Правовые основы российского гражданства

Двойное гражданство

Понятие двойного гражданства. Отношение к двойному гражданству, предопределяющее сущность государственно-правовой политики государства в сфере гражданства, различается в зависимости от особенностей политики, культуры, демографической, этнографической ситуации, географического положения и других факторов.

Поскольку вопросы гражданства относятся преимущественно к области внутригосударственного регулирования, в ряде случаев неизбежно возникновение межгосударственных коллизий, порождающих такие явления как двойное гражданство и безгражданство. Объективный характер этих явлений вынуждает государства учитывать их в своем законодательстве о гражданстве.

В отечественной правовой литературе двойное гражданство традиционно рассматривалось как коллизионное, и в силу этого, безусловно, нежелательное явление.

В Советском Союзе за все время его существования действовал принцип не только единого, но и единственного (исключительного) гражданства, означавшего, что за лицами, являвшимися гражданами СССР, не признавалась принадлежность к гражданству иностранного государства. В условиях жесткого идеологического противостояния двух политических систем иного просто быть не могло. И в советской доктрине гражданства, и во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство последовательно отвергалось.

Тем примечательнее выглядит резкое изменение позиции государства в отношении двойного гражданства и введение в Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. нормы, его признающей.

Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Под двойным гражданством следует понимать особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. Закон о гражданстве России 2002 г. определяет двойное гражданство как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Двойное гражданство усложняет правовое положение лица, имеющего одновременно гражданство двух или более государств, поскольку его устойчивая правовая связь с двумя государствами порождает не только «двойные права», но и «двойные обязанности».

Двойное гражданство по своему характеру не однородно. Следует различать состояние юридического (легального) двойного гражданства, когда одно государство, гражданство которого имеет лицо, признает за ним также наличие гражданства другого государства и считается с его наличием, и фактическое состояние двойного гражданства, когда государством игнорируется наличие еще одного гражданства (других гражданств) у его гражданина. В последнем случае лицо рассматривается государством только как гражданин своей страны, хотя при этом оно имеет два или же более национальных документа, подтверждающих его гражданство, и, следовательно, субъективно само себя вправе считать гражданином одновременно двух или более стран.

Различия между двумя состояниями двойного гражданства предлагается отразить путем различения понятий «двойное гражданство» и «множественное гражданство». Под двойным гражданством следует понимать правовое состояние, возникающее в результате приобретения второго гражданства с разрешения, согласия государства, гражданином которого он уже является, тогда как множественное гражданство — это правовое состояние, являющееся результатом приобретения второго гражданства без ведома, разрешения государства, гражданином которого он является изначально¹Головастикова А.Н. Гражданство: Справочник по правовым вопросам. М.: Эксмо, 2007. С. 25, 27..

Данное предложение заслуживает поддержки в том смысле, что действительно необходимо разграничивать ситуации, когда второе гражданство приобретается согласно имеющемуся закону о гражданстве и заключенному международному договору, т.е. на легальной правовой основе. Но и приобретение без международного договора второго гражданства не влечет санкций для лица, ставшего бипатридом. Более того, для лица вторая ситуация может быть даже выгоднее, поскольку не обязывает афишировать факт приобретения второго гражданства. Установленные в системе законодательства России и других стран ограничения для бипатридов (например, ограничения на занятие должностей категории «А», права избираться на высшие государственные должности, допуска к государственной тайне²Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне. Утверждено постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003.) требуют точного установления наличия у лица второго гражданства. Ответственность для лица, имеющего второе гражданство, в этом случае может быть только за предоставление ложных сведений.

Однако, приходится констатировать, что ни во внутригосударственных нормативных правовых актах, ни в международно-правовых договорах и соглашениях понятия «множественное гражданство» и «двойное гражданство» содержательно не различаются и используются как синонимы.

Двойное гражданство получило распространение в буржуазную эпоху, поскольку феодализм основывался на прикреплении крестьян к земле, и миграция населения запрещалась. Возникновение в тот период двойного гражданства у низших сословий было редким явлением, хотя у представителей высшего сословия двойное подданство могло возникнуть в том случае, если они имели владения на территориях разных государств.

Двойное гражданство может возникнуть в силу различных причин как объективного, так и субъективного характера.

К объективным причинам возникновения двойного гражданства помимо расхождения законодательств государств о порядке приобретения и утраты гражданства следует отнести территориальные изменения, влекущие изменение юрисдикции государств, миграцию населения и приток беженцев. Двойное гражданство может также являться результатом целенаправленного и согласованного решения государств об этом.

Причины возникновения двойного гражданства. Двойное гражданство чаще всего порождается в результате коллизии законодательства различных государств, когда одно государство при определении принадлежности к своему гражданству следует исключающему принципу «право крови» (jus sangguinis), т.е. признает своими гражданами лиц, родители которых являются его гражданами, а другое государство следует включающему принципу «право почвы» (jus soli), т.е. признает своими гражданами лиц. родившихся на ее территории³В США в связи с большим искусственным притоком населения в страну власти всячески стараются игнорировать положение «права почвы» в отношении иностранцев, но до тех пор, пока не будет принята поправка к Конституции, изменить что-либо нельзя.. Бипатризм (от греческого bi — два и patris — отечество, родина) возникает также независимо от места рождения ребенка, если законодательство страны позволяет передать ребенку по «праву крови» имеющиеся у родителей множественные гражданства.

Двойное гражданство может возникнуть у женщины при вступлении в брак с иностранцем, если законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа, а отечественное законодательство после этого не лишает ее гражданства. Автоматическое предоставление гражданства иностранцам при вступлении в брак с гражданами государства предусматривают, например, законы Италии, Доминиканской Республики.

Возникновение двойного гражданства может стать результатом целенаправленной государственной политики, когда одно государство сознательно преследует цель ущемить суверенитет другого государства, сохранить влияние в бывших колониях или обострить международную обстановку.

Причинами возникновения двойного гражданства могут быть также специальные международные соглашения.

Субъективным фактором, порождающим двойное гражданство, является деятельность лиц, приобретающих второе гражданство, в том числе в нарушение установленных государствами правил приема в гражданство и его утраты.

Последствия двойного гражданства. Объективная оценка двойного гражданства требует выявления в его природе как положительных, так и отрицательных последствий.

Положительные последствия двойного гражданства таковы:

• дополнительные гарантии реализации и защиты прав и свобод личности, поскольку лица, обладающие двойным гражданством, имеют равные права и обязанности с гражданами страны проживания, в то же время сохраняя культурные и иные связи со страной происхождения;
• выгоды в отношении права на жительство в обоих государствах, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения гражданства в смешанном браке;
• принимающее государство легче интегрирует резидента с двойным гражданством, чем иностранного гражданина, а государство происхождения сохраняет связи со своим гражданином, что особенно важно для развивающихся стран;
• наличие значительного числа лиц с двойным гражданством может способствовать интенсификации связей между государствами. Бывшая СФРЮ (Югославия), например, не препятствовала двойному гражданству, поощряя миграцию, снимавшую отчасти проблемы безработицы, профессиональной подготовки населения за границей, получения валютных доходов.

