Прекращение гражданства Российской Федерации

Формы прекращения гражданства. Гражданство может быть свободным, что предполагает право лица выйти из гражданства, изменить его. Так, в ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. установлено: «никто не может быть произвольно лишен... права изменить свое гражданство». Поскольку изменение гражданства, как правило, связано с переменой страны постоянного проживания, ч. 2 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. также закрепляет, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.

При ограничении или запрете государством возможности индивиду изменять собственное гражданство оно является связанным или несвободным.

Гражданин Российской Федерации вправе изменить свое гражданство согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ. Это значит, что он вправе прекратить российское гражданство, стать гражданином другого государства или лицом без гражданства.

Поскольку гражданство представляет собой политико-правовую связь двух сторон — государства и гражданина, то ее устойчивость обеспечивается совпадением воли государства и воли гражданина. При отсутствии такого совпадения отношения гражданства могут быть прекращены по желанию любой из сторон. В социальном аспекте прекращение гражданства по воле лица открывает для него возможности поиска иного приемлемого сообщества людей¹Белкин А.А. О некоторых доктринальных вопросах института гражданства // Правоведение. 1995. № 6. С. 12..

Мировой практике известны следующие основания прекращения гражданства:

в результате выхода из гражданства по собственному желанию (экспатриация);
принудительное лишение государством гражданства лица, приобретшего его по рождению (денационализация);
принудительное лишение гражданства натурализованных лиц (денатурализация);
в результате массового возвращения лиц на прежнее место жительства (репатриация)²В порядке репатриации предусматривался выход из советского гражданства лиц испанской национальности, проживавших в СССР в период с 1936 по 1940 год. Они считались выбывшими из советского гражданства с момента их выезда на постоянное жительство в Испанию.;
в результате массового выбора гражданства при изменении территориальной юрисдикции (оптация);
на основе международного договора или же по иным основаниям, предусмотренным соответствующим законом.

Законодательством государства может быть установлена свобода экспатриации. Это означает, что если какое-либо лицо, имеющее гражданство данного государства, натурализовалось за рубежом, то оно автоматически утрачивает гражданство этого государства. В законодательстве США, основанном на доктрине свободы экспатриации, автоматическая утрата гражданства представляет собой типичную форму его прекращения. В западной доктрине существует мнение о том, что безусловная свобода экспатриации является международно-правовой нормой. Согласно этой точке зрения лицо, натурализованное в каком-либо государстве, должно считаться утратившим свое прежнее гражданство. Однако практика ее опровергает. Значительное число государств не придерживается свободы экспатриации, и в качестве международно-правовой нормы она выступает лишь в том случае, если предусмотрена международным договором для его участников.

Российское законодательство о гражданстве, как это вытекает из перечня оснований прекращения гражданства России, закрепленных в главе III Закона о гражданстве, также не придерживается принципа свободы экспатриации.

Целесообразно рассмотреть соотношение понятий «утрата гражданства» и «прекращение гражданства». В советском законодательстве о гражданстве прекращение политико-правовых связей лица с государством называлось утратой и включало в себя формы прекращения гражданства:

а) вследствие выхода из гражданства СССР;

б) вследствие лишения гражданства СССР;

в) по основаниям, предусмотренным международными договорами СССР;

г) по иным основаниям, предусмотренным законом.

В ныне действующем Законе о гражданстве России, как и в законах государств — участников СНГ, под утратой гражданства имеется в виду прекращение гражданства независимо от воли гражданина или даже вопреки его воле. В Законе о гражданстве России 2002 г., как и в предыдущем, термин «утрата гражданства» не используется даже как название одной из форм прекращения гражданства.

Закон о гражданстве России предусматривает возможность добровольного прекращения состояния российского гражданства липом в результате выхода из гражданства или выбора гражданства другой страны (оптации). В качестве одной из форм прекращения гражданства Законом предусмотрена отмена решения о приеме в гражданство, если оно приобретено на основании ложных документов, что должно быть установлено в судебном порядке.

