Социальные предпосылки становления гражданства
Гражданство представляет собой правовое оформление состояния сложившегося устойчивого сообщества людей, образующего государство. Происхождение гражданства отражает историю развития взаимоотношений между личностью, обществом и государством, происходящие политические, культурные, социальные и экономические процессы, словом, развитие человеческой цивилизации.
При любом определении государства в качестве его неотъемлемой составляющей, компонента, выраженного более или менее отчетливо, присутствует гражданство, корни которого — в территориально-политическом распределении населения. Государство строится на основе разделения населения по административно-территориальным единицам, использования института гражданства и права1Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 49..
Необходимо отметить взаимообусловленность понятий «гражданство», «общество», «государство», поскольку в их основе лежит сложившаяся устойчивая общность индивидов. В то же время государство и гражданство отражают различные стороны организации общества.
Соотношение «общество государство», в котором первичным является общество, дает основания для вывода о том, что становление гражданства как правового явления неотделимо от становления государства и права, но социальные корни гражданства глубже, в догосударственном обществе, где оно выступало в качестве предпосылки, фундамента, важнейшего условия существования общины.
Гражданство общины представляло собой, естественно, не правовой институт, а идейно-политическую, духовную основу этих образований2Утченко С.Л. Политические учения Древнего Рима. М., 1977. С. 30.. Идея гражданства являлась высшей социальной ценностью для члена общины, его посредством определялось положение личности в обществе.
На наш взгляд, соотношение понятий «государство», «народ» («нация»), «гражданство» можно упрощенно представить в виде следующей цикличной схемы: в своем социальном значении, в виде идеи, гражданство способствует формированию народа (нации). Народ (нация) создает государство. Государство, устанавливая правовой институт гражданства, консолидирует народ (нацию)3Примеры отражения подобной взаимосвязи встречаются в конституционных формулировках. Так, в ст. II Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 г., сказано: «Государство содействует консолидации и развитию украинской нации, ее исторического сознания, традиций и культуры, а также развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств Украины». См.: Новые Конституции стран СНГ и Балтии. М., 1998. С. 510..
Отмеченное позволяет выделить этнообразующую (по отношению к обществу) и государствообразующую (по отношению к государству) функции гражданства, поскольку одно лишь указание на гражданство как на основу (одну из основ) конституционного строя само по себе достаточно неопределенно4А. Шайо пишет: «Гражданство — это вопрос, предваряющий всякую конституцию, такое понятие, которое заложено в основу конституции. Однако ответ на этот предварительный вопрос следует обычно задним числом». См.: А. Шайо. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 34..
Таким образом, гражданство как целостное явление представляет собой единство социального и правового компонента.
В социальном аспекте гражданство означает связь индивида с обществом, образующим государство и представленным в виде определенной совокупности лиц: коллектива, рода, социальной группы, этнической общности, нации, народа. Эта связь объективируется в связях или отношениях человека с окружающими его людьми, что у большинства населения государства становится возможным благодаря оседлому месту жительства.
Принадлежность индивида в догосударственном обществе к роду, племени можно считать гражданством в его социальном значении. Специфика состояния населения в первобытнообщинном строе заключалась в том, что это состояние не носило политико-правового характера и основывалось только на обычаях, традициях, религии и т.п., но именно принадлежность людей к роду или племени определяла их положение в обществе.
Рассматривая государство как политическое сообщество, нельзя отождествлять государство, взятое в этом качестве, и общество в целом. Смешение указанных понятий было присуще авторам, писавшим свои работы до XVII в. Начиная с трудов Локка. Гоббса, Руссо, Гегеля, в науке стали отчетливо различать понятия общества и государства.
Государство представляет собой единую территориальную организацию политической власти в масштабе всей страны, или, по-другому, государство — это народ, юридически организованный на своей территории. Раскрывая смысл государства через анализ образующего его народа, территории и власти, мы неизбежно убеждаемся в том, что имеем дело с общефилософской взаимосвязью формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ — содержимое этой формы, а власть — силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое5Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 156-157..
