Судебная защита земельных прав

Судебная защита прав граждан при приватизации земельных участков

Термин «приватизация» можно понимать в двух значениях: как получение публичного (государственного, муниципального) земельного имущества в частную собственность (в собственность физического или юридического лица); как получение его в собственность на возмездной и на безвозмездной основе. Предметом нашего исследования является второй вариант.

Первый этап приватизации земельных участков был связан с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374—1 «О земельной реформе» и ряда других нормативных актов, когда граждане получили возможность по своему усмотрению сохранить ранее предоставленные им на праве постоянного пользования земельные участки либо получить их в собственность бесплатно или за плату. Причем бесплатно мог быть передан участок или его часть в пределах норм предоставления земельных участков соответствующего целевого назначения. За пределами этих норм граждане были вправе выкупить эти участки либо получить их в пожизненное наследуемое владение.

Впервые термин «приватизация земли» был введен Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Возможность предоставления земельных участков в собственность безвозмездно либо за плату была предусмотрена Земельным кодексом РСФСР 1991 года. В соответствии со ст. 7 этого Кодекса бесплатно земельные участки передавались в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в сельской местности, садоводства и огородничества, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и т.п. В то же время в городах и поселках предусматривалось платное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. Отдельным категориям граждан (пенсионерам, очередникам на получение жилой площади и др.) могли быть предоставлены льготы городскими и поселковыми Советами народных депутатов при передаче в собственность земельных участков.

Таким образом, для льготного предоставления земельных участков по ЗК РСФСР имели значение такие факторы, как местоположение земельного участка, его назначение, а также профессия лица либо принадлежность его к той или иной категории граждан. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 норма ст. 7 ЗК РСФСР 1991 г. была признана недействующей.

До октября 2001 г. (до принятия ЗК РФ) предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно регулировалось отдельными указами Президента РФ, постановлениями Правительства, федеральными законами и законами субъектов Федерации. Так, Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» разрешал руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов, специалистам сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее 5 лет, получать земельные участки в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и использования в иных целях в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 7). В постановлении Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 появились понятия «выделение земли в собственность бесплатно», «предоставление земли», «получение земли».

В настоящее время приватизация земельных участков регламентируется Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Законами о личном подсобном хозяйстве, о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, о крестьянским (фермерском) хозяйстве, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Действующее законодательство позволяет осуществлять приватизацию (бесплатное предоставление) публичных земельных участков в целях ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства.

Как известно, в силу ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, за исключением участков, которые не могут находиться в частной собственности в соответствии с земельным законодательством, могут быть предоставлены в собственность граждан (п. 2 ст. 15 ЗК РФ).

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 2. ст. 27, п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Согласно п. 4 ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

1. государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением некоторых случаев);
2. зданиями, строениями и сооружениями, в которых размешены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;
3. зданиями, строениями и сооружениями, в которых размешены военные суды;
4. объектами организаций Федеральной службы безопасности;
5. объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
6. объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7. объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
8. объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
9. воинскими и гражданскими захоронениями;
10. инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.

Пунктом 8 ст. 27 3К РФ прямо запрещается приватизировать земельные участки в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельные участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Пунктом 12 ст. 85 3К РФ конкретно запрещается приватизировать земельные участки поселений общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами¹Кроме того, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» запрещал приватизацию земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, до введения в действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения (ст. 8). Данный Закон вступил в действие через 6 месяцев после его опубликования в «Российской газете» от 27 июля 2002 г. № 137 и в «Парламентской газете» от 27 июля 2002 г. № 140—141..

Изложенные положения принимаются во внимание судебной практикой при приватизации земельных участков гражданами.

По нашему мнению, мотивировочную часть решения суда можно было дополнить указанием на то, что согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые улицами, проездами, автомобильными дорогами и другими объектами, не подлежат приватизации.

В судебной практике возникал вопрос о возможности бесплатной приватизации гражданином — собственником строения (жилого дома) земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании, если этот участок расположен в водоохранной зоне водных объектов или в прибрежной защитной полосе водного объекта, в том случае, если правомерное пользование земельным участком или находящимся на земельном участке строением возникло у гражданина до введения в действие Водного кодекса РФ (т.е. до 23 ноября 1995 г.), предусматривающего в качестве обязательного условия предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков в водоохранных зонах водных объектов согласование с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

Верховный Суд РФ ответил на этот вопрос следующим образом.

В подп. 1 п. 1 ст. 97 ЗК РФ предусмотрено, что земли водоохранных зон рек и водоемов относятся к землям природоохранного назначения, которые в соответствии с п. 2 ст. 94 ЗК РФ входят в состав земель особо охраняемых территорий. Согласно п. 4 ст. 97 3К РФ в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Статья 27 ЗК РФ, предусматривающая ограничения оборотоспособности земельных участков, не относит земельные участки, расположенные в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе, непосредственно к землям, изъятым из оборота или ограниченным в обороте. В силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок.

При этом указанной нормой не установлен запрет на приобретение в собственность земельных участков, которые расположены в водоохранной зоне. Следовательно, во всех случаях, когда возникло правомерное пользование земельным участком или находящимся на земельном участке строением, у собственника возникает право на однократное бесплатное приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном данной статьей.

Согласно п. 4 ст. 28 3К РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Рассматриваемая категория земельных участков, исходя из положений Земельного кодекса РФ, не относится к категориям земель, которые изъяты из оборота; в настоящее время не имеется федерального закона, который устанавливает прямой запрет на их приватизацию; факт резервирования земельных участков в соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» должен быть установлен нормативным правовым актом соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, земельное законодательство не содержит ограничений на передачу в собственность земельных участков, которые расположены в водоохранной зоне.

Однако в ст. 112 Водного кодекса РФ в качестве обязательного условия для предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков в водоохранных зонах водных объектов предусмотрено согласование с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

В Земельном кодексе РФ и Водном кодексе РФ под предоставлением понимается также передача в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, предоставленных им ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования. При предоставлении земельных участков, которые расположены в водоохранной зоне водного объекта, в постоянное (бессрочное) пользование согласия федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда не требовалось, при предоставлении же в собственность этих земельных участков согласование с указанными органами необходимо в каждом конкретном случае. В соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» в пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования.

Поэтому порядок передачи в собственность земельных участков, которые расположены в пределах прибрежных защитных полос водных объектов, должен быть таким же, как и порядок передачи в собственность земельных участков, расположенных в водоохранной зоне, т.е. при наличии согласия федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

Таким образом, действующее законодательство не устанавливает ограничений для передачи в собственность земельных участков только на том основании, что они расположены в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта. Следовательно, если гражданин обладает правом пользования земельным участком, который расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, или находящимся на данном земельном участке строением, то он может приобрести этот земельный участок в собственность с согласия соответствующего федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда. Отказ федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда в предоставлении в собственность указанных земельных участков должен быть мотивирован и в каждом конкретном случае может быть оспорен гражданином в судебном порядке⁴Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 3-й квартал 2005 г. Подготовлен отделом работы с законодательством Верховного Суда РФ. Утвержден постановлением Президиума Верховного Суда РФ 23 ноября 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 3..

Представляется, что данное судебное разъяснение потеряло свое значение в связи с внесением в ст. 27 ЗК РФ пункта 8, прямо запрещающего приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Обобщение судебной практики показывает, что суды зачастую отказывают в приватизации используемых земельных участков, ссылаясь на запрещение законом приватизировать публичные земельные участки, ограниченные в обороте⁵Как известно, в силу п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан..

Комментируя изложенное решение суда, следует отметить, что в соответствии с действовавшим ранее (в период рассмотрения вышеуказанного гражданского дела) Лесным кодексом РФ 1997 г. оборот лесного фонда не допускался, а нахождение в обороте участков лесного фонда и участков лесов, не входящих в лесной фонд, допускалось лишь в той мере, в какой это предусматривалось Лесным кодексом. Купля-продажа, залог и совершение других сделок, влекущих или могущих повлечь отчуждение участков лесного фонда и участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускались. В настоящее время согласно ст. 71 ныне действующего Лесного кодекса РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам лишь в аренду или безвозмездное срочное пользование.