В Законе о гражданстве в ст. 18 перечислены основания прекращения российского гражданства:

а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;

б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Прекращение гражданства в форме выхода из гражданства по собственному желанию (экспатриация). Выход из гражданства Российской Федерации представляет собой главное основание его прекращения.

В Законе «О гражданстве РСФСР» были предусмотрены две формы выхода из гражданства: по ходатайству гражданина Российской Федерации и упрощенный порядок по регистрации. Регистрационный порядок способствовал воссоединению семей в условиях распада СССР.

В порядке ходатайства решение о выходе из гражданства принималось Президентом РФ, в порядке регистрации — регистрировалось соответствующими органами внутренних дел.

В упрощенном порядке в прежнем Законе о гражданстве заявить о намерении выйти из российского гражданства могло лицо, у которого хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имел иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное место жительство в другое государство в установленном законом порядке, и отсутствовали предусмотренные Законом препятствия.

В первоначальной редакции Закона «О гражданстве РСФСР» в п. «б» ч. 1 ст. 23 содержалась существенная оговорка, конкретизировавшая выход из гражданства по данному пункту: «Таким правом гражданин может воспользоваться при условии, что приобретает гражданство соответственно родителя, супруга или ребенка». В дальнейшем указанная оговорка была из текста статьи исключена, и. исходя из текста норм Закона «О гражданстве РСФСР», посвященных прекращению российского гражданства, стала возможна ситуация, при которой лицо выхолит из российского гражданства без намерения выехать за пределы страны, оставаясь на прежнем месте жительства. В газете был описан случай, когда гражданка России, мать пятерых детей, по собственному желанию вышла из российского гражданства, выразив таким образом протест государству, не выполняющему своих обязательств³Жизнь без гражданства // Новая газета. 1997. Сентябрь.. Путем выхода из гражданства возможно освобождение от гражданских обязанностей, в том числе от воинской службы. Такие случаи носили единичный характер, однако очевидно, что для государства нетерпима ситуация, при которой значительная часть его населения выходит из его гражданства. Кроме того, такая возможность, вытекающая из Закона, противоречит политике сокращения безгражданства, основанной на том, что лицо, утрачивая гражданство одного государства, должно приобретать гражданство другого.

В прежнем союзном законодательстве предусматривался выход из гражданства только по ходатайству лица. Закон «О гражданстве РСФСР» определил две группы оснований, препятствующих выходу. При наличии одной группы оснований в выходе из гражданства может быть отказано. Так, согласно ч. 2 ст. 23 Закона «О гражданстве РСФСР» ходатайство о выходе из гражданства России может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом Российской Федерации.

Вторая группа оснований, согласно ч. 2 ст. 23 Закона «О гражданстве РСФСР», исключала саму возможность выхода из гражданства.

Согласно этой норме выход из гражданства Российской Федерации не допускался:

а) после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания;

б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства Российской Федерации, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда.

Выход из гражданства предусмотрен законами всех государств — участников СНГ. При этом все государства обычно ограничивают выход из гражданства как условиями отказа в выходе из гражданства, так и условиями недопущения выхода из гражданства (иногда эти условия объединяются).

К условиям отказа в выходе из гражданства относятся: наличие неисполненных обязательств перед государством (в том числе — обязательств военной службы), а также обязательств, с которыми связаны существенные интересы граждан, предприятий и общественных организаций (Законы о гражданстве Азербайджана, Грузии, Казахстана, Таджикистана, Узбекистана, Украины).

В названных законах наряду с условиями отказа в выходе из гражданства предусмотрены условия, при которых выход из гражданства не допускается, либо ходатайство об этом может быть отклонено.

Типичными для этого основаниями отказа являются:

призыв на срочную военную службу или альтернативную службу;
привлечение обвиняемого к уголовной ответственности или наличие вступившего в силу приговора суда, подлежащего исполнению (Законы о гражданстве Азербайджана, Грузии, Казахстана, России, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана);
если выход из гражданства противоречит интересам государственной безопасности республики (Законы Азербайджана, Казахстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана).