Государственная власть распространяется на все население в пределах ограниченной территории, представляющей собой пространственную основу государства, пространственное условие его бытия. В конечном счете без территории государства не существует, хотя граница территории может изменяться во времени. Территориальное разделение населения порождает новый социальный институт — гражданство или подданство. Как следствие, все индивиды подразделяются на граждан (подданных), иностранных граждан (иностранных подданных) и лиц без гражданства (подданства). Осуществление власти по территориальному принципу ведет к установлению его пространственных пределов — государственной границы, отделяющей одно государство от другого.
Другим составляющим элементом государства, его субстанцией6По мнению Л.С. Мамута, формула «элементы государства» не отражает действительные зависимости, существующие между государством и органично релевантными его явлениями. В данном случае «народ» и государство коррелируют не как целое и часть (элемент), а как субстанция и один из ее модусов. См.: Мамут Л.С. Государство как публично-властным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 89. является население, т.е. человеческое сообщество, проживающее на его территории и подчиняющееся его власти. Народ как родовое понятие может быть охарактеризован как относительно широкая социальная группа, члены которой обладают чувством принадлежности к ней благодаря общим чертам культуры и историческому сознанию. Можно сказать, что народ — это консолидированное во имя достижения каких-либо социально-политических целей населения территории государства.
Понятия народа и нации неразрывно связаны с понятием гражданства, нормативно определяемым как устойчивая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Однако из подобного определения трудно уяснить, в чем объективируется связь гражданства и что лежит в ее основе.
Общий характер гражданства, по нашему мнению, конкретизируется в том, что связь гражданства существует и действует не изолированно, а солидарно с другими социальными связями, складывающимися в обществе и государстве и лежащими в ее основе. Прежде всего, это этническая принадлежность, место жительства, принадлежность к типу культуры, религиозный статус лица. На приобретение и изменение гражданства оказывают влияние и такие факторы, как пол, возраст, социальное положение, убеждения и другие. Определяющими по отношению к гражданству являются первые три связи (принадлежности). Непосредственная связь гражданства и вероисповедания характерна для исламских государств. Действуя во взаимосвязи, вместе они формируют институт национального гражданства.
Государство, как известно, представляет собой институт общества, его политическую организацию. Поэтому если в правовом значении гражданство рассматривается как связь лица с государством, то в социальном значении гражданство представляет собой связь лица с обществом.
Можно сформулировать определение понятия гражданства через понятия народа и нации: гражданство — это политико-правовое состояние основной части народа (нации), образующего (образующей) государство и выражающееся в установлении юрисдикции над его членами, наделении их правами и свободами, а также установлением обязанностей.
В уникальных во многом условиях, вызванных прекращением существования Советского Союза, национальное гражданство, находящееся в стадии становления в его бывших республиках, отчетливо обнаружило свою глубокую связь с суверенитетом государства, его территориальным и политико-юридическим верховенством.
Природа соотношения суверенитета государства и гражданства двояка.
Во-первых, государственная власть, регулируя общий правопорядок, определяет и правовое положение граждан. В данном случае ее верховенство реализуется посредством установления гражданства.
Во-вторых, принадлежность к гражданству предполагает участие граждан в осуществлении самой этой государственной власти, т.е. в реализации государственного суверенитета. В ранее действовавшем Законе о гражданстве Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. гражданство прямо определялось как неотъемлемый атрибут государственного суверенитета Республики Беларусь, определяющий принадлежность лица к государству, обусловливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Беларусь.
Гражданство, представляя собой политико-правовую связь государства с населением, интегрирует народный суверенитет и объем прав и свобод личности. Гражданство неразрывно связано с суверенитетом государства и составляет важнейший его признак.
Необходимыми материальными предпосылками возникновения и существования государства являются, как минимум, население и территория. Особенности государства как организации в обществе данной страны состоят в том, что государство является единственной универсальной организацией общества, создаваемой, в том числе, на основе административно-территориального деления, путем регистрации членов политического сообщества по месту жительства, институтов гражданства и негражданства, с особыми политическими статусами таких лиц. Каждый, находящийся постоянно или временно на территории страны, является своеобразным членом. субъектом этой организации, становится подданным или гражданином, имеет определенные права и обязанности перед государством пребывания.