А.Ф. Ефимов обоснованно замечает, что правовая возможность приватизации земельных участков не означает легализации земельных участков, которые были самовольно захвачены, «запользованы» или прирезаны к земельному участку, находящемуся в правомерном пользовании. Он приводит в качестве примера судебное дело, когда Мытищинский районный суд Московской области не согласился с жалобой Л. на отказ администрации в бесплатной приватизации земельного участка, расположенного отдельно от ее приусадебного земельного участка. В 1988 году Л. приобрела часть дома, приусадебный участок размером 800 кв. м был ей выделен в установленном порядке.

Тогда же она дополнительно разработала захламленный бытовыми отходами земельный участок, расположенный через дорогу от ее приусадебного участка. Факт нахождения самовольно захваченного участка в пользовании Л. никем не оспаривался, однако для строительства жилого дома или иных целей он не выделялся, жилых построек на нем не возводилось, использовался он исключительно под огород. Таким образом, суд пришел к выводу при разрешении жалобы Л. об отсутствии у нее права на приватизацию земельного участка на основании п. 4 ст. 3 Вводного закона⁷А.Ф. Ефимов. Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о приватизации земельных участков // Комментарий судебной практики. Вып. 9 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2004. С. 45..

Пункт 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ констатирует, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан России может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации⁸Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату (п. 5 ст. 28 ЗК РФ)..

Так, отдельные положения по бесплатному предоставлению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, индивидуального, коллективного садоводства предусмотрены Федеральными законами от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ст. I7), от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» (ст. З), от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 8), Законами РФ от 15 января 1993 г. № 4301 — 1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (ст. 5), от 17 января 1992 г. № 2202—1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральными законами от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и др.

К сожалению, во многих ныне действующих федеральных законах в связи с монетизацией льгот отсутствуют правовые нормы о бесплатном приобретении публичных земельных участков в собственность отдельными категориями граждан (ветеранами, инвалидами Великой Отечественной войны и т.д.).

Эти пробелы восполняются в какой-то степени региональным законодательством.

Так, например, согласно Закону Воронежской области от 13 мая 2008 г. № 25—03 «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» (в ред. от 30 марта 2009 г. № 22—03) право на бесплатное предоставление земельных участков имеют следующие категории граждан Российской Федерации:

1. граждане, на которых распространяются меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах», относящиеся к категориям ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и ветеранов труда, а также членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий;
2. граждане, на которых распространяются меры социальной поддержки, установленные Федеральными законами «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;
3. члены семьи военнослужащего, погибшего (умершего), пропавшего без вести в период прохождения военной службы (сборов) как по призыву, так и по контракту в мирное время — с 3 сентября 1945 года (независимо от воинского звания и причин смерти, кроме случаев противоправных действий) либо умершего вследствие ранения, травмы, контузии, увечья или заболевания, полученного в период прохождения военной службы (сборов) и подтвержденного документами, независимо от даты смерти;
4. граждане, имеющие звание «Почетный гражданин Воронежской области»;
5. многодетные семьи (число несовершеннолетних детей, а также детей старше 18 лет, обучающихся с отрывом от производства в образовательных учреждениях, до окончания обучения, но не более чем до достижения ими 23-летнего возраста, составляет три и более ребенка) и семьи, имеющие детей- инвалидов;
6. дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, определенные Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;
7. инвалиды;
8. граждане, которым предоставляются земельные участки из состава земель, требующих рекультивации;
9. граждане, окончившие высшие и средние профессиональные образовательные учреждения и работающие в сфере сельскохозяйственного производства, образования, системы социальных служб, здравоохранения или культуры в сельских населенных пунктах;
10. граждане, переехавшие на постоянное место жительства в сельскую местность и занятые в сфере сельскохозяйственного производства, образования, системы социальных служб, здравоохранения или культуры в сельских населенных пунктах;
11. нуждающиеся в улучшении жилищных условий молодые семьи, возраст одного из супругов в которых не превышает 35 лет, либо неполные семьи, состоящие из одного молодого родителя, возраст которого не превышает 35 лет, и одного или более детей;
12. граждане, на которых распространяются меры социальной поддержки, установленные Законом Воронежской области «О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий»;
13. бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны;
14. граждане, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них индивидуальными жилыми домами, приобретенными ими в собственность в результате сделок и (или) в порядке наследования, а также на основании вступившего в законную силу решения суда;
15. граждане, вставшие в установленном порядке на учет в органах государственной власти или органах местного самоуправления в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 13).

Предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно в соответствии с указанным областным Законом осуществляется однократно, за исключением отдельных случаев⁹Повторное бесплатное предоставление гражданину в собственность земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, связанных со стихийными бедствиями, либо в силу иных чрезвычайных обстоятельств, вследствие которых невозможно дальнейшее использование земельного участка по его целевому назначению, и при условии возврата ранее предоставленного земельного участка в государственную или муниципальную собственность (ст. 12)., для индивидуального жилищного строительства; ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства. Предоставление гражданам в собственность бесплатно сельскохозяйственных угодий, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании сельскохозяйственных организаций, регулируется § 2 главы 4 настоящего Закона Воронежской области.

К сожалению, судебная практика богата нарушениями прав граждан на бесплатное получение в собственность государственной или муниципальных земель на безвозмездных условиях.

Максимальные размеры публичных земельных участков, передаваемых гражданам в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства устанавливаются федеральными законами, если приватизируемые земли относятся к категории федеральных земель. В случае нахождения земельных участков в собственности субъектов Российской Федерации максимальные размеры таких приватизируемых участков определяются законами субъектов Российской Федерации. При нахождении земельных участков в муниципальной собственности их максимальные размеры при приватизации определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 2 ст. 33 ЗК РФ)¹¹Предельные размеры приватизируемых участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (п. 3 ст. 33 ЗК РФ)..

Из системного анализа (толкования) содержания первых двух пунктов ст. 33 3К РФ можно сделать вывод о том, что максимальные размеры приватизируемых земельных участков для нужд личного подсобного хозяйства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, если приватизация этих земельных участков происходит на возмездной основе. Этими же органами (муниципальными) устанавливаются минимальные размеры приватизируемых земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства независимо от возмездности (безвозмездности) приватизации.

Региональное земельное законодательство устанавливает различные максимальные размеры земельных участков, приватизируемых для вышеназванных целей.

Так, например, Закон Воронежской области от 13 мая 2008 г. «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» предусматривает следующие максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно из земель, находящихся в государственной собственности Воронежской области:

1. для индивидуального жилищного строительства:
   1. в границах городских населенных пунктов — до 0,08 гектара, на землях, требующих рекультивации, — до 0,10 гектара;
   2. в границах сельских населенных пунктов — до 0,10 гектара, на землях, требующих рекультивации, — до 0,15 гектара;
2. для ведения личного подсобного хозяйства:
   1. в границах городских населенных пунктов — до 0,08 гектара, на землях, требующих рекультивации, — до 0,10 гектара;
   2. в границах сельских населенных пунктов — до 0,10 гектара, на землях, требующих рекультивации, — до 0,15 гектара;
   3. за границами населенных пунктов — до 1 гектара с учетом требований, установленных ст. 10 настоящего Закона Воронежской области;
3. для садоводства, огородничества и дачного строительства:
   1. в границах городских населенных пунктов — до 0,08 гектара, на землях, требующих рекультивации, — до 0,10 гектара;
   2. в границах сельских населенных пунктов — до 0,10 гектара, на землях, требующих рекультивации, — до 0,15 гектара;
   3. за границами населенных пунктов — до 0,20 гектара;
4. для животноводства:
   1. в границах городских населенных пунктов — до 0,03 гектара;
   2. в границах сельских населенных пунктов — до 0,10 гектара;
   3. за границами населенных пунктов — до 0,20 гектара;
5. для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства — до 5 гектаров земель сельскохозяйственного назначения.

