов специального характера можно назвать, к примеру. Положение о Национальном центральном бюро Интерпола, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1190, или документы, принятые с целью обеспечения выполнения обязательств и реализации прав, вытекающих из конкретного международного договора.

Участие оперативно-розыскных органов в пределах своих полномочий включает в себя: взаимодействие с компетентными органами зарубежных государств и международными организациями; координацию международных связей оперативных подразделений субъектов ОРД и оказание им содействия во внешнеэкономической сфере; подготовку заключений на проекты соответствующих международных договоров, касающихся их компетенции; общий контроль за выполнением оперативными подразделениями федеральных органов исполнительной власти обязательств и реализацией прав, вытекающих из международных договоров Российской Федерации; сбор и распространение информации об опыте международного сотрудничества и зарубежном опыте в сфере оперативно-розыскной деятельности; протокольное обеспечение мероприятий, проводимых в области международного сотрудничества.

На оперативно-розыскные органы возлагаются обязанности обеспечения взаимодействия с компетентными органами зарубежных государств и международными организациями на основе концептуальных положений участия федеральных органов исполнительной власти - субъектов ОРД в международном сотрудничестве, исходя из концепции их развития и концепции развития международных связей.

Контакты МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ с международными организациями осуществляются на основе общих концептуальных положений участия представителей органов внутренних дел в деятельности международных организаций по согласованию с Управлением организации международного сотрудничества МВД РФ.

Взаимодействие ОРО по оперативным вопросам с зарубежными правоохранительными органами по каналам Международной организации уголовной полиции (Интерпол) осуществляется через Национальное центральное бюро Интерпола в Российской Федерации. Условия и порядок такого взаимодействия регулируются Уставом и другими нормативными актами Интерпола, Положением о Национальном центральном бюро Интерпола, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1190, Инструкцией о порядке обработки информации в Национальном центральном бюро Интерпола в Российской Федерации, Инструкцией о порядке направления запросов и поручений по линии Интерпола, утвержденных приказом МВД России № 10 1994 г.

В случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и другими не противоречащими законодательству Российской Федерации договоренностями, взаимодействие оперативных подразделений ОРО с зарубежными партнерами, в том числе но оперативным вопросам, может осуществляться непосредственно в порядке, установленном этими договорами и договоренностями с Федеральными органами исполнительной власти.

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). Несмотря на эти различия, все они являются договорами государства в целом, и именно оно несет ответственность за их выполнение. Независимо от уровня представляющих государство органов, договоры согласно международному праву обладают равной юридической силой.

Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция.

Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия федерального органа исполнительной власти - субъекта ОРД по предметам совместного ведения России и субъектов (ст. 72 Конституции), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. При этом поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.

При заключении международного договора, предусматривающего осуществление сотрудничества по вопросам борьбы с преступностью (проблемы терроризма, транснациональной организованной преступности, захват заложников, наемничества, обеспечения национальной безопасности и др.), но затрагивающего непосредственно интересы какого-либо субъекта ОРД, согласование с остальными субъектами не является обязательным.

Оперативные подразделения субъектов ОРД могут в пределах своей компетенции документально фиксировать договоренности о сотрудничестве с зарубежными партнерами своего уровня (особенно в приграничных районах). Однако эти документы не имеют юридической силы международного договора Российской Федерации и не должны содержать положений, противоречащих законодательству и международным договорам Российской Федерации. Они могут лишь более детально регламентировать порядок взаимодействия, осуществляемого, как правило, на основе соответствующих межправительственных или межведомственных договоров.

Непосредственный контроль за выполнением оперативными подразделениями международных обязательств Российской Федерации и реализацией ими прав, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляется в соответствии с ведомственными нормативными актами.

Формы международного сотрудничества в борьбе с преступностью иностранцев, с учетом расширения сферы ее криминальной активности, постоянно развиваются. Наиболее простая форма - это достижение договоренности между двумя заинтересованными сторонами, связанной с тем или иным преступлением, либо о выдаче лиц, совершивших преступление. В процессе расширения деятельности преступных групп иностранцев, приобретающих характер транснациональности, возникла необходимость в развитии такой формы, как обмен информацией о лицах, совершающих преступления либо находящихся в розыске за их совершение.

Помимо этого, как форма международного сотрудничества обмен информацией постоянно наполняется новым содержанием, затрагивая почти все сферы борьбы как с транснациональной (международной) организованной преступностью, так и общеуголовной преступностью иностранцев, «включая статистику и научные данные о причинах, тенденциях, прогнозах преступности».

По мере развития научно-технического прогресса, международное сотрудничество в сфере борьбы с преступностью иностранцев приобретает также форму обмена опытом, что играет существенную роль в отношениях между правоохранительными органами различных государств. В частности, по вопросам, связанным с оказанием правовой помощи по уголовным делам, в том числе розыск преступников, сбор вещественных доказательств, исполнение следственных поручений.