Указание в абстрактной форме на противоречие выхода из гражданства интересам государственной безопасности дает возможность произвольного лишения лица права на изменение своего гражданства. В то же время это требование не противоречит ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., где говорится, что право на свободное передвижение и свободу местожительства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, не могут быть ограничены, за исключением предусмотренных законом ограничений, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. В соответствии с ранее действовавшим Законом СССР от 20 мая 1991 г. о порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР гражданину СССР могло быть временно отказано в выдаче заграничного паспорта для выезда из СССР в том случае, если он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду из СССР, до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду (п. 1 ч. 1 ст. 7). Статья 12 этого Закона предусматривала, что выезд из СССР гражданам СССР, осведомленным о сведениях, составляющих государственную тайну, может быть не разрешен до истечения установленного срока с момента прекращения доступа граждан к этим сведениям. Указанный срок не может превышать пяти лет.

Это объяснялось тем, что в советское время решение о выходе из гражданства рассматривалось не только как личное дело человека, исключительно ответственный шаг в его жизни, но и как факт, затрагивающий интересы близких ему людей, других граждан, общественных организаций, наконец, интересы общества и государства. Поэтому советское государство, его законодательство защищали эти интересы или стремились минимизировать наносимый им ущерб, связанный с выходом из гражданства. Руководствуясь подобными соображениями, законодатель предусмотрел следующие ограничения свободы выхода из гражданства СССР:

а) если лицо, ходатайствующее о выходе из советского гражданства. имеет неисполненные обязательства перед государством;

б) лицо не выполнило свои имущественные обязанности, с которыми связаны существенные интересы граждан или государственных, кооперативных и других общественных организаций (ст. 17 Закона о гражданстве 1978 г.).

Выход из гражданства также не допускался, если лицо, ходатайствующее о выходе, привлечено в качестве обвиняемого либо в отношении него имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению, или если выход лица из гражданства СССР противоречит интересам государственной безопасности СССР. В Законе «О гражданстве РСФСР» положение о противоречии выхода лица из гражданства интересам государственной безопасности отсутствовало, что позволяло беспрепятственно выходить из российского гражданства ученым, инженерам и другим специалистам. Ограничения на выезд из Российской Федерации указанной категории лиц налагает Федеральный закон от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В Законе о гражданстве 2002 г. закреплено, что выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, содержащих наличие оснований отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.

Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, содержащих наличие оснований отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.

Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

В ст. 20 Закона о гражданстве 2002 г. условия отказа в выходе из гражданства Российской Федерации и условия отклонения заявления лица о выходе из гражданства (условия недопущения выхода из гражданства) объединены в единые основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.

Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации:

а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;

б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Прекращение гражданства в форме выбора гражданства (оптация). Основанием прекращения гражданства в Российской Федерации является также оптация (выбор) гражданства в случаях, когда гражданин России при изменении государственной принадлежности территории, на которой он проживает, выбирает иное гражданство.

В Законе 1991 г. «О гражданстве РСФСР» отдельной статьи, посвященной оптации, в главе «Прекращение гражданства Российской Федерации» не содержалось, поскольку являвшаяся одновременно основанием не только утраты, но и приобретения гражданства норма об оптации находилась среди оснований приобретения гражданства (п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона).

В Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. нормы об оптации содержатся как в главе, предусматривающей приобретение гражданства Российской Федерации, так и в главе о прекращении гражданства Российской Федерации, хотя эти нормы и не совпадают друг с другом текстуально. В ст. 21 «Выбор иного гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации» закреплено, что при территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором Российской Федерации ее Государственной границы российские граждане, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного международного договора.

В Законе предусмотрена возможность прекращения гражданства Российской Федерации по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве или международным договором Российской Федерации. В Законе о гражданстве к иным основаниям можно отнести возможность изменения гражданства детей и недееспособных лиц при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей.

Отмена решения о приобретении или прекращении российского гражданства. Российское гражданство может быть прекращено в случае отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации. Такое же решение об отмене может быть вынесено и относительно прекращения гражданства.