Законом Московской области от 17 июня 2003 г. № 63/2003—03 «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области» установлены следующие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность: под дачные участки — от 6 до 25 соток; под огороды — от 4 до 10 соток; под садовые участки — от 6 до 15 соток; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства — от 2 до 40 га¹²Ежедневные новости. Подмосковье. 2003. 21 июня. № 110; Вестник Московской областной Думы. 2003. № 7..

В соответствии с Законом Республики Марий Эл от 21 июня 2004 г. № 18—3 «О предельных размерах земельных участков на территории Республики Марий Эл» установлены следующие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность: для ведения личного подсобного хозяйства — от 0,06 до 1,0 га; для индивидуального жилищного строительства — от 0,06 га до 0,15 га (в городских поселениях) или 0,30 га (в сельских поселениях и за чертой поселений); для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства — от 1,0 до 50,0 га; для ведения садоводства — от 0,06 до 0,15 га; для ведения огородничества — от 0,06 до 0,10 га; для ведения животноводства — от 0,30 до 2,0 га; для дачного строительства и ведения дачного хозяйства — от 0,10 до 0,25 га; для ведения пчеловодства и пасечного хозяйства — от 0,08 до 0,25 га.

В настоящее время решение о приватизации федеральных земельных участков принимается Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. Функции представителя субъекта РФ или муниципального образования при приватизации земельных участков, принадлежащих этим категориям публично-правовых образований, выполняют уполномоченные органы государственной власти субъекта РФ или муниципальные органы в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления. С 1 июля 2006 г. из Закона о приватизации исключены нормы, определявшие специальных субъектов по отчуждению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. С этой даты следует руководствоваться общими положениями земельного законодательства о полномочиях по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 Вводного закона).

Согласно этому пункту распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения¹³Болтанова Е. Приватизация земельных участков // Хозяйство и право. 2007. № 2. С. 86..

Так, например. Законом Воронежской области от 28 июня 2006 г. № 59—03 «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Воронеже» (в ред. от 7 декабря 2006 г. № 107—03; от 10 января 2007 г. № 5—03) администрация Воронежской области наделена полномочием по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в городском округе город Воронеж (ст. 3).

Порядок и особенности предоставления (включая приватизацию) гражданам земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, регулируются ст. 30, 30.1 ЗК РФ.

Земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).

Орган местного самоуправления или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, после утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, на основании заявления о предоставлении земельного участка лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, определяет технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, плату за подключение и принимает решение о предоставлении указанного земельного участка. Решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).

На наш взгляд, приватизация земельных участков (бесплатное получение земельного участка впервые) для нужд личного подсобного хозяйства осуществляется в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков в целях, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ), ибо Закон о личном подсобном хозяйстве не содержит специального порядка предоставления публичных земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства. Пункт 4 ст. 4 Закона о личном подсобном хозяйстве указывает лишь на то, что «предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством».

Правда, Н.А. Сыродоев вполне обоснованно замечает, что на вопрос о том, что относится к целям, не связанным со строительством, ни в ст. 34 ЗК РФ, ни в других источниках ответа не дается, вследствие чего ст. 34 ЗК РФ оказывается безадресной¹⁴Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. № 10. С. 72..

Согласно п. 2—5 ст. 34 3К РФ граждане, заинтересованные в бесплатном получении земельного участка, подают соответствующие заявления в уполномоченные государственные или муниципальные органы с указанием цели использования земельного участка, его предполагаемых размеров, местоположения и испрашиваемого права. Уполномоченные органы обязаны обеспечить изготовление проекта границ земельного участка, утвердить его с учетом зонирования территорий в месячный срок, а в течение двух недель принять решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность с приложением проекта его границ.

Помимо всего органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока.

Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации (п. 1 ст. 34 3К РФ).

Представляется, что указанный в п. 2—5 ст. 34 ЗК РФ двух недельный срок, необходимый для принятия решения о предоставлении испрашиваемого земельного участка, начинает течь с момента утверждения проекта границ этого земельного участка. Иными словами, с даты подачи соответствующего заявления до даты принятия компетентным органом решения не должно истечь более 6 недель.

Как видно из содержания земельно-правовых статей, основанием возникновения права собственности на испрашиваемый земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства является решение уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка. Термин «предоставление», применявшийся в советском земельном законодательстве как способ предоставления земельного участка землепользователю на праве бессрочного (постоянного) пользования, и понимаемый в настоящее время как передача участка в собственность, в аренду, в пользование, вносит путаницу в механизм возникновения земельных прав граждан, ибо этот термин является чрезмерно широким, и на основе «предоставления» могут возникнуть самые различные правовые титулы землепользования. Следует согласиться с мнением Н.А. Сыродоева, предлагающего применять термин «предоставление» только при передаче земельного участка государственными и муниципальными органами надлежащим землепользователям на праве постоянного (бессрочного) пользования¹⁵Сыродоев Н.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации / Правоведение. 2002. № 1. С. 16..

По нашему мнению, нельзя называть решения уполномоченных органов власти о предоставлении земельных участков в порядке приватизации чисто административными актами, так как государственные и муниципальные органы, не являясь собственниками публичного земельного имущества, лишь выступают в рамках ст. 124, 125 ГК РФ органами публично-правовых образований, которым принадлежит соответствующий уровень публичных земель, и на которые специфическим образом действую нормы гражданского права о юридических лицах. Более эффективным средством для усиления защиты земельных прав граждан было бы введение договорных отношений публично-правовых образований (в лице уполномоченных государственных или муниципальных органов) с претендентами на приватизируемые земельные участки по поводу приватизации земельного участка, как это имело место по поводу приватизации жилья на основе действовавшего Закона РФ от 4 июля 1991 г, № 1541 — 1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

При реализации второго варианта приватизации земельного участка (используемого на ограниченном вещном праве) представляется верным вывод А. Ефимова о том, что приватизация гражданами земельных участков на добровольной и безвозмездной основе по смыслу закона означает не что иное как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения¹⁶Ефимов А. Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о приватизации земельных участков // Комментарий судебной практики «Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о приватизации земельных участков» / Под ред. К.Б. Ярошенко. М: Юридическая литература, 2004. Вып. 9. С. 90..

Приватизация публичных земельных участков гражданами для индивидуального жилищного и гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, огородничества может происходить в двух видах:

1. как бесплатное получение государственных или муниципальных земель в собственность гражданином, не имевшим ранее земельного участка и пожелавшим впервые получить его бесплатно для этих целей;
2. приватизация земельного участка, уже находящегося у землепользователя на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.

Для удовлетворения не реализованных до настоящего времени приватизационных потребностей владельцев личного подсобного или дачного хозяйства граждан, занимающихся индивидуальным, жилищным, гаражным строительством, садоводством, огородничеством, и использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного владения, действуют нормы п. 9.1 ст. 3 Вводного закона. Согласно этим нормам, если земельный участок предоставлен до введения в действие ЗК РФ для названных целей на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, то гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие ЗК РФ для названных целей, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, то такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в настоящем пункте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность.

В приведенных выше случаях принятие решений о предоставлении используемых земельных участков в собственность граждан не требуется¹⁷Оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, сроком не ограничено (п. 3 ст. 3 Вводного закона). Возникновение права собственности на используемые земельные участки возникает в силу государственной регистрации прав собственности в соответствии со ст. 25.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного хозяйства, а также дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, осуществляется с учетом особенностей, установленных ст. 25.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Так, согласно этой статье основанием для государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок являются: акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания; акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания; выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок; иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок¹⁸Обязательным приложением к представляемому в соответствии с настоящей статьей документу является кадастровый план соответствующего земельного участка..