Отрицательные последствия двойного гражданства следующие:

• двойное гражданство способно создать ятя индивида дополнительные обязанности. Его могут обязать нести военную службу в двух государствах, платить налоги двум государствам и т.д. Такого рода установление двойных обязанностей является правомерным, поскольку Гаагской конвенцией о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., установлено, что «лицо, обладающее одним или двумя гражданствами, может рассматриваться каждым государством, гражданином которого оно является, как его гражданин»;
• лицо с двойным гражданством, согласно этой же Конвенции, имеет усеченные права на дипломатическую защиту. Неизбежны коллизии в правовом статусе лица с двойным гражданством из-за противоречий в законодательстве двух стран, разрешающихся чаще всего не в пользу этого лица;
• некоторые страны считают определенные действия своих граждан государственной изменой, даже если эти действия совершены за рубежом. В 1989 г. правительство США объявило, что оно имеет «законное право» похищать любого человека, имеющего американское гражданство, и доставлять его в США ятя предания суду, невзирая на местное законодательство;
• в отношении лиц с двойным гражданством возникают трудности в сфере межгосударственных отношений. С одной стороны, может возникнуть спор о гражданстве лица между государствами, рассматривающими его как своего гражданина, а с другой — по каким-либо причинам третье государство может быть вынуждено решать, какому гражданству лица с двойным гражданством следует отдать предпочтение⁴Вопрос о дипломатической защите бипатридов решается международным правом на основе принципов, впервые сформулированных в Гаагской конвенции о некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве. В ст. 4 Конвенции указано, что «государство не вправе осуществлять дипломатическую защиту своего гражданина в отношении другого государства, гражданством которого это лицо обладает». В ст. 5 Гаагской конвенции изложен принцип, согласно которому критерием определения гражданства бипатридов является домицилий: «В пределах третьего государства лицо, имеющее более чем одно гражданство, будет рассматриваться как имеющее лишь одно. Сохраняя за собой право применения своих законов, касающихся личного статуса и любого действующего международного соглашения, третье государство будет на своей территории признавать за таким лицом исключительно либо гражданство страны, в которой это лицо обычно и главным образом проживает, либо гражданство страны, с которой в данных обстоятельствах это лицо, по-видимому, наиболее тесно связано фактически». Этот принцип вошел в международное право под названием «эффективное гражданство».;
• для государства лицо с двойным гражданством всегда будет восприниматься как недостаточно лояльное. Если учитывать то, что лояльность граждан своему государству подразумевает два аспекта — внутренний и внешний (внутренний состоит в том, что граждане обязаны повиноваться любым конституционно принятым решениям государственной власти, независимо от своего личного согласия или несогласия; в своем внешнем аспекте лояльность испытывается в условиях международных кризисов, когда жизненно важные интересы государства сталкиваются с угрозой со стороны других государств⁵Хаммар Томас. Государство, нация и двойное гражданство // Российский бюллетень по правам человека. 1994. № 3. С. 61.), то двойное гражданство может плохо сочетаться с лояльностью в обоих ее проявлениях. Противоречие между двойным гражданством и «внутренней» лояльностью усматривается в такой ситуации, когда человек, обладающий двойным гражданством, сохраняет сильную привязанность к стране, где он воспитан, причем эта страна слишком резко отличается от страны его нынешнего проживания по религии, политической культуре, образу жизни и правовой системе. По отношению к «внешней лояльности» двойное гражданство лица несовместимо с ситуацией, когда первое гражданство лица находится или находилось во враждебных отношениях со страной его нынешнего гражданства;
• двойное гражданство не снимает проблемы культурной, языковой и иной интеграции иммигрантов первого поколения. Для международных отношений проблема двойного гражданства может означать противоречия между международными и двусторонними договорами о двойном гражданстве.

Таким образом, ситуация двойного гражданства может быть выгодной для отдельного лица, его имеющего, но не обязательной для государства, которое с ним сталкивается. Интересы личности не всегда и не во всем совпадают с интересами государства, и с точки зрения классического национального государства ситуация двойного гражданства является юридически аномальной. Исключения составляют те страны, чьи соотечественники рассеяны по всему миру. При двойном гражданстве у государства меньше рычагов воздействия на отдельную личность, имеющую альтернативное гражданство; кроме того, существует потенциальный риск для безопасности государства. Спокойно относятся к двойному гражданству влиятельные, благополучные страны, гражданство которых престижно, выгодно и поэтому легко выигрывает конкуренцию с другими иностранными государствами. Так, США до настоящего времени не закрепили принцип исключительного гражданства. Существуют также государства, предоставляющие свое гражданство и паспорт в надежде нажиться на этом, привлечь «безвозмездные инвестиции» в свою экономику⁶На сегодняшний день в мире существуют четыре страны, предоставляющие законные возможности (программы) быстрого получения полноценного гражданства и паспорта. Это Белиз, Доминика, Гренада, Сент-Китис и Невис. Полная стоимость получения гражданства Гренады — независимо, на одного человека или на семью с тремя детьми — от 57 до 65 долл. США, и зависит от себестоимости «проверки благонадежности» (Интерпол и т.д.). В Доминике полная стоимость получения гражданства на одного человека 34 долл. США, на семью с двумя детьми — 65 долл. США..

Государства устанавливают права и свободы, рассчитанные на пользование ими, прежде всего, своими собственными гражданами, за исключением общечеловеческих прав и свобод. Только граждане составляют общество, организованное в государство, и только они призваны управлять делами данного государства. Поэтому только они вправе пользоваться политическими правами — правом избирать и быть избранным в представительные и иные государственные органы, занимать должности на государственной службе, заниматься определенными видами деятельности, представлять государство в международном общении, пользоваться различными видами социального обеспечения и многими другими правами, льготами и преимуществами.

Только на граждан возлагаются и определенные гражданские обязанности, например, воинская обязанность, обязанность защиты своего отечества, верности своему государству, несоблюдение которых карается по закону.

Сложное сочетание положительных и отрицательных сторон двойного гражданства затрудняет выработку однозначного к нему отношения. Трудно даже определить, какие тенденции по отношению к двойному гражданству преобладают в современном мире.

По мнению Томаса Хаммара, двойное гражданство распространяется, в том числе, и благодаря тому, что государства относятся все более терпимо к этому явлению, и даже страны, официально провозгласившие своей целью устранение двойного гражданства, на практике относятся к нему с большой долей благодушия.

По мнению У.Г. Хилла, все больше стран воспринимают двойное гражданство «как излишнюю мороку» и отказываются от практики его признания.

В ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека закреплено:

• каждый человек имеет право на гражданство;
• никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

Первый пункт этой статьи направлен против ситуации безгражданства, а второй пункт, по мнению ученых-юристов, если исходить из его буквального толкования, — против ситуации двойного гражданства.

Способы предотвращения двойного гражданства. Многие государства, негативно относящиеся к двойному гражданству, стремятся либо к ликвидации самой ситуации двойного гражданства, либо к минимизации его последствий. Достигается это при помощи как внутригосударственных, так и международно-правовых способов.

Наиболее распространенным способом устранения двойного гражданства, создающего юридическую неопределенность и нарушающего тем самым оптимальный режим правового регулирования статуса индивида внутригосударственным правом, является оптация, означающая выбор гражданства лицом, имеющим более одного гражданства.

Более эффективным и действенным способом, по сравнению с внутригосударственными средствами, является заключение международных договоров. Это объясняется тем, что внутригосударственные законодательные акты не могут полностью исключить коллизии законов о гражданстве в силу своего одностороннего характера и не могут, следовательно, учитывать возможных изменений в законодательстве других государств.