В последнее время заметное место в отношениях между федеральными органами исполнительной власти - субъектов ОРД и правоохранительными органами зарубежных стран занимает такая форма международного сотрудничества, как оказание профессиональной и технической помощи. Обучение, стажировка, повышение квалификации в учебных заведениях, участие в международных научных конференциях по различным аспектам борьбы с преступностью - вот далеко неполный перечень возможностей сотрудничества.

Немаловажное значение имеет оказание помощи правоохранительным органам, ведущим борьбу с преступностью иностранцев, в оснащении новейшими техническими средствами, например, для обнаружения наркотиков и оружия в аэропортах, на железнодорожных и автовокзалах.

Особое значение в международном сотрудничестве приобретают совместные действия или их координация по выявлению и задержанию преступников-иностранцев, скрывшихся от суда и следствия в различных странах, а также борьбе с бандитизмом, терроризмом и международной преступностью.

Сотрудники оперативно-розыскных органов - субъектов ОРД непосредственно столкнувшись с проблемами преступности иностранцев, вызванными процессами распада СССР, первыми пришли к выводу, что в борьбе с непризнающей границ преступностью нужны совместные усилия и координация действий. Поэтому меры по созданию договорной базы сотрудничества с коллегами из соседних государств были предприняты в первую очередь на межведомственном уровне. За период 1992-1998 гг. по линии МВД России заключено 15 многосторонних и 20 двусторонних межведомственных соглашений с МВД стран СНГ по оперативно-служебной деятельности и 23 соглашения о взаимодействии с партнерами из 21 государства дальнего зарубежья.

Международное сотрудничество российских оперативно- розыскных органов с правоохранительными органами и спецслужбами государств - участников СНГ, государств - членов Европейского союза и других государств - членов ООН осуществляется по двум основным правовым формам: договорно-правовая или конвенционная (заключение и реализация договоров, в которых регулируются отношения в данной сфере); институционная (сотрудничество в рамках международных организаций как всеобщего, так и регионального характера - ООН, Интерпол, Европол, Совет таможенного сотрудничества, Содружество Независимых Государств, Совет Государств Балтийского моря, Организация Черноморского экономического сотрудничества и др.).

Международно-правовой компонент регламентации участия России в лице федеральных органов исполнительной власти, имеющих право заниматься оперативно-розыскной деятельностью, в межгосударственном сотрудничестве в борьбе с преступностью и обеспечении общественной безопасности включает в себя двусторонние и многосторонние договоры различного уровня (межгосударственных, межправительственных и межведомственного характера), в которых регулируются различные вопросы сотрудничества.

Следует отметить, что сотрудничество федеральных органов исполнительной власти - субъектов ОРД в борьбе с преступностью иностранцев получило достаточно интенсивное развитие на трех основных уровнях (двустороннем, региональном, многостороннем). Наибольшее распространение получили двусторонние соглашения по таким вопросам, как борьба с преступностью, в том числе ее организованными формами, по вопросам выдачи обоснованно подозреваемых в совершении преступлений, передачи осужденных, предотвращения угона гражданских судов, в области борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами и психотропными веществами и их незаконным оборотом. В этих правовых актах в части, касающейся организованной преступности, регулируется порядок взаимодействия оперативных и судебных следственных органов двух стран при осуществлении уголовного преследования лиц, находящихся за пределами того государства, где ими были совершены преступления.

Межгосударственные и межправительственные двусторонние соглашения, как правило, сопровождаются межведомственными, в которых конкретизируются вопросы отдельных ведомств (МВД, ФСБ, ФСИН, ФСКН, ФТС), определяются их задачи, определяется тактика их выполнения, порядок взаимодействия, устанавливается отчетность и контроль.

Помимо двустороннего сотрудничества федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, имеющих право на ведение оперативно-розыскной деятельности и выступающих от имени субъекта международного права, международное сотрудничество осуществляется на региональном уровне, что обусловлено расширением круга участников договорных отношений, совпадением интересов и характером отношений стран определенного региона. К такому роду организаций относится, в частности, Содружество Независимых Государств, в рамках которого, как уже отмечалось, сотрудничество оперативно-розыскных органов Российской Федерации с аналогичными структурами государств - стран СНГ развивается особенно динамично, учитывая общие границы, исторически сложившиеся связи между народами этих государств, политические, пограничные, экономические, военные, культурные, экологические интересы и т.д.

Значительная роль организации в государствах - участниках СНГ в борьбе с наиболее опасными видами преступлений, совершаемых на территории государств - участников Содружества, принадлежит Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников Содружества Независимых Государств, созданному на основании Решения Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 24 сентября 1993 г. В функцию Бюро в качестве основного положения входит координация действий по подготовке и проведению оперативно-розыскных и комплексных операций, затрагивающих интересы нескольких государств - участников СНГ, содействие в осуществлении межгосударственного розыска и др.