Государственная регистрация права собственности гражданина на указанный земельный участок осуществляется и в случае, если: сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном в соответствии с настоящей статьей документе, не соответствуют данным кадастрового плана такого земельного участка; кадастровый план такого земельного участка не содержит сведений о земельном участке в полном объеме, в том числе сведений о местоположении (координатах) границ такого земельного участка, либо данные сведения нуждаются в уточнении (в том числе если в таком плане указано, что площадь земельного участка ориентировочная, сведения о границах земельного участка не позволяют однозначно определить данный земельный участок в качестве объекта недвижимости, сведения о земельном участке подлежат уточнению при межевании и тому подобное).

В связи с изложенным определенный интерес представляет следующее гражданское дело.

Некоторые органы местного самоуправления отказывают гражданам в приватизации используемых земельных участков, ссылаясь на то, что эти граждане ранее (до принятия Земельного кодекса РФ) уже приватизировали другие участки земли.

По нашему мнению, любые случаи бесплатной приватизации земельных участков, имевшие место до введения в действие Земельного кодекса РФ (25 октября 2001 г.), не могут учитываться при квалификации однократности приватизационных действий претендента на собственный земельный участок, так как положения Земельного кодекса РФ по отношениям, возникшим до введения его в действие, применяются лишь в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 7 Вводного закона). Следовательно, гражданин имеет право на бесплатное приобретение в собственность земельного участка, находящегося у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, даже в тех случаях, когда он приобретал ранее участки до введения в действие Земельного кодекса РФ.

Так, Петрово-Дальневская сельская администрация Красногорского района Московской области отказала гражданину Ш. в приватизации части приусадебного земельного участка по причине того, что он ранее воспользовался этим правом: в 1992 г. в пределах установленных норм ему было передано бесплатно 600 м² земли. Оставшиеся неприватизированными 300 м², по поводу которых возник спор, администрация согласилась предоставить ему в собственность только за плату. Красногорский городской суд Московской области обоснованно, на наш взгляд, удовлетворил жалобу, поскольку администрация ссылалась на факт повторной бесплатной приватизации гражданином Ш. части земельного участка.

По делу речь шла о действии во времени нового Земельного кодекса, которым предусмотрена возможность только однократной бесплатной приватизации земельных участков²⁰В настоящее время нормы п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ об однократной возможности приватизировать земельные участки, используемые гражданами на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, упразднены Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3.. По общему правилу, частично воспроизведенному в ст. 7 Вводного закона (Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»), законы и другие нормативные акты применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие.

На ранее возникшие отношения действие закона и других нормативных актов распространяется только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Ни новый Земельный кодекс РФ, ни Вводный закон к нему не содержат положения о придании обратной силы ограничениям по ранее проведенной приватизации. Следовательно, не мог иметь юридического значения и не должен учитываться факт приватизации гражданином земельного участка до принятия нового Земельного кодекса как основание для отказа администрации в последующей приватизации земельного участка.

Право бесплатного переоформления земельных участков на право собственности, о котором говорится в п. 3 ст. 3 Вводного закона, распространяется лишь на земельные участки, используемые гражданами на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, а не в силу временного пользования.

В судебной практике имеют место случаи, когда пользователи земельных участков (на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования), подают соответствующие заявления в уполномоченные органы местного самоуправления с просьбой о приватизации занимаемого земельного участка, но умирают, не успев получить соответствующие правоустанавливающие документы на приватизируемый земельный участок.

В какой-то мере судебная практика по указанному судебному делу аналогична судебной практике приватизации жилищного фонда, проводившейся в последние десятилетия в нашей стране.

Безусловно, в случае необоснованного отказа в приватизации испрашиваемого земельного участка или государственной регистрации права собственности на земельный участок заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой своих нарушенных прав. Последний может при наличии законных оснований признать незаконными действия (бездействие) государственного или муниципального органа и обязать соответствующий орган власти устранить допущенные недостатки и принять соответствующие меры по предоставлению гражданину земельного участка на приватизационной основе в соответствии с действующим земельным законодательством. Такого рода жалобы граждан-заявителей рассматриваются в рамках гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Как уже отмечалось, большую долю судебных споров, возникающих при приватизации используемых земельных участков, составляют земельные споры, связанные с возражениями соседей по поводу этой приватизации, с определением границ приватизируемого участка. Зачастую такие препятствия преодолеваются заинтересованными лицами с помощью суда на основании негаторных исков (ст. 304 ГК РФ).

В настоящее время Вводный закон существенным образом упростил процедуру приватизации. Согласно этому Закону государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним выданные после введения в действие Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», а также государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения».

Большое распространение в судебной практике получили споры между бывшими супругами о праве приватизации и праве собственности на земельный участок, предоставленный муниципальными органами одному из супругов в период их брачной жизни на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.

Обобщение судебной практики показывает, что большинство судов общей юрисдикции страны идут по правильному, на наш взгляд, пути в случае, если земельный участок был предоставлен одному из супругов в период брака до 30 октября 2001 г. в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение: такой земельный участок признают общим собственным имуществом супругов в силу ст. 244, 256 ГК РФ и ст. 34 Семейного кодекса РФ (далее — СК РФ).

По нашему мнению, при рассмотрении такого рода дел суду следует выяснять состав семьи при выделении земельного участка, целевое назначение этого участка. Если последний предоставлялся, когда супруги уже не поддерживали семейные отношения, а строение было возведено силами и за счет одного из супругов для личного проживания, то при такой ситуации суд может признать строение и земельный участок собственностью одного из супругов и в иске о праве на земельный участок другому супругу отказать, несмотря на приобретение их в период брака (п. 4 ст. 38 СК РФ).

Рассмотрение земельных споров усложняется, если государственный или муниципальный земельный участок приобретался одним из супругов на безвозмездной основе, но на льготных условиях²⁶Как уже отмечалось ранее, в силу различных правовых актов отдельные категории граждан (в частности, ветераны Великой Отечественной войны, боевых действий, военной службы, труда) наделены правом бесплатного получения (приватизации) публичных земельных участков.. В этих случаях судебная практика также исходит из принципа общности супружеского имущества. По одному из изученных дел Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ прямо указала, что в силу действующего законодательства земельные участки, как приобретенные по договору купли-продажи, так и выделенные в период брака, в том числе безвозмездно, одному из супругов как лицу, имеющему соответствующую льготу, не переходят в раздельную собственность — на такие земельные участки распространяется законный режим имущества супругов.

Некоторые особенности имеет приватизация публичных земельных участков, на которых находятся здания, строения, сооружения граждан. Эти особенности влияют на содержание и осуществление земельных прав граждан.

Как известно, одним из принципов земельного законодательства является единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). В ст. 36 ЗК РФ указано, что граждане, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти участки в соответствии с Земельным кодексом РФ²⁷Действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки (включая земли сельскохозяйственного назначения), занятые зданиями, строениями, сооружениями.. При этом граждане — собственники зданий, строений, сооружений обладают исключительным правом на приватизацию земельных участков в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом, федеральными законами (п. 1 ст. 36 3К РФ).

Со дня введения в действие Земельного кодекса РФ (25 октября 2001 г.) приватизация зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте (п. 7 ст. 3 Вводного закона).

Согласно п. 4 ст. 3 Вводного закона граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305—1 «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ (п. 4 ст. 3 Вводного закона)²⁸Под сделками в данном случае понимаются любые действия, которые привели к правомерному пользованию земельным участком. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ принципом земельного законодательства является единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Поэтому во всех случаях, когда возни кто правомерное пользование земельным участком или стоящим на нем домом, возникает право на бесплатное приобретение в собственность земельного участка. См.: постановление Президиума Верховного Суда РФ от 3 и 24 декабря 2003 г. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 3-й квартал 2003 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3..