Заключаемые государствами международные договоры могут быть направлены как на предотвращение случаев возникновения двойного гражданства, так и на урегулирование его последствий.

К первым можно отнести соответствующие конвенции Советского Союза с рядом восточно-европейских социалистических государств. Так, посредством конвенций между Правительством СССР и Правительством ВНР, подписанных в августе 1957 г. и январе 1963 г., была достигнута договоренность о том, что в течение одного года все лица, считающиеся одновременно как гражданами СССР, так и гражданами ВНР, на основании полной добровольности имеют право избрать гражданство любой из сторон.

Вторая категория международных договоров само двойное гражданство не устраняет. Они заключаются для урегулирования последствий двойного гражданства в связи с оказанием дипломатической защиты, военной службой и т.д. К ним относится многосторонняя Гаагская конвенция о некоторых вопросах, касающихся коллизий законов о гражданстве, 1963 г., глава II Страсбургской конвенции о многогражданстве 1963 г.

Наконец, существуют договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства. Примерами могут служить соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства между Испанией и Аргентиной, договор между Россией и Таджикистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г.

Основываясь на исторических связях между государствами, данные договоры допускают сохранение прежнего гражданства.

Поскольку при двойном гражданстве для одного государства гражданство другого не имеет определяющего значения, в договорах содержатся коллизионные нормы, указывающие на компетенцию при реализации прав и обязанностей лиц с двойным гражданством.

С практической точки зрения, вместо попытки развития и унификации коллизионных норм более предпочтительна выработка единых материальных норм, регулирующих сходные категории правоотношений. Государства должны вырабатывать и принимать в каждой области, в том числе по вопросам гражданства, единообразные нормы. Для этой цели могут быть приняты международные конвенции, кроме того, судебная практика каждой страны, создавая коллизионную норму, должна принимать во внимание, как данная проблема решена законом или судебной практикой в других странах.

Соблюдение основных принципов международного права может и должно способствовать решению спорных вопросов, порожденных коллизиями законов о гражданстве. В то же время эти принципы и нормы не могут обеспечивать полную согласованность законов о гражданстве, к тому же их число невелико. В Меморандуме Секретариата ООН от 14 мая 1954 г. говорится, что общих принципов международного права, касающихся гражданства, или нет, или же их очень мало, хотя все же несколько таких принципов называется: например, недопустимость предоставления гражданства ребенку дипломатического агента, родившемуся на территории иностранного государства, придерживающегося права почвы; запрещение навязывать свое гражданство.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (г. Москва, 7 сентября 1995 г.) В договоре между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства отмечается, что он заключается в целях дальнейшего развития дружественных отношений между странами в духе уважения суверенитета, независимости и равноправия, на основе невмешательства во внутренние дела друг друга и исходя из стремления к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством.

В ст. 1 Договора говорится, что каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Приобретение гражданином одной стороны гражданства другой стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством стороны, гражданство которой приобретается. Лицо, имеющее гражданство обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из сторон, обязано соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи стороны постоянного проживания. Если такое лицо, постоянно проживающее на территории одной из сторон, находится на территории другой стороны, то оно также обязано соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи этой стороны. Если лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из них. переезжает для постоянного проживания на территорию другой стороны, то такое лицо осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства этой другой стороны. с момента приобретения им статуса постоянно проживающего на ее территории.

Лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, постоянно проживающее на территории одной из сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает. В то же время отмечено, что лицо, имеющее гражданство обеих сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из двойного гражданства. Социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание лиц, имеющих двойное гражданство, производится на территории и в соответствии с законодательством стороны, на которой они постоянно проживают. Если специальным соглашением сторон не предусмотрено иное, то к лицам, состоящим в двойном гражданстве и подлежащим исполнению воинской обязанности, включая воинский учет, подготовку к военной службе, поступление на военную службу и ее прохождение, пребывание в запасе (резерве) и военное обучение в военное время, применяются следующие положения:

а) такие лица проходят военную службу в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва;

б) лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, не подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством другой стороны, причем прохождение военной службы в соответствии с законодательством одной стороны рассматривается как исполнение соответствующей воинской обязанности и по отношению к другой стороне;

в) такие лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, исполняют обязанности военнослужащего запаса в соответствии с законодательством этой стороны. В случае переезда такого лица для постоянного проживания на территорию другой стороны исполнение указанных обязанностей осуществляется им в соответствии с ее законодательством.

Лицо, имеющее двойное гражданство сторон и прошедшее военную службу в соответствии с законодательством одной из них, может проходить военную службу по контракту в вооруженных силах любой выбранной им стороны.

Дети, каждый из родителей которых состоял на момент рождения ребенка в гражданстве обеих сторон, приобретают с момента рождения гражданство обеих сторон. До достижения этими детьми 18-летнего возраста их родители могут выбрать им гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме совместного письменного заявления.

По достижении 18-летнего возраста лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, может сохранить оба гражданства либо выбрать гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме письменного заявления об отказе от гражданства, подаваемого в течение одного года по достижении возраста 18 лет.

Прекращение гражданства каждой из сторон у лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, осуществляется в соответствии с законодательством стороны, гражданство которой прекращается.

Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. Защита и покровительство для этих лиц в третьем государстве предоставляются стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо по их просьбе другой стороной, гражданство которой они также имеют.

Правовое регулирование государствами двойного гражданства. Сложная природа двойного гражданства затрудняет выработку единого отношения к нему разными государствами, в силу чего международная практика выработала различные подходы к его регулированию.

Возможно признание двойного гражданства, когда государства свободно разрешают двойное гражданство или гражданство более чем одной страны (Канада, Ирландия, Испания, Йемен, Албания, Лихтенштейн). Например, испанская Конституция в ч. 3 ст. II устанавливает, что государство может заключить договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией. В этих странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства.

Некоторые страны допускают двойное гражданство при определенных условиях или не требуют отказа от прежнего гражданства при приобретении нового (США, Великобритания, Бельгия, Италия, Нидерланды).

Так, например, согласно ст. 5 Акта о гражданстве 1981 г. Великобритании, гражданин британских зависимых территорий, относящийся к категории лиц. с которыми в соответствии с договорами Содружества необходимо обращаться как с гражданами Соединенного Королевства, имеет право на регистрацию в качестве гражданина Великобритании при условии подачи им заявления.

Наконец, некоторые государства в соответствии с общим принципом одного гражданства не допускают двойное гражданство (Швеция, Япония, ЮАР, Филиппины). Условием приобретения гражданства такого государства является отказ от иностранного гражданства.

Например, в Законе о подданстве Японии от 4 мая 1950 г. предусмотрено требование о том, чтобы лицо, обращающееся с просьбой о натурализации, не имело гражданства либо в результате натурализации утрачивало прежнее гражданство (п. 5 ст. 4).

Нормам международного права в равной мере не противоречат как прямое запрещение двойного гражданства (если при этом не возникает состояние безгражданства), так и безусловное признание двойного гражданства. Допущение двойного гражданства для своих граждан лишь в виде исключения или по международному договору в целом соответствует стремлению к преодолению двойного гражданства. Каждая страна подходит к решению проблемы двойного гражданства сообразно с особенностями собственной политики, культуры, демографической ситуации, географического положения и т.д.