Государству-организации, как и всякому объединению, в какой-то мере присущи элементы добровольности. Можно, например, выйти из гражданства с разрешения государственных органов, иностранные граждане и лица без гражданства могут свободно покинуть страну, хотя не могут свободно в нее въехать, и т.д. Но в основном государственная организация строится все-таки на основе обязательности. Обязательность связана с таким свойством государства, как его суверенитет, понимаемый как верховенство на собственной территории и независимость в международных отношениях. Суверенитет отражает свойства государственной власти, выражающие ее политико-правовую сущность и проявляющиеся в соответствующих формах во внутри- и внешнеполитической деятельности государства7Шевцов В.С. Государственный суверенитет (вопросы теории). С. 5..
Верховенство государства складывается из территориального и субъектного (личного) верховенства. Территориальное и субъектное верховенство вытекают из государственного суверенитета, обусловлены его существованием и вместе с тем являются его выражением.
Территориальное верховенство означает верховенство государства по отношению ко всем лицам, проживающим на территории данного государства. По своей природе государство может функционировать только при условии существования постоянной и устойчивой юрисдикции в отношении населения, подавляющее большинство которого составляют именно граждане8Естественно, что в большинстве стран мира основную часть населения составляют граждане. Но в некоторых странах Европы (Бельгия, Швейцария, частично ФРГ) проживает большое количество иностранцев, занятых на неквалифицированных работах. В нефтеперерабатывающих странах Арабского Востока (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.) законтрактованные на несколько лет работники нефтепромыслов составляют нередко более половины численности населения страны, а в Объединенных Арабских Эмиратах в начале 1990-х гг. их количество достигло 80%. Эти работники живут, как правило, в специальных местах поселения, всякая политическая деятельность и даже экономические забастовки им запрещены. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных государств. М., 1997. С. 55.. Население государства образует естественную предпосылку для функционирования государственной власти.
Субъектное (личное) верховенство отражает связь граждан с государством их гражданства и получает юридическое закрепление в институте гражданства. В силу субъектного верховенства государство обладает юрисдикцией над своими гражданами и осуществляет их защиту, в том числе за пределами территории государства в рамках принципов современного международного права. Поэтому в состав народа включаются граждане, проживающие не только в стране, но и за ее пределами, что зачастую закрепляется конституционно.
Субъектное (личное) верховенство государства над своими гражданами имеет крайне ограниченный характер. Реальное значение, вытекающее из этого верховенства, имеют только два правомочия государства: право дипломатической защиты и право отзыва своих граждан; два же других — это nudum jus, т.е. «пустое», формальное право.
Если органы принимающего государства осуществляют дискриминацию. нарушающую законные права иностранных физических и юридических лиц, то, естественно, в таких случаях наиболее уместна и действенна их дипломатическая защита со стороны отечественного государства. В случае, когда для выполнения лицом своей гражданской обязанности государство требует его возвращения на родину, и он сам не заботится об этом, вполне уместным является использование государством своего права отозвать гражданина домой. Но наказать его оно сможет только тогда, когда он окажется на его территории, причем не за отказ вернуться, а за уклонение от выполнения обязанностей (например, воинской обязанности).
Национальный закон, по общему правилу, не может действовать на территории, подвластной иностранному государству; он может применяться органами иностранного государства, но не в силу его особых свойств, а лишь в силу выраженного в законе согласия на то иностранного государства. Пределы пространственной обязательности закона в принципе очерчены границами государства, издавшего этот закон. Вне этих пределов национальный закон может действовать там и постольку, где и поскольку государство согласно, международному праву, правомочно осуществлять принудительную власть, т.е. в совершенно специфических и ограниченных международным правом случаях.
Ограниченная роль субъектного (личного) верховенства государства свидетельствует о неэффективности массового распространения двойного гражданства, рассматриваемого в качестве способа поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Сторонниками его развития подразумевается, что предоставление двойного гражданства автоматически вводит в действие ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации, где говорится, что Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Тем не менее, территориальные пределы национальной юрисдикции приводят к тому, что защита и покровительство гражданам, находящимся за границей, в действительности сводится лишь к оказанию дипломатической и правовой помощи.