В ноябре 1998 г. заключено Соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств - участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество. Статьей 4 данного Соглашения предусматривается планирование и осуществление согласованных мер для пресечения актов терроризма, незаконного перемещения оружия, боеприпасов, отравляющих, психотропных и наркотических веществ, иных предметов контрабанды, незаконного въезда (выезда) на (ее) их территорию, а также других видов правонарушений в сфере пограничного контроля. Указанное положение регулирует сотрудничество и взаимодействие оперативно-розыскных органов ФСБ, в том числе погранвойск, в вопросах организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий по пресечению незаконного пересечения иностранцами государственной границы, а также контрабандного перемещения предметов как иностранцами, так и гражданами России.

В целях объединения усилий в борьбе с терроризмом государства - участники Содружества Независимых Государств заключили договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом (1999 г.). В ст. 2 указанного Договора стороны взяли на себя обязательства сотрудничать в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма в соответствии с настоящим Договором, национальным законодательством и международными обязательствами. Причем в Договоре прямо указано, что при осуществлении сотрудничества в борьбе с актами терроризма.

Стороны рассматривают соответствующие деяния только как уголовные (ст. 4), что дает право оперативным подразделениям субъектов ОРД Сторон взаимодействовать в вопросах организации и совместного проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, Договором предусмотрено осуществление сотрудничества путем направления по согласованию между заинтересованными Сторонами специальных антитеррористических формирований для оказания практической помощи в пресечении актов терроризма и в борьбе с их последствиями, а также осуществления на договорной основе поставок специальных средств, техники и оборудования для обеспечения антитеррористической деятельности (ст. 5).

Борьба с терроризмом на региональном уровне немыслима без единого координирующего центра его участников. Учитывая это, главы государств - участников СНГ утвердили Положение об Антитеррористическом центре государств - участников Содружества Независимых Государств (21 июня 2000 г.). В положении прямо указано, что Центр является постоянно действующим специализированным отраслевым органом СНГ и предназначен для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств - участников Содружества в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

Одной из функций Центра является содействие заинтересованным государствам - участникам СНГ в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий и комплексных операций по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Положение об Антитеррористическом центре дает право его руководителю предоставлять в установленном порядке Совету глав государств СНГ, Совету глав правительств СНГ, Совету министров иностранных дел СНГ, Советам безопасности государств - участников СНГ, Совету руководителей органов безопасности и специальных служб государств - участников СНГ, Совету министров внутренних дел государств - участников СНГ, Совету министров обороны государств - участников СНГ и Совету командующих пограничными войсками доклады, информацию, рекомендации и предложения по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

Все это свидетельствует о созданной единой системе взаимодействия и механизма ее реализации оперативно-розыскных органов - субъектов ОРД Российской Федерации с правоохранительными органами и спецслужбами СНГ в сфере борьбы с международной преступностью, а также преступлениями международного характера.

Помимо взаимодействия оперативно-розыскных органов в рамках государств - участников СНГ сотрудничество федеральных органов исполнительной власти - субъектов ОРД Российской Федерации осуществляется в рамках таких региональных (субрегиональных) межправительственных организаций, как Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС), где оперативно-розыскные органы России принимают самое активное участие в борьбе с преступностью, взаимодействуя с правоохранительными органами зарубежных государств, прежде всего в борьбе с транснациональной организованной преступностью.

Например, правительства государств - участников Черноморского экономического сотрудничества: Республики Албания; Республики Армения; Азербайджанской Республики, Республики Болгария, Республики Грузия, Греческой Республики, Республики Молдова, Республики Румыния, Российской Федерации, Турецкой Республики, Республики Украина достигли Соглашения о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (1998 г.). В ст. 1 Соглашения Стороны договорились сотрудничать в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, в частности, актов терроризма, незаконного оборота наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядерных и радиоактивных материалов, а также отравляющих веществ; незаконной международной экономической деятельности, преступной деятельности, организованной, связанной с незаконной иммиграцией, нелегальным пересечением границы и незаконной торговлей женщинами, сексуальной эксплуатацией женщин, подростков или малолетних детей.

Формы сотрудничества (ст. 2) Соглашения, в частности, осуществляются путем планирования и координации действий против преступных организаций; розыска лиц, скрывающихся от уголовного преследования; обмена информацией в области пограничного контроля и др. Стороны также гарантируют обеспечение в соответствии с национальным законодательством и своими международными обязательствами необходимых условий для проведения контролируемых поставок наркотических средств и психотропных веществ (ст. 3).

В Азиатском регионе (в городе Бишкеке Республики Кыргызстан 2 декабря 1999 г.) главы государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан государств - участников «Шанхайской пятерки» подписан Меморандум о сотрудничестве и взаимодействии правоохранительных органов и спецслужб в правоохранительной сфере. Государства - участники «Шанхайской пятерки» приняли решение, с учетом существующих в международной практике форм и методов сотрудничества, включая обмен информацией, о согласовании, сближении нормативно-правовой базы и проведении совместных операций по противодействию расширения масштабов организованной преступности, международного терроризма, сепаратизма, незаконного оборота оружия и наркотиков, нелегальной миграции других наиболее опасных преступлений.