Основанием для этого является принятие решения о приобретении или прекращении российского гражданства на основании установленного в судебном порядке факта предоставления заявителем заведомо подложных документов или заведомо ложных сведений.

Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом РФ или иным полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации и принявшим такое решение.

При наличии установленного в судебном порядке подобного факта помимо отмены решения по вопросам гражданства лицо может быть привлечено к уголовной ответственности в том случае, если в его действиях содержится состав преступления.

В отличие от предыдущего Закона о гражданстве 1991 г., норма Закона о гражданстве 2002 г. позволяет распространять решение об отмене в приобретении или прекращении российского гражданства на членов семьи лица, которое уличено в предоставлении фальшивых документов и заведомо ложных сведений. Кроме того, если в Законе о гражданстве 1991 г. был установлен предельный пятилетний срок для отмены решения о предоставлении гражданства, по прошествии которого российское гражданство, полученное на основе фальшивых документов, уже не могло быть отменено, то в Законе о гражданстве 2002 г. ограничения по срокам для отмены решений по вопросам гражданства отсутствуют.

Лишение гражданства. Существует взаимосвязь между отменой решения о предоставлении гражданства и лишением гражданства: отмену решения о предоставлении гражданства можно рассматривать как разновидность лишения гражданства.

Во-первых, это единственное основание, допускающее прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица.

Во-вторых, лишение гражданства, в том числе в случае натурализации обманным путем, является обычной формой утраты гражданства в зарубежных странах. Вместе с тем, нельзя отождествлять лишение гражданства, практиковавшееся в советское время, и автоматическую утрату гражданства, существующую в законодательстве зарубежных государств.

Закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., также как предыдущий, исключает возможность произвольного лишения гражданства. Согласно ч. 4 ст. 4 Закона гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства.

Принцип недопустимости лишения гражданства появился только в российском законодательстве о гражданстве, поскольку все законы о союзном гражданстве, включая Закон о гражданстве СССР 1990 г., закрепляли такую форму утраты гражданства.

Лишение гражданства — расторжение связи гражданства по инициативе государства, в одностороннем порядке, не предусматривающее в качестве условия согласие гражданина.

Лишение гражданства широко практиковалось советским государством на протяжении всей истории его развития, выступало как средство борьбы с инакомыслием, форма репрессий, непризнания за советскими гражданами права проживать за границей. Лишение гражданства имело смысл в условиях идеологического противостояния двух систем, когда лишение гражданства СССР, как правило, сопровождалось выдворением из пределов СССР.

Вот что писалось о лишении гражданства в 1982 г.: «Лишение гражданства СССР — это тяжкая мера наказания. В моральном отношении она, пожалуй, значительно тяжелее мер уголовной ответственности (кроме расстрела). Одно дело, когда человек отбудет уголовное наказание в виде лишения свободы и вернется после этого к себе домой, к своим родным и близким, приобщится к общественно полезному труду и постепенно его переживания забудутся, а другое — когда человека принудительно лишают гражданства, выдворяют за пределы СССР и он теряет свою Родину»⁴Головко А.А. Человек, личность, гражданин. Минск, 1982. С. 30..

На практике право лишения гражданства СССР использовалось в отношении лиц, не угодных режиму, главным образом диссидентов. Характерно, что законодательные акты о гражданстве до принятия Закона о гражданстве 1978 г. не содержали никаких указаний на основания, по которым могло применяться лишение гражданства, оставляя решение этого вопроса на усмотрение компетентных органов. Впервые такие основания установил Закон о гражданстве СССР 1978 г. К ним относились «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР». Лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР (ст. 18 Закона о гражданстве 1978 г.). Лишение гражданства носило строго персональный характер и не влекло изменения гражданства ни супруга данного лица, ни его детей, которые сохраняли советское гражданство. Лицо, лишенное гражданства СССР, могло быть выдворено из пределов СССР.