М. Мертес отмечает, что в действительности большинство западных государств все-таки пытается избежать возможности двойного гражданства или, в крайнем случае, с помощью присяг и клятв верности обязать новых граждан к особой лояльности по отношению к их новой родине⁷Мертес М. Немецкие вопросы — европейские ответы. С. 78..

В США, классической иммиграционной стране, уже с 1790 г. в законе о натурализации установлено, что заявитель приносит присягу. в которой отрекается от своего прежнего гражданства. Однако на практике в Соединенных Штатах допускается двойное гражданство. Впрочем, подобное великодушие может исчезнуть по той причине, что соседняя Мексика упростила процедуру получения американского паспорта, отменив необходимость отказа от мексиканского гражданства и всех связанных с ним прав, за исключением избирательного права. В связи с этим усиливается внутриполитическое давление на Конгресс в Вашингтоне с тем, чтобы приостановить непропорционально высокий рост числа заявлений от мексиканских граждан, например, введением требования официального отказа от мексиканского гражданства.

В Германии получает распространение множественное гражданство как результат натурализации. В 1993 г., когда в закон об иностранцах были внесены изменения, упрощающие предоставление германского гражданства, 30 тыс. иностранцев (40% от всех случаев) получили немецкий паспорт, стали гражданами двух государств. В тех странах, где процедура отмены прежнего гражданства намеренно усложнялась, наблюдался даже более высокий процент: у афганцев — 89%, у марокканцев — 87% и у турок — 68%. Либерализация немецких правил о натурализации от 1 января 1991 г. предоставила право на натурализацию без учета «этнических» критериев, таких, как происхождение или полная ассимиляция. Тем не менее, новые процедуры пока редко применяются должностными лицами, поскольку Германия, как и еще несколько европейских стран, требует, чтобы те, кто просит о натурализации, отказывались от своего прежнего гражданства. Планы дальнейшей либерализации — в том числе относительно проблемы двойного гражданства, которая прежде всего затрагивает 1,8 млн. живущих в Германии немецких граждан — были подтверждены после выборов в Бундестаг осенью 1994 г. в соглашении между ХДС/ХСС и СвДП.

Законодательство СССР о двойном гражданстве. Законодательство СССР о гражданстве отвергало двойное гражданство, не признавая за гражданами Советского Союза возможности обладать гражданством иностранного государства.

Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» требовал извещения иностранных государств о приобретении российского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств.

В соответствии с декретом СНК РСФСР 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство» лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли.

Согласно Положению о гражданстве СССР 1924 г. (ст. 2). 1930 г. (ст. 4), 1931 г. (ст. 4) иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не пользовались правами и не несли обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства.

Законы о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 8) и 1990 г. (ст. 2) закрепляли положение, согласно которому «за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства».

Принципиальное непризнание института двойного гражданства СССР выразил в ряде международных соглашений и конвенций по урегулированию вопроса о лицах с двойным гражданством и предотвращению возникновения случаев двойного гражданства. В частности. СССР подобные конвенции были заключены с Венгрией, Румынией, Чехословакией, Болгарией, КНДР, Польшей, Монголией.

Правовое регулирование двойного гражданства в Российской Федерации. Изменение геополитической ситуации после распада СССР привело к конституционному признанию двойного гражданства. Закон «О гражданстве РСФСР» 1991 г. также допускал двойное гражданство. Так, по прежнему Закону о гражданстве России 1991 г. при приобретении российского гражданства иностранным гражданином не требовался в качестве условия его отказ от прежнего гражданства, хотя такая норма содержалась в ч. 1 ст. 3 первоначальной редакции от 28 ноября 1991 г. Закона «О гражданстве РСФСР», но была затем изменена Законом РФ от 17 июня 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР».

В ранее действовавшей Инструкции «Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденной приказом МВД РФ от 30 июня 1994 г. № 330, в п. 6.2.1 говорилось, что при приобретении гражданства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства имеющиеся у них виды на жительство изымаются. На основании поступивших справок им в установленном порядке выдаются паспорта гражданина СССР с текстом, свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации, и вносятся изменения в учеты. Важно отметить, что национальные паспорта у таких лиц не изымались. Органам паспортно-визовой службы при приобретении российского гражданства иностранными гражданами, в том числе гражданами государств — участников СНГ, запрещалось изымать у них национальные документы с последующей пересылкой выдавшим их органам, кроме случаев, когда это установлено соответствующим международным договором Российской Федерации. Паспорта гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой (штампом) о принадлежности его владельца к гражданству иного государства также приравниваются к национальному документу и изъятию не подлежат.

Возникала ситуация, при которой иностранный гражданин, приобретая российское гражданство и получив российский паспорт, в то же время сохранял у себя паспорт, и. соответственно, гражданство иностранного государства.

Фактическое двойное гражданство порождается и в случае принятия российским гражданином гражданства иностранного государства без оформления при этом выхода из гражданства Российской Федерации. Российское законодательство не предусматривает ответственности за подобную натурализацию. Утрата российского гражданства в одностороннем порядке без волеизъявления лица в настоящее время по российскому законодательству не допускается. Согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ и ч. 4 ст. 4 Закона о гражданстве Российской Федерации 2002 г., никто в России не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

Кроме того, в ч. 2 ст. 6 Закона закреплено, что приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет прекращения российского гражданства.

Таким образом, можно отметить, что и в новом Законе о гражданстве двойное гражданство допускается. В то же время государство не признает ситуацию фактического двойного гражданства и не принимает во внимание наличие у лица иного, кроме российского, гражданства.

Политика Российской Федерации в отношении двойного гражданства. Одновременно с распадом СССР возникла проблема определения гражданства его бывших граждан. Один из вариантов решения этой проблемы в Российской Федерации виделся в заключении серии договоров о двойном гражданстве с другими республиками бывшего СССР с целью поддержки этнических россиян, оставшихся проживать на их территории. Указывалось, что «институт двойного гражданства, скорее, был рассчитан на перспективу, имея в виду интеграционные процессы между государствами. Распад СССР и образование независимых государств, создание Содружества Независимых Государств могут сделать актуальным институт двойного гражданства в благоприятных для этого условиях, а также для решения острых проблем защиты прав и свобод сотен тысяч людей, соотечественников, оказавшихся не по своей воле в различных государствах»⁸Комментарии к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 272..

Однако подобные надежды не оправдались. За все истекшее время были заключены лишь Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. и Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. В начале апреля 2003 г. президенты России и Туркменистана подписали протокол, прекращающий действие Соглашения от 1993 г. о двойном гражданстве. Целесообразность прекращения Соглашения мотивировалась тем, что «те, кто хотел уехать, уже уехали в Россию».

Бывший председатель Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ А. Микитаев отметил, что боязнь утраты своего суверенитета привела к отказу республик от заключения подобных соглашений⁹Микитаев А. Россия будет защищать своих граждан // Независимая газета. 1993. 11 ноября..

По мере осознания складывающейся ситуации была предпринята попытка решить проблему положения русскоязычного населения, находящегося за рубежом, посредством изменения первоначальной формулировки ч. 1 ст. 3 Закона «О гражданстве РСФСР».

Допущение двойного гражданства Российской Федерацией воспринимается другими республиками бывшего СССР как ущемление их суверенитета, как способ сохранения Россией в них своего влияния. Зачастую это приводит к тому, что те лица, которые приобрели российское гражданство в этих государствах и продолжают там проживать, испытывают негативные санкции со стороны их государственной власти.