Принятие данного Меморандума позволило оперативно-розыскным органам России начать осуществление сотрудничества и взаимодействия с соответствующими органами государств - участников «Шанхайской пятерки» в сфере борьбы с преступностью и, в первую очередь, с противодействием экспансии международной преступности. Кроме того, Меморандум послужил толчком дальнейшего развития сотрудничества указанных стран. В июне 2001 г. в городе Шанхае главы государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан создали Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), которая приняла Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

В этой Конвенции наряду с преступлениями, нашедшими отражение в антитеррористических конвенциях ООН и СНГ, указаны деяния, направленные на то, чтобы вызвать (спровоцировать) смерть какого-либо гражданского лица, не принимающего участия в вооруженных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту. Причем такие деяния должны преследовать цель - запугать население, нарушить общественную безопасность.

Таким образом, Конвенция приняла решение не только о взаимодействии в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, но и с другими тяжкими и особо тяжкими преступлениями, тем самым значительно расширив сферу сотрудничества субъектов оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью, в том числе граждан зарубежных стран (ст. 6,8 Конвенции). Логическим шагом стало «налаживание взаимодействия в нейтрализации наркотрафика и, соответственно, тесного сотрудничества по линии силовых блоков».

В развитии указанной Конвенции, в целях содействия координации и взаимодействия компетентных органов государств - членов Шанхайской организации сотрудничества, в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом в июне 2002 г. было достигнуто Соглашение между членами ШОС о создании Региональной антитеррористической структуры (РАТС). Основными задачами РАТС являются разработка рекомендаций о развитии сотрудничества в указанных сферах, содействие компетентным органам сторон, формировании банка данных о международных, террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях; содействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий, международного розыска и др.

По существующему международному праву имеют место три группы нарушителей (деликвентов): государства, совершающие международные преступления; конкретные исполнители таких преступлений, действующие от имени государства; лица либо группы лиц, совершающие уголовные преступления международного характера не от имени государства.

В контексте рассматриваемой проблемы интерес представляет третья группа, совершающая преступления международного характера, субъектами которых являются граждане зарубежных государств, как наиболее многочисленная часть преступлений, одинаково затрагивающая интересы охраны правопорядка многих стран мира.

По мере развития связей между государствами преступность также приобретает международный характер. Изучение такого явления, как иностранная преступность, показало, что в последнее десятилетие XX столетия она заметно эволюционизировалась. Появилось понятие интернационализация преступности, т.е. преступности, имеющей, с одной стороны, одни и те же характеристики чуть ли не повсюду во всех странах мира (наркотизм, торговля людьми, вооруженные захваты заложников и др.), с другой - появление преступности, переходящей национальный границы.

Иностранная преступность с появлением целого ряда факторов приобрела характер международной интеграции организованных преступных формирований, которые состоят из граждан зарубежных стран, как минимум в двух государствах. В этих условиях казалось, что ответные меры со стороны международного сообщества должны были быть адекватными. Однако в международном плане они пока сводятся к разработке правовых основ этого сотрудничества, а борьба с конкретными преступлениями международного характера в основном ведется на национальном уровне.

Общие принципы международного сотрудничества заключаются в наличии единой цели борьбы с преступлениями, имеющими международный характер, государств, объединивших свои усилия в форме двусторонних либо многосторонних межгосударственных договоров; единых методов реализации и критериев оценки результатов международного сотрудничества.

В соответствии с принципом суверенитета государства имеют неотъемлемое право на пограничный контроль и отказ во въезде любым лицам для обеспечения своих национальных интересов. В то же время действуют нормы международного права, касающиеся положения беженцев и лиц, ищущих убежище.

Вместе с тем Конвенция ООН 1951 г. «О беженцах», заявляя о необходимости уважать права человека, не противоречит, однако, неотъемлемому праву государств на предотвращение нелегальной иммиграции. Так, за государствами остается право препятствовать нелегальной иммиграции и возвращать на родину либо отправлять в такие места, где их жизни и свободе не будет угрожать опасность. Нелегальная иммиграция, являющаяся мировым феноменом, представляет все возрастающую угрозу международной стабильности и благосостоянию народов многих государств. Общий поток нелегальных иммигрантов в состоянии «разрушить» систему социального обеспечения и поддержания правопорядка.

Проблема нелегальной иммиграции в России негативно сказывается на ее национальной безопасности и внутреннем состоянии общественного порядка.

По сравнению с началом 90-х гг. XX в. число задерживаемых нелегальных иммигрантов в России возросло более чем в 10 раз. Значительную часть из них составляют иностранные граждане и лица без гражданства, которые не имели установленных документов. Кроме этих лиц в Россию нелегально проникают через «прозрачные» границы десятки тысяч граждан из стран СНГ.