Закон о гражданстве СССР 1990 г., закрепляя лишение гражданства, ограничил возможности его применения — только к тому гражданину, который проживает за границей, и установил такое основание, как «действия, порочащие высокое звание гражданина», решил не регулируемый ранее вопрос о том, кто вносит представление о лишении гражданства.

Специфической чертой практики лишения гражданства в первые годы существования советского гражданства был не индивидуальный характер лишения определенного конкретного лица, а массовый подход, распространявшийся на целые категории граждан. Гражданства лишались подданные бывшей Российской империи, покинувшие пределы государства без разрешения компетентных государственных органов, так называемые невозвращенцы и др. Когда окончательно опустился «железный занавес», подобного рода основания для массового лишения гражданства утратили значение. Стал применяться в основном индивидуальный подход к решению вопросов о лишении гражданства, касавшийся так называемых диссидентов. Однако в условиях, когда в период «оттепели» железный занавес немного приоткрылся и советские граждане получили право выезжать на постоянное место жительства за границу, массовый подход к лишению гражданства был реанимирован, хотя и под видом выхода из гражданства.

В 1967 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль». Они считались выбывшими из гражданства с момента их выезда из СССР. Этот Указ носил закрытый характер, не был опубликован, на него нельзя было ссылаться. Секретность с него была снята по заключению Комитета конституционного надзора СССР, на основе которого Указ был официально опубликован через 24 года после его принятия.

Запрет на применение лишения гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связей между человеком и государством, образующих отношения гражданства и предполагающего недопустимость расторжения этих связей как одной, так и другой стороной без взаимного согласия. В то же время лишение гражданства может быть законодательно сформулировано как утрата гражданства либо как одно из оснований выхода из гражданства. Наоборот, возможны случаи, когда законодатель (как в Молдове) под законодательной формулировкой лишения гражданства имеет в виду выход из гражданства.

Между тем, лишение гражданства в качестве санкции, наказания практикуют многие демократические страны, не придерживающиеся принципа неотъемлемого гражданства. Обычно такая мера применяется только в отношении натурализованных граждан, допустивших недозволенное поведение в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Часть 2 ст. 11 испанской Конституции устанавливает, что «ни один испанец по происхождению не будет лишен своей национальности»; натурализованные, следовательно, могут быть лишены. Австрийский закон, допускающий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает это по истечении шести лет после натурализации (§ 34, абз. 3). Верховный Суд США в 1958 г. поддержал федеральный закон, по которому предусматривалась утрата гражданства за «участие в голосовании на выборах в иностранном государстве».

Лишение гражданства сокращает объем правосубъектности лица. снижает меру его правовой защищенности. По своим последствиям лишение гражданства сходно с такими мерами, как поражение в правах, «лишение основных прав» (ст. 18 Основного закона ФРГ, ст. 66 швейцарской Конституции), гражданская казнь и пр., влечет утрату или сокращение политических связей с государством либо лишение покровительства — основных элементов гражданства.

Таким образом, основное различие между лишением гражданства, существовавшим в советский период, и автоматической утратой гражданства, закрепленной в законодательстве о гражданстве зарубежных государств, заключается в том, что лишение гражданства не содержало четких оснований применения и рассматривалось как мера наказания, в то время как автоматическая утрата гражданства наступает по строго определенным в законе о гражданстве основаниям и может рассматриваться как реакция государства, направленная на упорядочение отношений гражданства.

Утрата гражданства. Основания прекращения гражданства в Российской Федерации по новому Закону о гражданстве, также как по предыдущему Закону о гражданстве 1991 г., не включают в себя распространенных в законодательстве о гражданстве других стран норм об автоматической утрате гражданства. Можно сказать, что российский закон о гражданстве предусматривает только одно основание утраты гражданства: путем отмены решения о приеме в гражданство — при предоставлении заведомо ложных сведений и фальшивых документов.

Между тем, основания утраты гражданства в законодательстве о гражданстве зарубежных стран довольно разнообразны. Каждое государство, исходя из собственных исторических, политических, экономических и других условий, устанавливает и контролирует их исполнение.