Прекращение действия Соглашения о двойном гражданстве между Россией и Туркменистаном поставило в сложную ситуацию имеющих его лиц.

Согласно указу о прекращении действия двойного гражданства, изданного президентом Туркменистана, лица, имеющие гражданство России и Туркменистана, должны были в течение двух месяцев сообщить о выборе гражданства одного из государств. Не сообщившие о своем решении лица автоматически будут считаться гражданами Туркменистана. Поскольку по туркменским законам граждане других стран не имеют права владеть местной недвижимостью, получается, что те, кто не откажется от российского гражданства, лишаются квартиры и должны до 22 июня покинуть страну. С момента подписания указа русских, которых 90% из 150 тыс. граждан — с двойным гражданством, стали без объяснения причин увольнять с работы. С конца апреля стало расти количество людей, которые хотели бы покинуть республику. Заявлений на выезд было подано около 100 тыс., несмотря на резкое ограничение выдачи виз.

Сложилась беспрецедентная по международным меркам ситуация, демонстрирующая миру беспомощность России. Комментируя ситуацию, зам представителя Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в России Деннис Блэйр, заявил, что, если Россия не станет защищать права своих граждан в Туркменистане, ООН будет вынуждена предоставить им международную защиту¹⁰Туркмения избавляется от российских граждан // Российская газета. 2003. 14 мая..

Сотни тысяч граждан Молдавии, имеющие также иное гражданство, могут быть поражены в правах с принятием закона, ограничивающего права таких лиц занимать государственные должности и практиковать различные профессии. Указанный законопроект был утвержден фракцией коммунистов парламента Молдавии в первом чтении¹¹Эфир-Дайджест. Жители Молдовы с двойным гражданством могут быть поражены в правах. 2007. 9 ноября. № 126 // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати. 2008. № 1..

В случае его принятия Президент Молдавии, члены правительства Молдавии, не только депутаты, но и кандидаты в депутаты парламента, члены Счетной палаты. Национальной комиссии финансового рынка, административного совета Национального банка, Центральной избирательной комиссии. Конституционного суда, представители всех силовых структур, дипломаты — все эти люди должны будут иметь «эксклюзивное» гражданство Молдавии. И это при этом, что Конституция Молдавии допускает двойное гражданство.

Наблюдатели поспешили расценить появление нового законопроекта как очередное проявление румынофобии Партии коммунистов. Однако запрет на профессии и госслужбу неизбежно затронет граждан Молдавии, имеющих одновременно не только гражданство Румынии, но и других стран. Прежде всего, речь идет о жителях Приднестровья, имеющих в своем большинстве российское или украинское гражданство.

Вооруженный конфликт в августе 2008 г. между Республикой Южная Осетия и Российской Федерацией, с одной стороны, и Грузией, с другой стороны, повлек обострение проблемы статуса непризнанных государств — бывших союзных автономных республик. Собственно, массовое предоставление второго российского гражданства жителям Республики Абхазия и Южной Осетии изначально заводило вопрос в тупик.

В заключенном 17 сентября 2008 г. Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия каждая из сторон признала за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Договаривающейся Стороны (ч. 1 ст. 8).

Приобретение второго гражданства осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством России и Абхазии. В целях детального урегулирования вопросов двойного гражданства Россия и Абхазия обязались заключить отдельное соглашение.

Обещание Россией после южноосетинских событий большей поддержки населению Крыма спровоцировало панику на Украине, где слухи о выдаче российских паспортов в Крыму по примеру Южной Осетии и Абхазии вызвали настоящий переполох. Дошло до открытого призыва «сажать» в тюрьмы за двойное, российско-украинское гражданство. Как заявила депутат Верховной Рады Украины Оксана Билозир: «данная проблема является важной для Украины, потому что ведет к будущей аннексии территории нашего государства»¹¹Гаврилов В. Нам нужен союзник турецкий // РБК. 2008. декабрь. С. 70..

Описание ситуации с положением русских в странах ближнего зарубежья было бы не полным без упоминания о том, что не известно ни об одной попытке самозащиты этнических русских своих интересов, даже в тех районах, где они составляют не меньшинство, а большинство населения. В странах ближнего зарубежья в деловом общении, в обиходе и на телевидении все больше вытесняется русский язык, вытесняются русские со всех руководящих постов. Ответная реакция бывает только в виде ассимиляции или бегства в Россию. Более того, в Латвии, где русские потеряли все права, подсчеты показали, что при проведении референдума о независимости большая часть русских голосовала за независимость.

Как отмечает И.Р. Шафаревич, поражает и то, как слаб интерес в России к судьбе русских, оказавшихся вне ее. Русские демонстрируют слабость, потерю воли к самозащите, ослабление национального самосознания. А.И. Солженицын: «Мы потеряли ощущение нации, потеряли ощущение наших соотечественников, нам это не важно»¹²Шафаревич И. Русский народ в битве цивилизаций. М., 2003. С. 280..

Законодательное регулирование двойного гражданства в странах СНГ. Отношение в государствах — участниках СНГ к двойному гражданству в целом неоднозначное. Это объясняется тем, что и полное запрещение двойного гражданства, и безоговорочное его признание в условиях распада единого прежде государства создает трудности. В условиях распада СССР формальное признание двойного гражданства, хотя бы и при определенных условиях, внешне выглядит более демократично, чем полный отказ от него. В связи с этим во многих странах СНГ получила распространение практика, когда двойное гражданство не признается в качестве общего правила за гражданами своего государства, но может быть им предоставлено в случае заключения международного договора либо с разрешения президента страны.

В соответствии с Законом о гражданстве Азербайджанской Республики лицо, принадлежащее к Азербайджанскому государству, имеющее с ним политическую и правовую связь, а также взаимные права и обязанности, является гражданином Азербайджанской Республики. Лицо, родившееся на территории Азербайджанской Республики или от граждан (гражданина) Азербайджанской Республики, является гражданином Азербайджанской Республики. Гражданин Азербайджанской Республики ни при каких обстоятельствах не может быть лишен гражданства Республики, которая, в свою очередь, гарантирует правовую защиту и покровительствует гражданам Азербайджана, временно или постоянно проживающим за ее пределами. Проживание гражданина Азербайджанской Республики на территории иностранного государства не влечет прекращения гражданства Азербайджанской Республики. Принадлежность лица, являющегося гражданином Азербайджанской Республики, к гражданству иностранного государства не признается, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Азербайджанской Республики (ст. 10 Закона). Иностранный гражданин и лицо без гражданства, проживающие последние 5 лет на территории Республики и представившие документ о владении государственным языком, могут принять гражданство Азербайджанской Республики (ст. 14 Закона).

Азербайджанское государство в лице своих органов и должностных лиц несет ответственность перед гражданами Азербайджанской Республики. Гражданство Республики Азербайджан является равным для всех независимо от оснований его приобретения. Права, свободы и обязанности граждан равны независимо от их происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий. места жительства, срока проживания в данной местности и иных обстоятельств.

Таким образом, в Азербайджане двойное гражданство допускается только при условии заключения международного договора.

В Республике Армения каждое лицо в установленном законом порядке имеет право на приобретение армянского гражданства. Армяне по национальности приобретают гражданство Республики Армения в упрощенном порядке. Граждане Республики Армения равны перед законом независимо от оснований приобретения гражданства, национальности, расы, пола, вероисповедания, языка, политических или иных взглядов, социального происхождения, имущественного или иного положения, имеют все установленные Конституцией и законами права, свободы и обязанности.