В то же время нечеткие, даже противоречивые и недостаточно выверенные с технико-юридической стороны приватизационные нормы ЗК РФ вызывают много вопросов в юридической литературе и ведут к различному применению на практике.

В связи с изложенным определенный интерес представляет следующее гражданское дело, рассмотренное Центральным районным судом г. Воронежа.

Судебная практика идет по пути признания права гражданина на приватизацию используемого земельного участка, на котором находятся здания, строения, сооружения, жилые дома, принадлежащие этому гражданину.

В судебной практике возникал вопрос о правовой возможности собственника, приобретшего жилой дом по договору купли-продажи до введения в действие ЗК РФ, на бесплатное приобретение в собственность находящегося при доме земельного участка при условии, что земельный участок у прежнего собственника находился в постоянном (бессрочном) пользовании. На этот вопрос Президиум Верховного Суда РФ дал положительный ответ.

Интересно заметить, что последними изменениями действующего земельного и регистрационного законодательства существенно упрощен порядок оформления наследниками умершего землепользователя права собственности на земельный участок, находившегося у наследодателя на ограниченном вещном праве.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на государственных или муниципальных земельных участках, предоставленных до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства, на право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, вправе зарегистрировать право собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность. Государственная регистрация прав собственности на указанные земельные участки осуществляется в упрощенном порядке в соответствии со ст. 25.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при этом принятия решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется.

Согласно ст. 25.2 Закона о государственной регистрации в исследуемой ситуации вместо документа, устанавливающего или удостоверяющего право такого гражданина на данный земельный участок, в качестве основания осуществления государственной регистрации права собственности гражданина на данный земельный участок могут быть представлены следующие документы: свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное знание (строение) или сооружение; один из документов, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина — любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на данный земельный участок. Представление документа не требуется в случае, если право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение зарегистрировано в установленном настоящим Федеральным законом порядке.

Существенно упрощен и порядок доказывания факта создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства.

Так, в Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена дополнительная статья (ст. 25.3), согласно которой документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), и содержащими описание такого объекта индивидуального жилищного строительства, являются технический паспорт такого объекта индивидуального жилищного строительства и разрешение органа местного самоуправления на ввод такого объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию или в случае, если такой объект индивидуального жилищного строительства является объектом незавершенного строительства, разрешение на строительство. До 1 января 2010 г. технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание.

Весьма интересные ситуации возникают при приватизации земельного участка, если на этом участке находятся помещения, принадлежащим нескольким физическим и юридическим лицам на праве общей собственности.

В п. 3 ст. 36 ЗК РФ на этот счет отмечено, в частности, что в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено Земельным кодексом, федеральными законами, с учетом долей в праве собственности.

Земельным законодательством регулируется и порядок приватизации земельных участков с находящимися на них объектами недвижимости³⁵Пункт 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» подчеркивает, что «предоставление земельных участков собственникам расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений в аренду или в собственность осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством»..

Так, согласно современной редакции п. 5, 6 ст. 36 3К РФ для приобретения прав на земельный участок в порядке приватизации граждане, имеющие на этом участке здания, строения, сооружения на праве собственности, обращаются с соответствующим заявлением с приложением кадастровой карты (плана) запрашиваемого земельного участка в уполномоченные исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые обязаны в месячный срок со дня поступления заявления принять решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ³⁶В случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления обязан по заявлению заинтересованного лица (гражданина) обеспечить в месячный срок изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утвердить проект его гран ни на основании дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположении земельного участка, и градостроительной документации. В течение двух недель после представления проекта границ земельного участка уполномоченным органом принимается решение о предоставлении этого земельного участка заявителю, а на основании проекта границ земельного участка за счет указанных лиц устанавливаются границы земельного участка на местности и обеспечивается изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка (п. 7, 8 ст. 36 ЗК РФ)..

В связи с изложенным немалый интерес вызывает запрос Первомайского районного суда г. Пензы, направленный в Конституционный Суд РФ.

В судебной практике возникал вопрос о том, какими органами должно приниматься решение о предоставлении земельного участка в собственность граждан, приватизировавших объекты недвижимости, являющиеся федеральной собственностью. На этот вопрос Президиум Верховного Суда РФ ответил, что органом, уполномоченным от имени собственника (Российской Федерации) принимать решение о предоставлении земельного участка в собственность граждан или юридических лиц, приватизировавших объекты недвижимости, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Современный законодатель возложил на государственные и муниципальные органы ряд обязанностей по улучшению организации процедуры приватизации (переоформления прав) занимаемых земельных участков.

Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, вправе осуществлять организацию и финансирование мероприятий по проведению территориального землеустройства таких земельных участков.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в целях оформления в упрошенном порядке прав граждан на такие земельные участки на основании заявлений указанных граждан или их доверенностей могут оказывать им содействие в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них. В этих целях органы местного самоуправления поселений, городских округов:

1. осуществляют организацию приема ими заявлений или доверенностей граждан на совершение необходимых действий и подготовку необходимых документов для проведения в интересах этих граждан государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них;
2. на основании заявлений граждан или их доверенностей в интересах таких граждан выступают заказчиками работ по проведению территориального землеустройства таких земельных участков и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества;
3. проводят разъяснительную работу с гражданами в части, касающейся порядка оформления документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, и выдают полученные от органа, осуществляющего деятельность по ведению государственного земельного кадастра, бланки заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков, а также на основании заявлений граждан или их доверенностей подают в интересах таких граждан в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки о проведении государственного кадастрового учета таких земельных участков и другие необходимые для такого учета документы, заявления о предоставлении сведений государственного земельного кадастра о таких земельных участках;
4. получают документы, свидетельствующие о проведенных государственном кадастровом учете таких земельных участков или техническом учете (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, и передают такие документы гражданам, в интересах которых осуществлялся данный учет,
5. на основании доверенностей граждан представляют от их имени (в качестве уполномоченных лиц) заявления о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иные необходимые для осуществления такой государственной регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также получают свидетельства о государственной регистрации прав и (или) иные документы и передают их гражданам, в интересах которых осуществлялась такая государственная регистрация;
6. принимают меры по заключению мировых соглашений и примирению сторон по земельным спорам.

На указанные выше цели, в том числе на оплату работ по проведению территориального землеустройства земельных участков и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, могут быть направлены средства местных бюджетов в порядке, определенном соответствующими органами местного самоуправления.

Предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, могут устанавливаться субъектами Российской Федерации на период до 1 января 2010 года.

Так, например, во исполнение изложенных предписаний Федерального закона Воронежская областная Дума приняла Закон от 11 мая 2007 г. № 54-03 «О предельных максимальных ценах работ по проведению территориального землеустройства». Согласно этому Закону установлены следующие предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки) работ по проведению территориального землеустройства на территории Воронежской области: в отношении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства и находящихся в границах городских населенных пунктов, — в размере 4000 рублей; для земельных участков, находящихся в границах сельских населенных пунктов, — в размере 3000 рублей; для земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства и находящихся в границах сельского населенного пункта, — в размере 3000 рублей; для земельных участков, находящихся за границами сельских населенных пунктов, — в размере 3500 рублей; в отношении земельных участков, предназначенных для ведения дачного хозяйства, огородничества и садоводства, для земельных участков, находящихся в границах населенных пунктов, — в размере 2500 рублей; для земельных участков, находящихся за границами населенных пунктов, — в размере 2000 рублей.

Лица, осуществляющие работы по территориальному землеустройству, с учетом материального положения обратившихся к ним граждан из числа участников и инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов, ветеранов, малоимущих граждан и на основании соглашения с ними вправе уменьшить цены, установленные настоящим Законом Воронежской области (ст. 3, 4).