Например, в США лицо утрачивает гражданство США, если оно:

приобретает гражданство иностранного государства путем натурализации на основании личного заявления, поданного от его имени, заявления одного из родителей, опекуна, уполномоченного представителя либо натурализации родителей, осуществляющих правовую опеку над этим лицом;
приносит присягу либо иным образом заявляет о верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделению;
поступает на службу или служит в вооруженных силах иностранного государства без специального письменного разрешения госсекретаря и министра обороны;
поступает на службу, состоит в должности или исполняет какие-либо обязанности в любом учреждении правительства иностранного государства или его политико-территориального подразделения при условии, что оно имело или приобретает гражданство данного иностранного государства;
делает формальное заявление должностному лицу дипломатического или консульского учреждения США об отказе от гражданства в установленной госсекретарем форме;
подает в США официально письменное заявление об отказе от гражданства назначенному генеральным атторнеем должностному лицу в установленной форме;
совершает любой вид измены, предпринимает попытку насильственным путем свергнуть правительство Соединенных Штатов или находится в составе вооруженных сил, действующих против США⁵Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 347-348..

В соответствии с Федеральным законом Австрии о гражданстве 1965 г. лицо может утратить гражданство Австрии вследствие:

а) приобретения иностранного гражданства;

б) поступления на военную службу в иностранном государстве;

в) лишения гражданства;

г) отказа от гражданства.

В Италии утрачивает гражданство лицо:

по своей воле получившее иностранное гражданство и переселяющееся или переселившееся за границу;
получившее помимо своей воли иностранное гражданство, заявившее об отказе от итальянского гражданства и переселяющееся за границу;
принятое на службу иностранным правительством или поступившее на военную службу иностранной державы и не оставившее ее, несмотря на предупреждение итальянского правительства, в течение установленного срока.

В вышеуказанных случаях утрата гражданства не освобождает лицо от воинской обязанности, если такое освобождение не предусмотрено специальным законом.

Наиболее типичными основаниями утраты гражданства, в том числе закрепленными в законах о гражданстве государств — участников СНГ, являются:

а) поступление на военную или иную государственную службу другого государства без ведома или разрешения своего государства. Данное основание утраты гражданства значится в законах о гражданстве Азербайджана (ст. 20), Беларуси (ст. 20), Грузии (ст. 32), Казахстана (ст. 21), Киргизии (ст. 25), Молдовы (сформулированное как лишение гражданства в ст. 24), Украины (ст. 19), Таджикистана (ст. 20), Туркменистана (ст. 22), Узбекистана (ст. 21).

В п. 5 ст. 19 Закона о гражданстве Украины от 2001 г. говорится, что гражданство Украины утрачивается, если гражданин Украины без согласия государственных органов Украины добровольно поступил на военную службу, на работу в службу безопасности, правоохранительные органы, органы юстиции или органы государственной власти или местного самоуправления другого государства.

Наличие подобного основания вытекает из понимания гражданства как нарушения верности государству. Европейская конвенция о гражданстве закрепляет возможность утраты гражданства только в случае добровольного поступления лица на военную службу в иностранном государстве, но, по общему правилу, если лицо при этом не становится апатридом.

В Западной Европе указанное основание прекращения гражданства в том или ином виде сохранилось в Австрии. Греции. Испании, Италии. Финляндии, Франции. При этом законодательно закрепляется, что лицо может быть лишено гражданства, хотя это не означает обязательность лишения гражданства в каждом конкретном случае.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 19 Закона «О гражданстве Украины» (в ред. от 18 января 2001 г.) украинское гражданство утрачивается, если гражданин Украины без согласия государственных органов Украины добровольно поступил на военную службу, на работу в службу безопасности, правоохранительные органы, органы юстиции или органы государственной власти либо органы местного самоуправления другого государства. Однако соответствующее положение об утрате гражданства не применяется, если вследствие этого гражданин Украины станет лицом без гражданства.

В литературе нет единой позиции в том, надо ли лишать гражданства лицо, которое поступило на государственную службу в другом государстве.