Гражданин Республики Армения не может быть одновременно гражданином другого государства.

Гражданство Республики Беларусь — это устойчивая правовая связь человека с Республикой Беларусь, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданами Республики Беларусь по рождению признаются лица, родившиеся в пределах современной территории Республики Беларусь, являвшиеся гражданами бывшего СССР по рождению и получившие гражданство Республики Беларусь до вступления в силу Закона «О гражданстве». За лицом, являющимся гражданином Республики Беларусь, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства, если иное не предусмотрено международными договорами. К ходатайству о приеме в гражданство Республики Беларусь необходимо приложить документ о выходе из иностранного гражданства или о непринадлежности к гражданству другой страны.

В Беларуси, таким образом, двойное гражданство не признается, за исключением заключенных международных договоров.

Гражданство Грузии (вышедшей из состава СНГ в 2008 г.) означает политико-правовой союз лица с государством, который выражается в единстве взаимных прав и обязанностей, основывается на уважении достоинства человека, признании его прав и свобод. В Грузии установлено единое гражданство. Никто не может быть ограничен в праве на изменение гражданства; никто не может быть лишен гражданства Грузии. Граждане Грузии равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, вероисповедания и политических убеждений, рода занятий, места жительства и других обстоятельств.

Проживание гражданина Грузии за пределами государства само по себе не влечет утраты гражданства. Гражданин Грузии не может быть передан другому государству.

В ст. 1 Закона «О гражданстве Грузии» прямо закреплено, что гражданин Грузии не может быть одновременно гражданином другого государства. Кроме того, в ст. 32 данного Закона одним из случаев утраты гражданства Грузии названа ситуация, когда лицо «приняло гражданство другого государства».

Таким образом, Грузия не признает двойное гражданство.

Закон «О гражданстве Казахстана» проявляет особую заботу о казахах, вынужденно покинувших территорию Казахстана и проживающих в других государствах. Республика Казахстан создает условия для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинувших территорию республики в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, проживающих на территории других государств. Документом, подтверждающим гражданство Республики Казахстан, является удостоверение личности либо паспорт гражданина Республики Казахстан. За гражданином Республики Казахстан не признается гражданство другого государства. Лица, находящиеся на территории Республики Казахстан и не являющиеся ее гражданами, пользуются всеми правами и свободами, а также несут все обязанности, установленные Конституцией, законами и межгосударственными договорами Республики Казахстан, за исключением изъятий, установленных законами и межгосударственными договорами Республики Казахстан.

Проживание гражданина Республики Казахстан за пределами государства не влечет прекращения гражданства Республики Казахстан. Вступление в брак гражданина или гражданки Республики Казахстан с лицом, не состоящим в гражданстве республики, а также расторжение такого брака не влекут изменения гражданства. Республика Казахстан гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Граждане других государств и лица без гражданства могут быть по их ходатайствам приняты в гражданство Республики Казахстан. Решение по ходатайствам о приеме в гражданство принимается Президентом Республики Казахстан. То, что лицо «...состоит в гражданстве других государств», является одним из случаев отклонения ходатайства о приеме в гражданство.

Таким образом, в Казахстане двойное гражданство не признается.

Гражданство Киргизской Республики определяет постоянные политико-правовые связи между физическим лицом и Киргизской Республикой, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях. Ни один гражданин Киргизской Республики не может быть лишен своего гражданства и права изменить его. Гражданство является равным для всех независимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина Республики за ее пределами само по себе не влечет прекращения гражданства. Гражданин не может быть выдан иностранному государству, за исключением случаев, предусмотренных межгосударственными соглашениями. Одним из условий, при котором иностранные граждане и лица без гражданства могут быть по их ходатайствам приняты в гражданство Киргизской Республики, является отказ от иностранного гражданства.

За лицами, являющимися гражданами Киргизской Республики, не признается принадлежность к гражданству других государств.

Гражданство Республики Молдова определяет постоянную политико-правовую связь между физическим лицом и Республикой Молдова, порождающую взаимные права и обязанности. Гражданство Республики Молдова сохраняется как на территории Республики Молдова, так и на территории других государств, а также на территории, на которой не осуществляется суверенитет ни одного государства.

Молдова — единственное государство на постсоветском пространстве, в законе «О гражданстве» которого не просто употребляется термин «множественное» гражданство, по также дается его определение и рассматриваются случаи его приобретения.

В соответствии с гл. IV (ст. 24) в Республике Молдова множественное гражданство допускается:

а) в отношении детей, которые приобрели автоматически при рождении гражданство Республики Молдова и гражданство другого государства;

б) в отношении лиц, являющихся гражданами Республики Молдова и одновременно облачающих гражданством другого государства, если это гражданство приобретается автоматически в результате заключения брака;

в) в отношении детей — граждан Республики Молдова, которые приобрели гражданство другого государства в результате усыновления;

г) если это вытекает из международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова;

д) если отказ от гражданства другого государства или его утрата невозможны либо их нельзя обоснованно требовать;

е) в других случаях, предусмотренных законом «О гражданстве».

В интересах Республики Молдова и в исключительных случаях граждане других государств могут приобрести гражданство Республики Молдова указом Президента Республики Молдова. Приобретение гражданином Республики Молдова гражданства другого государства не влечет утраты им гражданства Республики Молдова. Гражданин Республики Молдова, обладающий гражданством другого государства, в отношениях с Республикой Молдова выступает только как ее гражданин. Граждане Республики Молдова, законно и постоянно проживающие на территории Республики Молдова и законно обладающие гражданством другого государства, имеют те же права и обязанности, что и все остальные граждане Республики Молдова.

Порядок исполнения воинской обязанности при наличии множественного гражданства определен в Законе следующим образом: лицо, являющееся гражданином Республики Молдова и законно обладающее гражданством другого государства, является военнообязанным по отношению к Республике Молдова, если законно и постоянно проживает на ее территории, независимо от того, освобождено оно или не освобождено от воинской обязанности в другом государстве.

Таким образом, в определенных случаях в Молдове признается множественное гражданство.

Гражданство в Таджикистане определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Право на гражданство является неотъемлемым правом человека. В Республике Таджикистан каждый имеет право на гражданство. Никто не может быть лишен гражданства или права изменить его. Гражданином Таджикистана считается лицо, которое на день принятия Конституции является гражданином Республики Таджикистан или приобрело гражданство Республики в соответствии с конституционным Законом.

Принадлежность граждан Таджикистана к гражданству другого государства не допускается, за исключением случаев, предусмотренных межгосударственными договорами Таджикистана. Проживание гражданина Республики Таджикистан за пределами Республики не прекращает его гражданства, и он пользуется защитой и покровительством своего государства. Государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Республики Таджикистан и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Республики Таджикистан, находящимся за пределами Республики, была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Республики Таджикистан, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Республики Таджикистан. Гражданин Республики Таджикистан не может быть выдан другому государству, за исключением случаев, предусмотренных межгосударственными договорами Республики Таджикистан.

Республика Таджикистан поощряет приобретение гражданства Республики Таджикистан лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. Лицу, не являющемуся гражданином Республики Таджикистан, имеющему выдающиеся заслуги перед Республикой Таджикистан или мировым сообществом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданство Республики Таджикистан. Почетные граждане Республики Таджикистан пользуются правами граждан республики Таджикистан.