Удельный вес числа преступлений, совершенных указанной категорией лиц на территории нашего государства, в общем числе выявленных преступлений иностранцев составляет порядка 80-85%. Помимо граждан ближнего зарубежья в их число входят граждане третьих государств, с которыми Россия не имеет общей границы. Как правило, они имеют намерение через российскую территорию следовать в дальнейшем в европейские государства. Многие из них пытаются вести незаконную коммерческую деятельность, включая торговлю оружием и наркотиками, нередко занимаются незаконной переправкой рабочей силы из числа граждан СНГ и третьих стран в Западную Европу и другие государства мира.

Проблема нелегальной иммиграции должна решаться в основном внутригосударственными мерами правового и организационного характера.

Проблема преступности иностранцев связана в первую очередь с нелегальной иммиграцией. Важность этой проблемы побудила многие государства принять меры по совершенствованию законодательства о борьбе с нелегальной иммиграцией. В ряде государств определен порядок, условия выезда и пребывания иностранцев, закреплены права и обязанности, основание и порядок привлечения их к ответственности.

Например, в Канаде у всех иммигрантов снимают отпечатки пальцев. В США для такой категории преступников предусматривается лишение свободы на срок до 5 лет. В Германии расширены полномочия полиции. Одним из полномочий является высылка.

Во Франции помимо высылки иностранцев из страны усилен контроль за въездом иностранцев на территорию Франции. В отношении нелегальных иностранцев может быть назначен штраф в размере от 2 до 20 тыс. франков. Нелегальные иммигранты караются также наказанием в виде лишения свободы на срок от месяца до одного года. В том случае, если лицо уклонилось от выполнения решения о высылке из страны, ему может быть назначено лишение свободы на срок от 6 месяцев до трех лет.

В Великобритании разрешен въезд иностранцев только через определенные морские порты и аэропорты, перечень которых устанавливается министерством внутренних дел этой страны. Иностранцы, въезжающие в страну другим способом, совершают правонарушение и подлежат аресту. Иностранцы, нелегально прибывающие в страну, арестовываются и конвоируются полицией.

Незаконный въезд карается лишением свободы сроком на 6 месяцев или штрафом в 100 фунтов стерлингов с последующим выдворением из страны. Сотрудники полиции или иммиграционной службы имею право без предъявления ордера арестовывать нелегального иммигранта, совершившего или обоснованно подозреваемого в совершении правонарушения.

В Греции в случае обнаружения нелегального иммигранта полицейские службы немедленно выдворяют его в страну проживания, порой даже не позволяя собрать вещи.

В Чехии в соответствии с законом «О проникновении иностранцев на территорию Чешской Республики» № 123 от 1992 г. лицо, выдворенное из страны за незаконное проживание, может приехать в Чехию на законных основаниях только через 10 лет после выдворения.

В Республике Украина согласно ст. 31 закона «О статусе иностранцев» подлежат выдворению из страны даже за нарушение общественного порядка. Выдворять иностранцев имеют право сотрудники службы государственной безопасности Украины.

В Японии, где преступность среди нелегальных иммигрантов растет не только в крупных, но и в мелких городах, все службы полиции работают по линии борьбы с преступностью иностранцев.

Проведенный краткий анализ показывает, что в зарубежных государствах прослеживается тенденция усиления борьбы с преступностью иностранцев за счет ужесточения наказания иностранцев, нарушающих законодательство, создание специальных подразделений для решения этих задач, расширение международного сотрудничества в расследовании преступлений.

В России для решения этой проблемы должна развиваться нормативная правовая база, регламентирующая регистрацию находящихся на территории нашего государства иностранцев. Необходимо совершенствовать организационную структуру и деятельность органов исполнительной власти, занимающихся противодействием нелегальной иммиграции, правовую базу этих органов, повышать эффективность взаимодействия между министерствами и ведомствами в данной сфере. Однако существенный вклад в борьбу с нелегальной иммиграцией может внести и международное сотрудничество нашего государства, прежде всего с сопредельными странами.

При организации борьбы с нелегальными иммигрантами необходимо учитывать то обстоятельство, что в международном праве до настоящего времени нет универсального соглашения о борьбе с нелегальной иммиграцией. Ответственность за деятельность, связанную с нелегальной иммиграцией, на международном уровне также не предусмотрена. В ст. 6 Конвенции МОТ № 143 о злоупотреблении в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 4 июня 1975 г.) отмечается только, что в рамках национального законодательства предусматриваются меры для эффективного применения административного, гражданского и уголовного наказания, включая тюремное заключение, в отношении организации миграции трудящихся с целью получения работы. В приложениях 1 и 2 к Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г. указано: «Всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, подлежит соответствующему наказанию». Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г. был принят Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.

На решение проблемы нелегальной иммиграции негативно влияет то обстоятельство, что борьба с нею все еще остается на уровне усилий отдельных заинтересованных государств. Каждая страна, в которой распространены эти преступления, ведет борьбу с нелегальной иммиграцией, как правило, своими средствами, недостаточно эффективно сотрудничая в этой области с сопредельными государствами. В то же время Россия и другие государства, входящие в СНГ, 6 марта 1998 г. заключили Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (далее - Соглашение 1998 г.).