Предоставление земельных участков в собственность садоводов, огородников, дачников регламентируется Земельным кодексом РФ и Законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан с учетом последних изменений этого Закона. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3 существенно изменена редакция главы 6 («Особенности предоставления в собственность и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков») этого Закона, что позволило упростить процедуру приватизации этой категории земельных участков.

Согласно главе 6 этого Закона предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования³⁸К имуществу общего пользования относится имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное) (ст. 1 Закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан)., подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно. Граждане, которым предоставлены садовые, огородные или дачные земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, могут зарегистрировать право собственности на такие земельные участки в соответствии со ст. 25.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Принятие решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков в этом случае не требуется (п. 1—3 ст. 28).

Если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу настоящего Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Предоставление в указанном случае такого земельного участка в собственность этого гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя (п. 5 ст. 28).

Предоставление в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления, поданного лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или уполномоченным общим собранием членов данного некоммерческого объединения (собранием уполномоченных) на подачу указанного заявления, в соответствии с решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) о приобретении такого земельного участка в собственность данного некоммерческого объединения (п. 5 ст. 28).

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующего земельного участка, в двухнедельный срок со дня получения заявления и необходимых документов обязан принять решение о предоставлении в собственность такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении (п. 6 ст. 28 ЗК РФ).

На садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан не распространяются требования, изложенные в п. 2 ст. 3 Вводного закона от 25 октября 2001 г., о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или в аренду для юридических лиц (за исключением лиц, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ) до 1 января 2010 года³⁹К таковым земельным участкам относятся участки, предоставленные садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан на правах постоянного (бессрочного) пользования, а также земельные участки, предоставленные на правах постоянного (бессрочного) пользования организациям, при которых до вступления в силу Закона были созданы (организованы) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками. В указанных случаях права постоянного (бессрочного) пользования этими земельными участками переоформляются в порядке, установленном ст. 28 Закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (п. 2.1 ст. 3 Вводного закона)..

Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3 подчеркнул, что в том случае, если земельный участок предназначен для ведения дачного хозяйства или садоводства и если представлено заключение правления соответствующего садоводческого или дачного некоммерческого объединения, подтверждающее, что создаваемый или созданный объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка, то представление кадастрового плана указанного земельного участка не требуется.

Рассуждения судьи суда первой инстанции по исследуемому делу можно дополнить положениями Градостроительного кодекса РФ о том, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (п. 9, 10 ст. 35).

Как видно из содержания ст. 35 Градостроительного кодекса РФ и ст. 85 3К РФ, названные Кодексы не предусматривают среди земель сельскохозяйственного использования земли, предназначенные для ведения огородничества. Такая пробельность в законодательстве может привести (и приводит) к усложнению правоприменительной деятельности судов.

Как уже ранее отмечалось, ст. 1 Закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан дает определение огородного земельного участка.

Как отмечено в п. 11 ст. 85 ЗК РФ, земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах — это земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемые в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов МДС 30—1.99, разработанные Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, предусматривают зону сельскохозяйственного использования, к которой относят земли сельскохозяйственного назначения, предоставленные для нужд сельского хозяйства, другие земли, предназначенные для этих целей в соответствии с градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий и поселений, а также разработанной на их основе землеустроительной документацией (территориальным планированием использования земель).

Рекомендации указывают на разрешенные «по праву застройки» виды использования: сельскохозяйственные угодья (пашни, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища, залежи), лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, леса, многолетние насаждения, болота, замкнутые водоемы, здания, строения, сооружения, необходимые для функционирования сельского хозяйства, в том числе сельскохозяйственные предприятия, опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные хозяйства, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального, среднего профессионального и начального профессионального образования сельскохозяйственного профиля и общеобразовательные учреждения для сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и учебных целей.

Интересно заметить, что ст. 68 ЗК РСФСР 1991 г. разрешала местным Советам народных депутатов предоставлять земельные участки для коллективного и индивидуального огородничества в аренду из земель запаса, а предприятиям, учреждениям, организациям — во временное пользование⁴¹Эти участки должны были использоваться в целях выращивания овощей, картофеля, бахчевых и ягодных культур. При необходимости разрешалось возводить на таких участках временные постройки индивидуального или общего пользования для отдыха, хранения огородного инвентаря и укрытия от непогоды. При прекращении права пользования огородными участками, возведенные на них временные постройки подлежали сносу без возмещения стоимости возведенных строений..

Статьей 7 ЗК РСФСР 1991 г. предусматривалось, что граждане имеют право по своему выбору на получение в собственность или аренду земельных участков для огородничества. Передача земельных участков в собственность граждан производилась местными Советами народных депутатов за плату и бесплатно. Бесплатно передавались в собственность граждан все ранее предоставленные для огородничества земельные участки, а также вновь предоставляемые для этих целей малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли. За плату земельные участки передавались в собственность граждан при предоставлении для этих целей продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Такая ситуация просуществовала до принятия Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287, которым была исключена ст. 7 ЗК РСФСР 1991 г., позволявшая оформить огородную землю в собственность. После вступления Указа в силу осталась лишь ст. 68 ЗК РСФСР, т.е. огороды стало возможно оформить только во временное пользование.

На наш взгляд, в современном законодательстве отсутствует четкое правовое регулирование относительно возможной приватизации земельных участков для огороднических целей в индивидуальном порядке, предоставленных гражданам в аренду или во временное пользование из состава земель поселений.

Особое значение для сельских жителей нашей страны имеет бесплатное предоставление в собственность граждан сельскохозяйственных угодий, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании сельскохозяйственных коммерческих организаций (сельскохозяйственных производственных кооперативов (колхозов, артелей), обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, хозяйственных товариществ). Зачастую вышеназванные организации пользуются земельными долями (долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения) на основе различных правовых титулов (аренды, собственности, безвозмездного пользования).

Приватизация публичных земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения и предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, представляет собой сложную и длительную историю своего становления.

Земельное и аграрное законодательство времен аграрно-земельной реформы (большая часть — это Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ) относительно подробно регулировало порядок признания права на земельную долю и вопросы распоряжения этими земельными долями. В процессе осуществления земельной реформы на федеральном уровне было принято множество нормативных правовых актов о праве граждан на земельную долю. Земля и имущество колхозов и совхозов (за вычетом земель и имущества, переданных в ведение органов местного самоуправления) переходили в общую долевую собственность членов колхоза и работников совхоза, в том числе и ушедших на пенсию. Они получили право на бесплатный земельный пай в общей долевой собственности. Земельная доля (пай) определялась в стоимостном или натуральном выражении. В списки лиц, имевших право на получение земельной доли в собственность бесплатно, включались:

1. работники хозяйства;
2. временно отсутствующие работники (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйства и т.п.), лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения);
3. работники предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территории хозяйства;
4. пенсионеры, проживающие на его территории;
5. лица, уволенные с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. разрешил местным Советам народных депутатов передавать в собственность граждан бесплатно земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в пределах средней земельной доли, сложившейся в конкретном административном районе в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе); для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в сельской местности — в пределах норм, устанавливаемых Земельным кодексом РСФСР (ст. 36); для садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земельные участки, а также вновь предоставленные для этих целей малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли (ст. 7).

Согласно этим актам действовали и суды, защищая земельные интересы российских граждан.

По другому исследованному делу выяснилось следующее.

Весьма злободневными в судебной практике являлись (и являются) споры по наделению земельными участками работников социальной сферы и пенсионеров этой сферы. Мри разрешении данной категории земельных споров было много неясностей, так, согласно ранее действовавшему постановлению Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» право на бесплатную земельную долю в общей долевой собственности могло быть предоставлено и работникам объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства, по решению коллектива хозяйства. К таким лицам относились работники организаций, предприятий, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания.

