Система государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации

В предыдущих главах работы было показано, что понятие гражданства охватывает и социальную общность, и политико-правовую идею, и институт права. Практическая реализация правоотношений гражданства носит процедурный характер, требующий документального оформления. Поскольку право на гражданство и связанные с ним интересы как отдельной личности, так и государства реализуются в соответствующих организационно-правовых формах, то механизм реализации правоотношений гражданства связан с административной деятельностью системы определенных законом государственных органов, ведающих вопросами гражданства.

В Законе о гражданстве РФ 2002 г. четко регламентируется порядок производства по делам о гражданстве — порядок подачи и форма заявлений и ходатайств, порядок оформления заявлений по вопросам гражданства, исполнение решений по делам о гражданстве. Строгая регламентация в данном отношении призвана исключить чиновничий волюнтаризм в решении вопросов гражданства и защищать права человека¹Баглай М.В.. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 276..

Система полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, нашла свое правовое закрепление в п. «а» ст. 89 Конституции РФ, устанавливающем исключительные полномочия Президента РФ в решении вопросов гражданства. Законе о гражданстве РФ. Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 (в ред. от 19.08.2009 г., с изм. от 22.10.2009 г.), принятыми в их исполнение подзаконными нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Решение вопросов, касающихся реализации законодательства о гражданстве, возлагается на установленные Законом о гражданстве РФ государственные органы, которыми являются:

Президент Российской Федерации;
федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы;
федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

В Законе о гражданстве закреплены полномочия каждого из этих органов.

Основными полномочиями в указанной системе органов в соответствии с п. «а» ст. 89 Конституции РФ обладает Президент РФ: «Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища». В Законе о гражданстве полномочия Президента РФ конкретизированы в ст. 29 и включают в себя право принимать решения по вопросам гражданства, касающиеся:

а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;

б) восстановления в гражданстве;

в) выхода из гражданства в общем порядке;

г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

По вопросам гражданства Российской Федерации Президент РФ издает указы. Президент РФ утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации. Кроме того, при наличии ряда оснований отклонения о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации (п. «б»-«ж» ст. 16 Закона) Президент РФ вправе рассмотреть вопрос о приеме в российское гражданство как в общем, так и в упрощенном порядке или восстановлении в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Важные задачи в области гражданства возложены на образованную Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 (в ред. от 7.04.2006 г.) Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ (далее — Комиссия), являющуюся совещательным и консультативным органом, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Основными задачами Комиссии являются:

информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
подготовка предложений Президенту РФ по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;
подготовка предложений Президенту РФ по совершенствованию законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем.

Комиссия выполняет следующие основные функции:

предварительное рассмотрение заявлений о приеме в российское гражданство, восстановлении в нем, прекращении российского гражданства, предоставлении политического убежища в России; подготовка по ним предложений Президенту РФ;
анализ и обобщение практики применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;
взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;
участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам;
участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту РФ.

Председатель Комиссии назначается Президентом РФ и ему непосредственно подотчетен. Президент РФ по представлению председателя Комиссии утверждает ее состав, причем члены Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах.

Для обеспечения деятельности Комиссии в соответствии с Указом Президента РФ от 17 марта 1994 г. было создано Управление по вопросам гражданства, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ.

Управление по вопросам гражданства выполняло следующие задачи:

обеспечивало деятельность Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ в проведении единой государственной политики в области гражданства;
готовило для нее необходимые материалы и документы, а также проекты указов и распоряжений Президента РФ по проблемам гражданства и политического убежища;
систематизировало и анализировало обращения по вопросам гражданства соотечественников, проживающих за рубежом;
готовило обобщенные материалы и предложения по вопросам гражданства.

На Управление возлагались следующие функции:

предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации, о предоставлении политического убежища на ее территории;
подготовка предложений по совершенствованию механизма реализации Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации»;
совершенствование информационной системы по вопросам гражданства;
внесение годовых докладов, итоговых записок и иных справочных материалов для Президента РФ.

В системе исполнительной власти решение вопросов гражданства возложено на ФМС России, Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации.

Различие между деятельностью ФМС России и МИД России заключается в том, что органы принимают решения по вопросам гражданства в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а органы МИД России — в отношении лиц, проживающих за ее пределами.

Паспортно-визовое управление ФМС России и его территориальные органы в лице паспортно-визовых служб в субъектах Российской Федерации осуществляют следующие полномочия относительно вопросов гражданства:

определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
принимают от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;
проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;
направляют Президенту РФ в необходимых случаях заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на них;
исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, в упрощенном порядке и принимают решения по вопросам гражданства в соответствии со ст. 14. с ч. 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона о гражданстве;
ведут учет лиц, в отношении которых принято решение об изменении гражданства;
оформляют гражданство Российской Федерации в отношении ребенка, находящегося на территории России, родители которого неизвестны, а также усыновленных детей в соответствии с ч. 2 и 4 ст. 26 Закона о гражданстве;
осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятых ими в соответствии со ст. 23 Закона о гражданстве.

Аналогичными полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, однако сфера их компетенции распространяется на лиц, проживающих за пределами Российской Федерации. Отличие компетенции проявляется в том, что п. «е» и «з» ст. 30 не равны по объему соответствующим пунктам ст. 31, определяющей полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел.

Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации установлены полномочия дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации по решению вопросов гражданства в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, в целом аналогичные полномочиям органов внутренних дел в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации.

К федеральным органам, ведающим вопросами иностранных дел, относятся Министерство иностранных дел России, а также дипломатические представительства и консульские учреждения, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Функции дипломатических представительств Российской Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., а функции консульских учреждений — Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г.