Объектом сотрудничества в этом Соглашении является не только нелегальная иммиграция, но и незаконная миграция в целом, которая охватывает граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории государств - участников Соглашения, а также граждан сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из сторон, установленные ее национальным законодательством. Такие лица в Соглашении именуются «незаконными мигрантами».

Оперативно-розыскные органы - субъекты ОРД в области борьбы с незаконной миграцией осуществляют взаимодействие по следующим основным направлениям: учет граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон, незаконно пересекающих границы государств, незаконно пребывающих на территориях сторон, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из сторон; совместная разработка и проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению незаконных мигрантов; гармонизация национального законодательства сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмен информацией о незаконной миграции; подготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих органов государств - участников СНГ, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией.

Однако время показало недостаточную эффективность Соглашения 1998 г. «Прозрачность» границ между государствами - участниками СНГ сводит все усилия в данной сфере па нет. Число нелегальных иммигрантов на территории России неуклонно растет. Их выдворение требует много средств. Практика свидетельствует о том, что недостаточно заключить только международный договор о сотрудничестве в борьбе с нелегальной иммиграцией. Необходимо детально продумать механизм реализации его положений. Разработанные на национальном уровне нормативные правовые акты различных государств не должны противоречить друг другу, поэтому Россия и другие сопредельные государства, откуда на территорию нашей страны проникают нелегальные иммигранты, должны стремиться к выполнению Соглашения 1998 г. по унификации своих законодательств в этой сфере.

Для радикального изменения положений в борьбе с нелегальной иммиграцией также необходимо: усилить режим охраны внешних границ государств - участников СНГ и границы России с КНР; усилить контроль в приграничных районах как на внешних границах государств - участников СНГ, так и на внутренних; в случая обнаружения нелегального иммигранта на территории России выдворение осуществлять на территорию того государства, через которое или из которого это лицо прибыло на территорию России, и за счет этого государства (с этой целью необходимо ввести соответствующие поправки в Соглашение 1998 г.); усилить ответственность физических лиц за нелегальную иммиграцию, вплоть до уголовной.

Необходимо прогнозировать и возможность возникновения новых каналов нелегальной иммиграции. С этой целью целесообразно обращаться к опыту иностранных государств. Так, в последние годы возрастает острота проблемы незаконных иммигрантов, проникающих во многие государства мира на борту морских судов.

По оценкам международных органов в области судоходства, только в 1996 г. число лиц, использовавших торговые суда в целях нелегальной иммиграции, составило более 6500 человек. Нахождение таких лиц на торговых судах накладывает на экипажи судов и судовладельцев значительные расходы, связанные с задержкой судов в портах. Большой опыт по предотвращению и борьбе с нелегальной иммиграцией на море накоплен в США. В операциях обычно принимают участие корабли Береговой охраны и ВМС. США неоднократно были вынуждены проводить подобные операции в связи с угрозой массовой нелегальной иммиграции из Гаити, Южной Америки и Азии.

Операции по борьбе с нелегальной иммиграцией обычно представляют серьезные трудности. На тактическом уровне эти операции требуют от участвующих в них сил ведения эффективного перехвата нелегальных иммигрантов. На гуманитарном уровне операции зачастую затруднены ситуациями, связанными с состраданием и жалостью к нелегальным иммигрантам, находящимся в безвыходной ситуации. Поэтому государственные органы, проводящие операции по борьбе с нелегальной иммиграцией, должны иметь соответствующее оснащение и быть готовыми к действиям в возникающих ситуациях так, как того требуют международные принципы в области соблюдения прав человека.

Таким образом, многие виды преступности, в частности, транснациональная организованная преступность, международный терроризм, наркобизнес, незаконный оборот оружия, захват судов (пиратство) и другие затрагивают интересы всего мирового сообщества, создали предпосылки для выхода международного сотрудничества государств на универсальный уровень. Интенсивно идет процесс заключения многосторонних договоров. Правовой основой развития многосторонних договоров между государствами на постсоветском пространстве явились: Устав Содружества Независимых Государств (1993 г.), который в ч. 2 ст. 2 прямо «указывает, что целями Содружества являются правовая помощь и сотрудничество в других сферах правоотношений»; Конвенция «О правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам» (1993 г.).