Во многих реорганизуемых сельскохозяйственных предприятиях в 1991 г. трудовые коллективы включили социальную сферу в список лиц на получение земельных участков (долей) бесплатно, некоторые же коллективы лишили работников социальной сферы села такого права. Многие не включенные в такие списки работники социальной сферы не обращались в суд за защитой своих прав, полагая, что оформление долей — ненужная формальность, но когда земельные участки стати товаром, объектом земельно-правовых сделок, то проблема обладания земельными долями работниками социальной сферы на селе резко обострилась, и число земельных споров в связи с этим в судах увеличилось.

14 января 1992 г. Министерство сельского хозяйства РФ рекомендовало собраниям трудовых коллективов включать в перечень лиц, имеющих право на получение земельной доли, и работников социальной сферы на территории хозяйства. 2 марта 1992 г. Президент РФ издал Указ № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан», которым установит, что при определении среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность принимаются во внимание и лица, занятые в социальной сфере на селе (п. 1).

Правительственным Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий от 4 сентября 1992 г. работники социальной сферы села получили право на включение в списки претендентов на земельные доли (независимо от воли трудовых коллективов). В то же время это Наложение не сделало императивного указания о включении пенсионеров социальной сферы в число возможных претендентов на получение земельных долей как из состава земель внутрихозяйственного, так и из земель общерайонного (муниципального) назначения, не разработало механизма наделения земельными долями пенсионеров колхозов, совхозов, работников социальной сферы, а лишь указало, что размер индивидуальной земельной доли (пая) устанавливается независимо от трудового вклада и стажа работы (п. 11).

В процессе применения названных правовых актов возникали вопросы: включаются ли работники социальной сферы села в списки на получение земельных участков в обязательном порядке или лица этой категории учитываются только при определении среднерайонной нормы; могут ли быть удовлетворены иски сотен граждан (работников социальной сферы села), не получивших право на земельные доли до 4 сентября 1992 г.

В некоторых сельскохозяйственных районах трудовые коллективы и местные администрации продолжали не включать работников социальной сферы в списки сособственников земельных долей и после 4 сентября 1992 г. Создалась парадоксальная ситуация: достаточно было хотя бы один день поработать в хозяйстве, чтобы получить земельный и имущественный пай, а сельские социальные работники, многие годы обслуживающие интересы членов хозяйств, лишались такой возможности. В еще худшем положении оказались пенсионеры социальной сферы, которые вообще не были рекомендованы на включение в земельные списки. Только после 24 сентября 1992 г., когда большинство хозяйств было уже реорганизовано и выделение дополнительных земельных паев оказалось весьма проблематичным, право на получение своих земельных долей получили и временно отсутствующие работники реорганизуемых хозяйств.

Представляется, что требования граждан вышеназванных категорий о наделении их земельными долями бесплатно за счет земель сельскохозяйственного назначения подлежат удовлетворению за все время реорганизации, начиная с 1991 г. При невозможности предоставить земельный участок в натуре (в случаях отсутствия соответствующих земель в хозяйстве, ликвидации, реорганизации этих хозяйств, по другим причинам) земельные участки следует предоставлять за счет районного фонда перераспределения земель.

Иное решение вопроса (предоставление земельных долей (участков) работникам социальной сферы, пенсионерам этой сферы за счет уменьшения размера уже распределенных между гражданами земельных долей) вызовет острое недовольство тружеников сельскохозяйственных предприятий, и их возмущение можно будет понять: в большинстве хозяйств размер каждой земельной доли для работников хозяйств определялся с учетом этих работников без принятия во внимание пенсионеров и работников социальной сферы на селе. Многие закрепленные за работниками бывших колхозов (совхозов) земельные доли уже проданы, подарены, унаследованы, отчуждены иным образом, и судебное решение об уменьшении таковых долей оказалось бы неисполнимым.

По нашему мнению, правильно поступают те суды, которые не только восстанавливают нарушенные сроки исковой давности, но и принимают положительные (в пользу заявителей) решения о признании права на земельную долю за счет районного фонда перераспределения земель и о возложении на районную администрацию обязанности по предоставлению заявителям земельною участка в натуре площадью, соответствующей размеру их земельной доли.

Как показало обобщение правоприменительной практики судов общей юрисдикции Воронежской области, многие суды отказывают в удовлетворении требований работников социальной сферы о признании права на земельную долю по результатам проведенной в стране кампании приватизации земель сельскохозяйственного назначения, ссылаясь на пропуск заявителями срока исковой давности.

По аналогичному делу с участием другой сельской труженицы (учительницы) К. судебная коллегия, отказывая в удовлетворении кассационной жалобы заявительницы об отмене отказного решения суда, уточнила, что ссылка заявительницы на то, что суд не должен применять положения о сроках исковой давности ввиду того, что земельное законодательство не предусматривает таких сроков, несостоятельна, поскольку права заявителя «опосредованы решением комиссии по реорганизации колхоза «Подгорное», утвержденным постановлением администрацией Рамонского района, оспаривание которых предполагает сроки исковой давности. Глава 17 ГК РФ предусматривает сроки исковой давности.

По данному делу, отказывая в связи с пропуском срока обращении в суд в удовлетворении иска заявительницы, работавшей в период реорганизации сельской учительницей, о признании права на земельную долю за счет общей долевой собственности работников сельскохозяйственного реорганизованного предприятия, суд разъяснил заявительнице ее право на обращение в суд с иском о признании ее права на земельную долю за счет земель районного фонда перераспределения.

В настоящее время приватизация публичных земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения и предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель (признание права на земельную долю), регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также региональным земельным законодательством. Важно отметить, что до введения в действие данного Закона приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, некоторое время не допускалась. Пункт 1 ст. 19.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения разрешал осуществлять приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения только с 1 января 2004 г. в случае, если на день вступления в силу Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации не принимал свой одноименный закон.

Согласно этому Закону сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, могут предоставляться гражданам в соответствии со ст. 28 3К РФ на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 4. ст. 10). Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не могут быть переданы гражданам в собственность (п. бет. 10).

Как видно из содержания федерального законодательства, вопросы приватизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в пользовании сельскохозяйственных организаций или в фонде перераспределения земель, конкретизируются законодательством субъектов Российской Федерации, которое устанавливает:

1. случаи бесплатного предоставления гражданам на праве общей собственности сельскохозяйственных угодий, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования;
2. перечень категорий граждан, имеющих право на получение доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (далее — земельная доля), предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования;
3. порядок определения размера земельной доли. К числу таких актов регионального законодательства могут относиться конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения», другие региональные законы.

Так, согласно Закону Воронежской области от 13 мая 2008 г. № 25—03 «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» право на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения в общую долевую собственность имеют следующие категории граждан:

1. работники данной сельскохозяйственной организации, состоящие в трудовых правоотношениях с указанной сельскохозяйственной организацией не менее 6 месяцев на день проведения общего собрания трудового коллектива, в том числе:
   • временно отсутствующие работники сельскохозяйственной организации: военнослужащие срочной службы, стипендиаты сельскохозяйственной организации, работники, направленные на повышение квалификации, лица, имеющие право вернуться в соответствии с действующим законодательством на прежнее место работы, женщины, находящиеся в отпуске по беременности и родам и отпуске по уходу за ребенком;
   • уволенные из этой организации по сокращению численности или штата работников после 27 января 2003 г. и до момента возникновения права собственности на земельную долю в соответствии с настоящим Законом Воронежской области⁴⁷В число работников сельскохозяйственной организации, имеющих право приватизации земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с настоящим Законом Воронежской области, не включаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другой организации.;
2. пенсионеры, уволенные из данной сельскохозяйственной организации в связи с выходом на пенсию;
3. пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной организации, ранее использовавшей данные сельскохозяйственные угодья на праве постоянного (бессрочного) пользования;
4. лица, занятые в социальной сфере на селе (работники государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, культуры, образования, расположенных на территории сельскохозяйственной организации), а также пенсионеры, уволенные из указанных в настоящем пункте организаций в связи с выходом на пенсию, по представлению уполномоченного органа;
5. дети, муж (жена), родители лица, имевшего право на получение в собственность земельной доли в соответствии с п. 1—4 настоящей статьи и умершего после подачи заявления о включении его в списки лиц, имеющих право на приватизацию сельскохозяйственных угодий (ст. 33).