Министерство иностранных дел РФ является федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, и его деятельность регулируется Положением о Министерстве иностранных дел РФ. Консульское учреждение (дипломатическое представительство) входит в систему МИД России. В государстве пребывания консульское учреждение подчинено главе дипломатического представительства России.

Консульское учреждение является государственным органом, осуществляющим внешние функции Российской Федерации в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания от имени Российской Федерации. Консульское учреждение открывается по решению Правительства РФ на основании международного договора Российской Федерации с соответствующим иностранным государством.

Консульские учреждения, в зависимости от класса, подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Местонахождение консульского учреждения, его класс и консульский округ определяются Правительством РФ по согласованию с государством пребывания.

Открытие отделения консульского учреждения в пределах консульского округа осуществляется по решению Правительства РФ с согласия государства пребывания. Консульские функции также могут выполняться дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские отделы.

Основные функции консульского учреждения:

защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц;
осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации;
осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания;
оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме;
содействие установлению и развитию связей с соотечественниками, проживающими в пределах консульского округа;
выполнение иных функций с соблюдением законодательства государства пребывания.

В целом дипломатические представительства и консульства полномочны защищать интересы Российской Федерации и ее граждан в соответствии с нормами международного права.

Распределение компетенции, касающейся решения вопросов гражданства внутри системы органов внутренних дел Российской Федерации, имеет свою историю. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции» Совету Министров РСФСР было поручено осуществить меры по передаче в ведение других органов обязанности милиции по выдаче паспортов, пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, осуществление прописки и выписки граждан и адресно-справочной работы; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию страны. выдача им документов на право проживания; оформление документов и разрешений на въезд и выезд; исполнение законодательства по вопросам гражданства. Предполагалось, что эти функции возьмет на себя Федеральная миграционная служба (ФМС России). Однако в ходе детальной проработки данного вопроса выяснилось, что в силу ряда причин в основном организационного и кадрового характера ФМС России не готова к выполнению данных задач. Тогда была организована паспортно-визовая служба ОВД России (далее — ПВС) на основании постановления Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. № 124 в результате реорганизации управлений (отделов) виз, регистраций и паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных столов) и отделений (групп) виз и регистраций органов внутренних дел.

Паспортно-визовая служба МВД России была создана для защиты прав и свобод российских граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также для реализации законодательства по вопросам паспортной системы, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.

В последующем приказом МВД от 18 декабря 1998 г. № 831 было утверждено новое Положение о паспортно-визовом управлении МВД России, в соответствии с которым Паспортно-визовое управление МВД России (ПВУ МВД России) (далее — ПВУ) представляло собой самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата МВД России. Управление возглавлял начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности министром по представлению курирующего заместителя министра; два его заместителя назначались на должность и освобождались от должности министром по представлению начальника управления, согласованному с курирующим заместителем министра.

Структурно ПВУ состояло из отдела по вопросам гражданства, отдела виз и разрешений, паспортного отдела, отделения по контрольно-методическому обеспечению и вопросам миграции, секретариата. В непосредственном подчинении ПВУ находился Центр паспортно-визовой информации МВД России.

На ПВУ возлагались следующие функции:

организация работы подразделений ПВС по регистрации и снятию с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту их пребывания и жительства;
контроль за соблюдением правил регистрационного учета населения:
оформление и выдача заграничных и внутренних паспортов;
осуществление регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации. выдача им документов на право жительства;
оформление документов и разрешения на въезд в Российскую Федерацию и выезд за пределы ее территории;
контроль за соблюдением установленных правил пребывания иностранных граждан;
оформление приобретения или прекращения российского гражданства;
исполнение решения по вопросам гражданства;
определение принадлежности к российскому гражданству.

ПВУ также принимало участие в разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, международных договоров (соглашений) Российской Федерации, ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов по паспортно-визовым проблемам, обобщало практику применения нормативных актов по вопросам паспортно-визовой работы и разрабатывало на этой основе методические рекомендации для подразделений ПВС. ПВУ готовило в случае необходимости требующуюся информацию по паспортно-визовым вопросам и представляло ее в федеральные органы государственной власти.

ПВУ имело следующие полномочия:

контроль подразделений территориальных органов П ВС;
организация и осуществление приема российских и иностранных граждан, лиц без гражданства;
рассмотрение жалоб, заявлений, писем граждан, учреждений и организаций, участие в разработке паспортно-визовых документов;
организация в пределах своей компетенции розыска иностранных граждан и лиц без гражданства;
оказание содействия соответствующим подразделениям Федеральной службы безопасности. Службы внешней разведки РФ, Министерства обороны РФ и других федеральных органов исполнительной власти.

Для совместного решения вопросов гражданства ПВУ поддерживало связь с Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, а также с соответствующими подразделениями Министерства иностранных дел РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Министерством юстиции РФ, другими федеральными органами исполнительной власти.

Управление взаимодействало в пределах своей компетенции по вопросам внутренней и внешней миграции с соответствующими подразделениями Федеральной миграционной службы МВД России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (в ред. от 31.10.2009 г.) была проведена реорганизация ФМС. В ее структуру вошло Главное паспортно-визовое управление МВД России.

Соответственно, правоприменительные функции и функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, осуществлявшиеся МВД, переданы Федеральной миграционной службе и ее территориальным органам.

Таким образом, структура полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в полной мере охватывает все возможные сферы правоотношений, в которые вступает человек как субъект права при решении вопросов гражданства, и направлена, прежде всего, на соблюдение прав и свобод индивида в этой области.