На основании указанных правовых документов оперативно-розыскные органы - субъекта ОРД вправе заключать многосторонние договоры по вопросам, входящим в их компетенции. Например, МВД РФ в целях борьбы с преступностью заключило следующие многосторонние договоры с государствами - участниками СНГ: Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью (1992 г.); Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел в сфере обмена информацией (1992 г.); Соглашение между министерствами внутренних дел о сотрудничестве в области обеспечения материально-техническими средствами и изделиями специальной техники (1992 г.); Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (1992 г.); Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел по технико-криминалистическому обеспечению оперативно-служебной деятельности (1993 г.); Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с организованной преступностью (1994 г.); Соглашение о порядке передачи и транзитной перевозки лиц, взятых под стражу (1994 г.); Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с преступностью на транспорте (1995 г.). Подобные Соглашения в рамках своей компетенции имеют и другие субъекты оперативно-розыскной деятельности (ФСБ РФ, ФСКН РФ, ФТС РФ, ФСИН РФ). Указанные Соглашения регламентируют прежде всего отношения субъектов ОРД Российской Федерации с их коллегами из правоохранительных органов и спецслужб государств - участников СНГ по вопросам борьбы с преступностью иностранных граждан, противодействия нелегальному проникновению на территорию стран СНГ, пресечения преступлений международного характера. Важную роль в принятии практических мер и выработки предложений, направленных на повышение эффективности взаимодействия министерств внутренних дел стран СНГ, играют многосторонние соглашения.

На международном уровне можно выделить следующие основные формы сотрудничества оперативно-розыскных органов, используемые в борьбе с преступностью иностранных граждан: обмен информацией, касающейся организованной преступности в целом и сотрудничество по отдельным оперативным вопросам, таким, как предоставление информации о готовящихся или совершенных преступлениях и причастных к ним лицах; содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий; проведение совместных заранее согласованных оперативно-розыскных мероприятий на территории договаривающихся сторон; проведение скоординированных операций по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; координация действий при выдаче преступника (экстрадиция); проведение совместных оперативно-розыскных мероприятий по задержанию преступника, взятие лица под стражу для обеспечения выдачи запрашиваемой стороне; осуществление уголовного преследования против лиц (в том числе и собственных граждан), подозреваемых в том, что они совершили преступление на территории договаривающегося государства; розыск лиц в целях приведения приговора в исполнение, а также розыск изделий, представляющих художественную и историческую ценность, предметов и орудия преступления, приобретенных в результате совершения преступления или в качестве вознаграждения за нею; передача осужденных к лишению свободы для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются.

В целях максимальной реализации этих форм важную роль будет играть эффективный механизм международного сотрудничества, о чем свидетельствуют последние тенденции налаживания все более тесного и четко оформленного сотрудничества между правоохранительными органами и спецслужбами зарубежных государств.

К началу XXI в. международные отношения современного общества начали охватывать практически все сферы взаимодействия между субъектами международного права. Все это позволяет утверждать, что международные отношения XXI в. стали более универсальными, разнообразными и равнообязательными для всех субъектов международного права, в том числе и для всех государств, независимо от существующих в них форм правления (республики или монархии), государственного устройства (унитарные или федеративные) и политического режима (демократический или недемократический).

Вместе с тем, когда речь идет о международном сотрудничестве, приходится сталкиваться с вопросами по своей специфике и характеру существенно отличающихся от других, сопутствующих им или смежных (например, вопросы, касающиеся соотношения организованной преступности и наркобизнеса, транснациональной организованной преступности и международного терроризма и т.п.). Таким образом, разрабатывая модель концепции международного сотрудничества в борьбе с транснациональной организованной преступностью, следует определить эту специфику и исходить из нее как приоритетной.

Суть этой специфики в рассматриваемой области заключается в том, что по мере выработки и уяснения ее основных положений и результатов соответствующих научных исследований должны произойти, насколько это будет реально, проверка возможностей использования выработанной модели на национальном и международном уровнях, особенно в законодательной, судебной и правоохранительной практике.

На национальном уровне это должно выражаться прежде всего в приведении внутреннего законодательства в соответствие с нормами международного права и разработке специальных модельных программ. На международном - в создании специализированной нормативно-правовой базы и определенных контрольных механизмов проверки соблюдения сроков и надлежащего выполнения поставленных перед государством задач.

В ходе осуществления международного сотрудничества в борьбе с транснациональной организованной преступностью реализация данного процесса возможна либо по непосредственному соглашению между заинтересованными государствами, путем создания определенных контрольных органов (например. Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными преступлениями на территории СНГ), либо через использование возможностей специализированных правительственных и неправительственных международных организаций и учреждений, как, например, Интерпол, Специальная группа по финансовым мероприятиям, касающимся борьбы с «отмыванием» денег, созданная Группой семи ведущих промышленно развитых стран, Совет Европы, Европейский союз, Шенгенская группа и Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию.

Исходя из этого, идея указанной концепции должна строиться на двух аспектах: теоретическом и практическом.

К теоретическому аспекту относятся все научные исследования, которые проводятся с целью анализа тенденций развития в современном мире вопросов правосудия в данной сфере; создания теоретических моделей национальных и международных институтов уголовной юстиции, отражающих интернационализацию современного общества и сопровождающей его преступности; разработки общей стратегии борьбы с транснациональной организованной преступностью.

В равной мере в теоретическом аспекте рассматриваемого сотрудничества важно уделять особое внимание деятельности международных органов правосудия, анализу результатов их функционирования, оценке их влияния на эффективность борьбы с международными преступлениями, на уровень правовой защищенности личности в новых условиях развития общества.