Эти граждане имеют право однократно приватизировать в общую долевую собственность земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Претенденты на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения обязаны документально подтвердить, что ранее они не участвовали в приватизации земель сельскохозяйственного назначения (ст. 32).

Размер земельной доли определяется в соответствии с требованиями комментируемого Закона по каждой сельскохозяйственной организации индивидуально. Размер земельной доли выражается в гектарах с указанием арифметической доли и определяется в следующем порядке: размер земельной доли в гектарах рассчитывается путем деления общей площади сельскохозяйственных угодий, переданных в общую собственность лиц, имеющих право на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с настоящим Законом, на число этих лиц. Общая площадь сельскохозяйственных угодий определяется в соответствии с действующим законодательством по данным государственного земельного кадастра.

Размер земельной доли устанавливается независимо от трудового вклада, но при наличии стажа работы гражданина в данной сельскохозяйственной организации не менее 6 месяцев.

Одной из причин возникновения земельных споров по вопросам приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения является незнание сроков начала приватизации в том или ином регионе страны. Как уже отмечалось ранее, в соответствии с п. 4 ст. 1 и ст. 19.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация таких участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Если на день вступления в силу Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения региональный закон не принят, приватизация вышеназванных земельных участков осуществляется с 1 января 2004 г.

В связи с изложенным представляет интерес следующее гражданское дело.

Свидетельства о праве на земельные доли, выданные до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а при их отсутствии — выписки из принятых до вступления в силу указанного Закона решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющие права на земельную долю, имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Обсуждаемый в настоящее время проект федерального закона «Об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения» направлен на беспрепятственное осуществление прав граждан на приватизацию земельных участков⁴⁹Волков Г.А. Концепция Федерального закона об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения И Экологическое право. 2006. № 4. С. 48..

Граждане вправе обратиться в уполномоченные государственные или муниципальные органы с просьбой о предоставлении им земельных участков бесплатно за счет публичной земельной собственности из земель сельскохозяйственного назначения для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Как указано в ст. 81 ЗК РФ, гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с Земельным кодексом РФ и Законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве (п. 1).

Порядок предоставления публичных земельных участков бесплатно для нужд крестьянского хозяйства аналогичен изложенному ранее порядку предоставления земельных участков в аренду для этих же целей. Этот порядок отрегулирован в ст. 12 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве.

Спецификой этого порядка является лишь указание в поданном заявлении на испрашиваемый земельный участок о его передаче в собственность бесплатно. В случае положительного решения вопроса уполномоченный государственный или муниципальный орган принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно без заключения какого- либо договора.

Изложенные нормы согласуются с общей нормой ЗК РФ, устанавливающей порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ).

Иными словами. Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве не предусматривает предоставление земельных участков из земель публичной собственности в собственность фермеров бесплатно на конкурсной основе (путем торгов), и применять, на наш взгляд, следует нормы ст. 12 этого Закона, а не нормы ст. 30—34 ЗК РФ, предусматривающих конкурсный порядок (путем торгов) предоставления земельных участков в собственность.

В то же время ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения указывает на то, что «земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, представляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах)»⁵⁰За исключением земельных участков сельскохозяйственных угодий, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения)..

Таким образом, возникла коллизия законов, требующая дальнейшего разрешения на теоретическом и законодательном уровнях.

Е.А. Галиновская и Е.Л. Минина считают, что на отношения по приобретению публичных земельных участков крестьянскими хозяйствами не распространяются нормы Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения⁵¹Галиновская Е.А., Минина Е.Л. Комментарий к ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». М., 2004. С. 83.. М.Ю. Тихомиров также настаивает на приоритете Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве⁵²Тихомиров М.Ю. Комментарий к ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». М.. 2006. С. 81..

По нашему мнению, при установлении порядка предоставления земель для крестьянских (фермерских) хозяйств из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приоритетом (перед Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения) обладает Закон о крестьянских (фермерских) хозяйствах как специальный закон. Безусловно, отдельные исследователи могут утверждать, что специальным законом в возникшей ситуации является Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения как прямо регулирующий отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения.

В то же время Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве определяет правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств. Он предусматривает упрощенную процедуру приобретения публичной земельной собственности, включая приватизационный порядок, и как всякий закон, регулирующий публичные правоотношения (приватизацию публичной собственности), а не имущественный оборот уже имеющихся земельных участков, обладает приоритетом перед законом, регулирующим такой оборот. Представляется необходимым указать названный приоритет в обоих упомянутых законах.

Исходя из текста ст. 12 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, можно сделать вывод о том, что граждане, желающие создать крестьянское хозяйство, вправе приобрести для этого публичные земельные участки на безвозмездной основе, т.е. имеют право на приватизацию земельного имущества в установленном этим Законом порядке.

Могут ли фермеры, уже имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, переоформить это право на право собственности бесплатно, т.е. приватизировать занимаемые земельные участки?

В аграрно-правовой литературе имеется мнение о том, что фермеры такой возможностью не обладают ввиду того, что они относятся к категории граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и к ним на основе п. 3 ст. 23 ГК РФ применяются правила, регулирующие деятельность юридических лиц, т.е. они вправе приобретать публичную земельную собственность лишь на возмездной основе.

По нашему мнению, на поставленный вопрос нельзя дать однозначный ответ. Пункт 7 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения указывает, что приобретение гражданами, осуществляющими деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, право собственности на земельные участки, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»⁵³Статья 2 Вводного закона предусматривает только возмездную передачу публичных земельных участков в собственность коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей, имеющих собственные здания, строения, сооружения на этих участках. Возмездная передача публичных земельных участков в собственность предусмотрена этим Законом и для граждан, являющихся собственниками недвижимости, если право собственности на нее возникло до вступления в силу ЗК РФ, и если федеральными законами не установлен иной порядок приобретения земельных участков в собственность (п. 1 ст. 2).. Поэтому содержание ответа будет зависеть от наличия на запрашиваемом земельном участке строений, зданий, сооружений, принадлежащих фермеру на праве собственности, и от правового статуса претендента на земельный участок. Если с заявлением о бесплатной приватизации земельного участка обращается глава крестьянского (фермерского) хозяйства, использующего земельный участок на ограниченном вещном праве в интересах крестьянского хозяйства, то осуществить передачу публичной собственности в собственность фермера можно лишь на возмездной основе в соответствии с п. 1 ст. 2 Вводного закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЭ (с изменениями и дополнениями).

Если с аналогичным заявлением обращается фермер (не глава, а член крестьянского хозяйства), имеющий земельный участок, права на который не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, то такой фермер, как обычный гражданин, имеет право на бесплатную приватизацию такого участка, если на нем находится жилой дом фермера, приобретенный им по сделке до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1991 г. № 1305—1 «О собственности в СССР» (п. 4 ст. 3 Вводного закона).

Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства устанавливаются федеральными законами — из земель, находящихся в федеральной собственности; законами субъектов Российской Федерации — из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления — из земель, находящихся в собственности муниципальных образований (ст. 33 ЗК РФ).

Так, например, согласно Закону Воронежской области от 13 мая 2008 г. «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» максимальные размеры земельных участков, предоставляемых в соответствии с действующим законодательством в собственность гражданам бесплатно из находящихся в государственной собственности Воронежской области земель, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, устанавливаются в размере до 5 гектаров земель сельскохозяйственного назначения (ст. 9).

Виды фермерских хозяйств, для которых не устанавливаются минимальные размеры земельных участков, перечислены в п. 7 ст. 12 Закона о крестьянским (фермерском) хозяйстве.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут предоставляться гражданам в порядке приватизации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.