Контраргументы здесь следующие.

1. Служба гражданина в государственных органах иностранного государства может представлять опасность только тогда, когда эти государства находятся не в дружеских отношениях.

2. Сегодня уже имеется практика, когда граждане Европейского Союза имеют право доступа к государственной службе в странах, являющихся членами ЕЭС, наравне с гражданами этих государств.

3. Служба в органах государственной власти источник материального существования человека.

4. На государственной службе могут находиться и лица, деятельность которых не связана с решением государственных вопросов.

5. Наличие такой нормы в законодательстве существенно ограничивает возможности трудоустройства своих граждан, проживающих за границей, что в условиях экономического кризиса в странах СНГ отрицательно влияет на благосостояние граждан этих стран. Наличие такой правовой нормы носит скорее историко-традиционный характер, чем обусловливается требованиями современного периода развития социума;

б) нарушение сроков постановки на консульский учет за границей (как правило, от двух до пяти лет). Это основание утраты гражданства закреплено в законах о гражданстве Азербайджана (ст. 20). Грузии (ст. 32), Киргизии (ст. 25), Таджикистана (ст. 20). Узбекистана (ст. 21), Украины (ст. 21).

Закон «О гражданстве Украины» в редакции от 16 апреля 1997 г. закреплял возможность утраты лицом гражданства, если оно, находясь за пределами Украины, не стало без уважительных причин на консульский учет в течение 7 лет. Уважительными причинами считались: отсутствие дипломатических представительств или консульских учреждений Украины в стране постоянного проживания, длительная болезнь, военные действия и другие ситуации чрезвычайного характера (п. 4 ст. 20).

Подобное основание утраты гражданства в законодательстве других стран встречается крайне редко, хотя Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. допускает утрату гражданства по данному основанию: «Натурализовавшееся лицо может утратить свое гражданство в результате проживания за границей в течение периода продолжительностью не менее семи непрерывных лет, как это определяется законом соответствующего Договаривающегося Государства, вследствие упущения им заявить соответствующим властям о своем намерении сохранить свое гражданство».

В действующем Законе «О гражданстве Украины» (в ред. от 18 января 2001 г.) не содержится такое основание утраты гражданства Украины, как непостановка на консульский учет, что объясняется:

1) тем, что ранее действовавшая норма, регулировавшая данный вопрос, оказалась неэффективной;

2) отсутствием законодательной дефиниции «лицо, находящееся за границей»;

3) отсутствием в ряде случаев информации у работников консульских учреждений о лицах, длительное время проживавших в данной стране, но не ставших на консульский учет;

4) тем, что норма п. 4 ст. 28 Закона «О гражданстве Украины» (в ред. от 16 апреля 1997 г.) противоречила ч. 2 ст. 7 данного Закона: «Проживание или временное пребывание гражданина Украины за пределами государства не прекращает его гражданства Украины». Таким образом, можно считать, что действующий Закон «О гражданстве Украины» более рационально регулирует эти отношения;

в) вследствие приобретения лицом гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором.

Данное положение содержится в законах о гражданстве Беларуси (ст. 20), Грузии (ст. 32).

По данным Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, в странах СНГ и Балтии за 1992-1999 г. из гражданства Российской Федерации вышли: в 1992-1996 гг. — 71 500 чел., в 1997 г. — 18 963 чел., в 1998 г. — 24 295 чел., в 1999 г. — 27 616 чел., всего за 1992-1999 гг. - 142 374 чел.

Эти данные согласуются с данными о миграции населения из России (тыс. чел.): в 1998 г. выбыли 133 тыс. чел. (из них в страны СНГ и Балтии — 80,3); в 1999 г. — 129.7 (из них в страны СНГ и Балтии — 85.2)⁶Россия в цифрах // Аргументы и факты. 2000. № 14..

Как видно из приведенных данных, число лиц, оформивших выход из российского гражданства, остается стабильным и не имеет тенденции к снижению, хотя в целом оно на порядок меньше, по сравнению с числом лиц, приобретших российское гражданство за указанный период.