Практический аспект включает: международно-правовую защиту неотъемлемых прав личности; оказание правовой помощи странам - участницам международного сотрудничества в данной области; изучение практической деятельности международных правоохранительных органов, в том числе и судебных юрисдикций; создание специальных программ, обеспечивающих эффективность деятельности национальных систем правосудия.

Говоря о концептуальной модели борьбы с транснациональной организованной преступностью, важно иметь в виду, что ее разработка должна осуществляться за счет сотрудничества на уровне государств и международных организаций и прежде всего как стратегия всеобщей мировой безопасности, а затем уже - как национальная стратегия. Именно поэтому в ст. 7 «Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы в XXI в.». (2000 г.) подчеркивалось стремление государств «включать компонент предупреждения преступности в национальные и международные стратегии в области развития; активизировать двустороннее и многостороннее сотрудничество, в том числе техническое сотрудничество, в областях, охватываемых Конвенцией против транснациональной организованной преступности и протоколов к ней; расширять сотрудничество доноров в областях, включающих аспекты предупреждения преступности; укреплять возможности Центра по международному предупреждению преступности, а также сети Программы ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в отношении оказания государствам, но их просьбе, помощи в создании потенциала в областях, охватываемых Конвенцией против транснациональной организованной преступности и протоколов к ней».

С учетом активизации деятельности транснациональных преступных организаций, исторически и теоретически разработка стратегических планов, методологии и их реализация в международных отношениях происходит под эгидой ООН и ее основных центров и институтов. Например, Центром по международному предупреждению преступности ООН, Межрегиональным научно-исследовательским институтом ООН по вопросам преступности и правосудия и Комиссией по предупреждению преступности и уголовному правосудию ООН предпринимаются значительные усилия по осуществлению всеобъемлющего глобального обзора организованной преступности для обеспечения справочной базы и оказания правительствам помощи в разработке антикриминальной политики и соответствующих программных рекомендаций.

Нельзя еще раз не упомянуть о таких разработанных в рамках ООН документах, как Миланский план действий по укреплению международного сотрудничества в борьбе с преступностью, Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития и нового международного правопорядка (1985 г.), Программа ООН по борьбе с преступностью и уголовному правосудию (1991 г.), Неапольская политическая декларация и Глобальный план действий, принятые Всемирной конференцией по борьбе с транснациональной организованной преступностью в Неаполе в ноябре 1994 г., и др. На основании указанных документов разработана и принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.). Данная Конвенция на сегодняшний день является основным международно-правовым актом, регулирующим важнейшие вопросы, связанные с проблемами транснациональной организованной преступности в мире.

Таким образом, на основании представленного материала и с учетом мер и рекомендаций, изложенных в упомянутых в данном разделе правовых актах, можно вывести следующую концептуальную основу международного сотрудничества в области борьбы с транснациональной организованной преступностью. Во-первых, с точки зрения стратегии ее основной вопрос будет заключаться в определении наиболее эффективных мер по предупреждению и борьбе с данным видом преступности.

К ним следует отнести: осуществление международной и национальной политики, направленной на ограничение экономического потенциала международных преступных организаций и снижения масштабов ее развития; стремление к реальной и эффективной координации деятельности национальных правоохранительных органов и международных органов уголовной юстиции с целью выявления и наказания участников преступных организаций, особенно их лидеров.

Во-вторых, что касается действия органов полиции и уголовного судопроизводства, необходимо принять стратегические меры в следующих областях: совершенствование методов сбора оперативной информации в целях установления организованных структур преступных группировок, характера их деятельности, взаимосвязей между различными группировками и тех методов, которые они используют при совершении преступлений; разработка следственных методов, позволяющих «внедряться» в преступные организации, в том числе создание специализированных следственных подразделений, перехват сообщений, осуществление негласных операций и контролируемых поставок, защита свидетелей и потерпевших, поощрение и защита сотрудничающих с правосудием свидетелей и соучастников; разработка следственных методов и других механизмов, позволяющих обеспечить изъятие и замораживание незаконных доходов и, таким образом, способствующих их конфискации,

В-третьих, необходимо обеспечить прогрессивное развитие профилактической деятельности, направленной на поддержание стабильности финансовых учреждений и принятие следующих приоритетных мер: организация технической и судебно-правовой подготовки сотрудников оперативных подразделений субъектов ОРД, прокуратуры и судебных органов, позволяющих им разобраться в финансовых операциях и собрать соответствующие данные; ограничение банковской тайны в целях установления жесткого контроля за практикой «отмывания» грязных денег; обеспечение более активной роли финансовых учреждений в ситуациях, где замечено участие представителей преступных организаций, например, в отношении о подозрительных сделках.

Таким образом, международное сотрудничество в борьбе с организованной преступностью, субъектами которой являются иностранные граждане, будет эффективнее, гибче и многофункциональнее, если каждое заинтересованное государство на национальном уровне разработает собственную специальную модель борьбы с преступностью, включая способы борьбы с преступностью международного характера.