Таким образом, за лицом, являющимся гражданином Таджикистана, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства, за исключением случаев, предусмотренных межгосударственными договорами Таджикистана (подобный договор, заключенный с Россией, был выше рассмотрен и проанализирован).

Гражданство Туркменистана, являясь неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета Туркменистана, определяет принадлежность лица к государству и устойчивую правовую связь между ними, совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданин Туркменистана не может быть лишен гражданства или права изменить его. Гражданство является равным для всех граждан Туркменистана независимо от оснований его приобретения.

Гражданин Туркменистана не может быть изгнан за пределы государства или ограничен в праве возвращения на родину. Гражданин Туркменистана не может быть выдан другому государству, если это не предусмотрено межгосударственными договорами Туркменистана или международными правовыми актами (соглашениями, конвенциями), если Туркменистан является их участником.

В последние годы, начиная с 2003 г., многие туркменские граждане, имеющие также российское гражданство, снялись с постоянного учета в посольстве РФ в Ашхабаде и выехали за пределы Туркмении. Причиной начавшегося исхода из Туркмении послужило одностороннее решение руководства страны, в соответствии с которым россияне, имеющие второе гражданство Туркмении, могли быть в течение двух месяцев лишены одного из двух своих гражданств.

Вопрос о необходимости выбора одного гражданства из двух поставил 22 апреля 2003 г. президент Туркмении. В соответствии с подписанным им указом предписывалось предоставить лицам, получившим двойное гражданство на основании Соглашения между Туркменистаном и Россией об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г., право выбора гражданства одной страны в течение двух месяцев. В соответствии с указом лица, имеющие гражданства обеих стран, постоянно проживающие в Туркмении и не сообщившие о том, какое гражданство они предпочтут, считаются гражданами Туркмении. Граждане, постоянно живущие в других государствах, за исключением находящихся в розыске за совершенные преступления, напротив, могут быть принудительно лишены гражданства Туркмении. Они должны были в двухмесячный срок сообщить о выборе гражданства в консульские учреждения республики. Если они этого не сделают, то утрачивают туркменское гражданство.

Данный указ Президента Туркменистана противоречит Закону от 30 сентября 1992 г. «О гражданстве Туркменистана», не предусматривающем возможности лишения гражданства. Прекращение гражданства предусматривается данным Законом в следующих случаях:

а) добровольный выход;

б) если гражданин поступил на военную службу, в службу безопасности, полицию, органы юстиции или иные органы власти и управления другого государства;

в) получил гражданство в результате предоставления заведомо ложных сведений или подложных документов.

Поскольку Закон о гражданстве предоставляет право гражданам Туркмении иметь гражданство других стран (ст. 9), в связи с этим действия руководства страны идут вразрез с нормами Закона.

Гражданство Узбекистана определяет постоянную политико-правовую связь лица и государства, находящую выражение в их взаимных правах и обязанностях. Гражданство Узбекистана является равным для всех независимо от оснований его приобретения. Граждане Узбекистана равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий. Проживание гражданина Узбекистана за границей не влечет прекращения гражданства Узбекистана. Гражданин не может быть выслан иностранному государству, если иное не предусмотрено международным договором.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть по их ходатайству приняты в гражданство Узбекистана в соответствии с Законом и независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Первым условием принятия назван отказ от иностранного гражданства. Но данное требование может не учитываться в исключительных случаях по решению Президента Узбекистана в отношении отдельных лиц, имеющих выдающиеся заслуги перед Узбекистаном или высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также обладающих профессией или квалификацией, представляющей интерес для Узбекистана. В исключительных случаях соотечественники — граждане иностранного государства по их просьбе и заключению специальной комиссии решением Президента Узбекистана могут быть также приняты в гражданство Узбекистана, если они или их родители, дед или бабушка в свое время вынуждены были покинуть родину в связи с существовавшим в то время режимом.

В Украине в настоящее время действует Закон «О гражданстве Украины», принятый Верховной Радой 18 февраля 2001 г. Согласно ст. 4 Конституции Украины и ст. 3 Закона Украины «О гражданстве Украины» в Украине существует единое гражданство.

Иностранцы и лица без гражданства могут быть по их ходатайству приняты в гражданство Украины. Условиями принятия являются:

1) признание и выполнение Конституции Украины и законов Украины;

2) непребывание в иностранном гражданстве;

3) непрерывное проживание на законных основаниях на территории Украины в течение последних пяти лет;

4) обязательство о прекращении иностранного гражданства и подача декларации об отказе от иностранного гражданства;

5) владение украинским языком в объеме, достаточном для общения;

6) наличие законных источников существования.

Гражданство Украины прекращается, в частности, если гражданин Украины добровольно приобрел гражданство другого государства. Таким образом, действующее законодательство Украины не предусматривает института двойного гражданства.

На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы.

• Из стран СНГ Российская Федерация. Казахстан, Молдова, Туркменистан. Таджикистан, Узбекистан в исключительных случаях в соответствии с национальным законодательством, межгосударственными договорами или же по заключению специальных органов (Республика Узбекистан) допускают двойное гражданство.
• В законе Украины от 18 января 2001 г. «О гражданстве Украины» говорится, что если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины (п. 1 ст. 2). Условием принятия в гражданство Украины ставится обязательство прекращения иностранного гражданства или непребывание в иностранном гражданстве (п. 2 ст. 9).
• Законами о гражданстве Республики Грузия от 25 марта 1993 г. (ст. 1). Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. (ст. 5) для граждан страны двойное гражданство не допускается.

Приобретение двойного гражданства. Конституционное признание двойного гражданства обусловило сохранение его в ныне действующем Законе о российском гражданстве 2002 г., хотя и в несколько ином понимании, по сравнению с предыдущим законом.

В ч. 1 ст. 6 Закона закреплено: «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом». В ч. 2 этой же статьи сказано, что приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет прекращения гражданства Российской Федерации.

Другое понимание двойного гражданства в проекте Закона связано с отказом от практики порождения фактического двойного гражданства. Проявляется это через требование отказа от иностранного гражданства при приеме в гражданство Российской Федерации. Таким образом, воспроизводится норма ч. 1 ст. 3 Закона «О гражданстве РСФСР» в первоначальной редакции от 28 ноября 1991 г.

Во всех случаях для приобретения двойного гражданства необходимо ходатайство гражданина в адрес компетентных государственных органов, дача ими разрешения гражданину на второе гражданство, получение гражданства только той страны, с которой у государства — участника СНГ имеется договор о двойном гражданстве. Процедура приобретения второго гражданства аналогична приобретению иностранного гражданства в обычном порядке.

Двойное гражданство как способ защиты прав соотечественников. Признание двойного гражданства в Российской Федерации на конституционном уровне, тем не менее, отнюдь не означает возможность широкого его предоставления собственным гражданам, проживающим в России. По словам О.Е. Кутафина, «... наше государство не заинтересовано в том, чтобы граждане России активно использовали предоставленную государством возможность получения гражданства другого государства. Если раньше недопустимость этого института была связана с необходимостью контроля за политической благонадежностью, то нынешняя его, скажем так, нежелательность объясняется стремлением к гражданской устойчивости»¹³Кутафин О.Е. Двойное гражданство — не «двойное дно» // Российские вести. 1996. 15 ноября..

Сказанное подчеркивает избирательный характер двойного гражданства: во-первых, двойное гражданство не рассчитано на массовое применение; во-вторых, потенциал двойного гражданства реализуется только при перемещении лица из одного государства в другое, для чего, как минимум, необходимы соответствующие возможности. В сегодняшних условиях постоянный рост цен на средства коммуникации и транспорта искусственно разрывает связи между людьми, проживающими не только в разных странах, но и внутри страны. Поэтому двойное гражданство привлекательно не столько для желающих получить поддержку этнических соотечественников, сколько для определенной социальной прослойки: предпринимателей, ученых, людей творческих профессий, чьи интересы требуют постоянного перемещения из одной страны в другую, ставших «гражданами мира», которым «тесно» в границах одного государства¹⁴Для российского бизнесмена получение визы в ту или иную страну часто занимает больше времени, чем переговоры и подписание контракта. Естественная реакция на это — стремление многих российских предпринимателей получить вид на жительство или гражданство другой страны / Лондонский дом российского бизнесмена // Обозреватель. 1994. № 10. С. 38..

Тем не менее, очевидно, что, несмотря на редакцию конституционной нормы, институт двойного гражданства в Российской Федерации следует рассматривать и как способ защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом.

После распада СССР за пределами России оказалось, по разным данным, от 20 до 25 млн. соотечественников, русских по национальности или считающих себя русскоязычными, из них — 11,5 млн. — на Украине, 6.3 млн. — в Казахстане, около 3 млн. — в Закавказье и Средней Азии, около 1.4 млн. в Прибалтике. Наибольшая часть этих лиц в соответствии с принятыми в государствах их проживания законами о гражданстве стали гражданами этих государств. Во многих республиках бывшего СССР идет откровенная этническая дискриминация, ущемляются права некоренного населения, что порождает поток миграции в Россию. В Таджикистане, например, с начала 1989 г. по конец 1993 г. русское население сократилось в 4 раза¹⁵Панарин С. Свой среди чужих. Русские в ближнем зарубежье // Российская газета. 1994. 19 февраля.. В целом за 10 лет действия Закона «О гражданстве РСФСР» российское гражданство приобрели 4.5 млн. человек, в том числе 1.8 млн. приобрели гражданство Российской Федерации, проживая за ее пределами.

Для проживающих в этих государствах этнических россиян ослаблена возможность участия во внутригосударственной жизни страны, идет процесс превращения их в лиц «второго сорта». В то же время оставшиеся соотечественники желают сохранять традиционные правовые, социальные, экономические и культурные связи с Россией.

В этих условиях требовалось политико-правовое разрешение сложившейся ситуации, в которой оказались русские и другие выходцы из России в государствах СНГ и Балтии, а также лица других национальностей в России. В качестве одного из основных способов решения этой проблемы и предлагалось развитие института двойного гражданства в Российской Федерации. Подразумевается, что предоставление двойного гражданства автоматически вводит в действие ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, где говорится, что Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

При рассмотрении двойного гражданства в данном аспекте обращает на себя внимание редакция ч. 1 ст. 62 Конституции РФ, где сказано, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, в ней ничего не говорится о возможности приобретения гражданства России иностранными гражданами, каковыми теперь являются этнические россияне в странах СНГ и Балтии. Учитывая, что в новом Законе о гражданстве Российской Федерации, как и в предыдущем, в норме, посвященной двойному гражданству, также ничего об этом не говорится, эта возможность может быть установлена указанным федеральным законом или международными договорами. К тому же, как указано в Конституции РФ, двойное гражданство приобретается при наличии федерального закона или международного договора, хотя очевидно, что вместо союза «или» целесообразнее использовать в данной норме союз «и». Объясняется это тем, что международный договор и федеральный закон как разные источники права не должны взаимозаменять и тем более взаимоисключать друг друга, а должны согласованно действовать между собой.

Конституционная отсылка к федеральному закону и (или) международному договору сдерживает реализацию права на двойное гражданство, превращая, по существу, ч. 1 ст. 62 Конституции РФ в декларативную норму. Закон о гражданстве 2002 г., как и прежний, условия и порядок приобретения двойного гражданства не регулирует. Что касается международных договоров России о двойном гражданстве, то Россией было заключено только два таких договора — с Таджикистаном и Туркменистаном. При этом Соглашение о двойном гражданстве между Россией и Туркменистаном было прекращено в начале апреля 2003 г. Нежелание других государств — республик бывшего СССР идти на заключение подобных договоров связано с тем, что они склонны рассматривать признание двойного гражданства как попытку ущемления своего суверенитета.

Свою роль здесь играют негативные последствия двойного гражданства, которое по своей природе не может быть рассчитано на предоставление в массовом порядке, поскольку его распространение способно повлечь дестабилизацию государственно-правовой системы. Двойное гражданство не решит межнациональных и межгосударственных проблем, более того, создаст новые. Например, двойное гражданство способствует притоку в Россию из стран ближнего зарубежья не только этнических россиян, но и представителей коренных наций, мигрирующих в Россию из-за социальной нестабильности в своих республиках.

Несмотря на необходимость осуществлять защиту и поддержку соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации. не следует забывать, что в самой России миллионы ее граждан находятся в бедственном положении.

Максималистское стремление «защитить россиян, где бы они ни проживали» ограничено принципами международного права. Ограничения в дипломатической защите закреплены в ст. 4 Гаагской конвенции 1930 г., согласно которой государство не вправе осуществлять дипломатическую защиту своего гражданина в отношении другого государства, гражданством которого это лицо также обладает. Это значит, например, что лицо, имеющее российское и таджикское гражданство. Россия вправе защищать во всем мире, кроме Таджикистана, и наоборот. В отношении социального обеспечения такие ограничения отсутствуют.

Так, ч. 3 ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства гласит: «Положение настоящего пункта не наносит ущерба праву любой Стороны предоставлять права и льготы в области социального обеспечения лицам, являющимся гражданами обеих Сторон и проживающим на территории другой Стороны». При предоставлении юридического двойного гражданства действует принцип «эффективного гражданства», и до тех пор, пока у лица его эффективное гражданство остается гражданством другой республики, его российское гражданство является «спящим». Оно будет активизировано только при изменении обстоятельств, например, перемены постоянного места жительства или пребывания.

Отрицательное отношение к двойному гражданству в странах СНГ и Балтии объясняется и нежеланием углубления социального раскола общества, в условиях, когда одна его часть имеет два гражданства. Те из этнических русских, которые не видят перспективы переезда в Россию, более склоняются к приобретению местного национального гражданства и ассимиляции, чем к приобретению второго гражданства, вызывающего столь негативное отношение со стороны местных властей.

Изложенное свидетельствует о том, что двойное гражданство не может служить эффективным способом поддержки этнических россиян, проживающих на территориях бывших союзных республик СССР. Не следует переоценивать возможности двойного гражданства и нельзя видеть выход в решении межнациональных проблем исключительно в нем. В отношении проблемы правового положения соотечественников должны существовать и другие способы решения этого вопроса, например, двусторонние соглашения, предметом которых является защита национальных меньшинств. Необходимо соблюдение заключенной государствами — членами СНГ Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ратифицирована Россией 4 ноября 1995 г.).

Более благоприятной альтернативой двойному гражданству может стать возможность установления при соответствующих условиях общего гражданства, примером которого является союзное гражданство России и Беларуси, а также общее гражданство Европейского Союза.