Исполнение судебных актов в отношении государства

История правового регулирования исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям и бюджетным учреждениям

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 сентября 1937 г. были утверждены Правила о порядке взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям, и по заработной плате. Исполнительные документы приравнивались к платежным документам по расходованию ассигнований, а на комиссариаты финансов была возложена функция по определению бюджетного подразделения сметы, за счет которого должны быть оплачены исполнительные документы¹См.: Комягин Д.Л. Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита: этапы и отдельные процедуры // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. М., 2007. С. 470-504..

В 80-х годах прошлого века Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. было утверждено Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда²См.: Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21. Ст. 741..

В настоящее время данный Указ сохраняет юридическую силу, однако может применяться лишь во взаимосвязи с положениями гл. 18 «Реабилитация» УПК РФ. регламентирующей основания возникновения права на реабилитацию, порядок признания этого права и возмещения различных видов вреда, а также с положениями ст. 1070 и § 4 гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК РФ. устанавливающими как общие правила возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконного осуждения, привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, так и правила компенсации морального вреда³См.: Определение КС РФ от 21 апреля 2005 г. № 242-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гуриновича Александра Александровича на нарушение его конституционных прав положениями частей первой и второй статьи 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».

Согласно ч. 1 ст. 2 Указа, утвердившего данное Положение, ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Положением был установлен определенный перечень подлежащих возмещению убытков (утраченный заработок и другие трудовые доходы, пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена, и т.д.).

Обязанность по возмещению ущерба в виде заработка и других трудовых доходов, являющихся основным источником средств к существованию гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий, штрафов, взысканных во исполнение приговора суда, судебных издержек и иных сумм, выплаченных гражданином в связи с незаконными действиями, а также о возмещении суммы, выплаченной гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, производится за счет средств государственного бюджета (ст. 3 Положения).

Порядок реализации данного Положения был установлен Инструкцией по ее применению, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР.

В декабре 1990 г. был принят Закон РСФСР № 443-1 «О собственности в РСФСР», в п. 3 ст. 30 которого предусматривалось, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда, а понесенные при этом государством расходы взыскиваются с виновного в судебном порядке в соответствии с законодательством РСФСР.

Вместе с тем указанная норма фактически не действовала с момента принятия Закона. Ее действие неоднократно приостанавливалось уже на законодательном уровне, например, ст. 25 Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год»; ст. 37 Федерального закона от 1 июля 1994 г. № 9-ФЗ «О федеральном бюджете на 1994 год» (с последующими изменениями). Впоследствии Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» утратил силу в связи с введением в действие части первой Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ).

В Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» отсутствовали нормы, прямо или косвенно связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы (республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР).

Начало реформы системы принудительного исполнения с целью придания ей нового облика, соответствующего современным социально-экономическим реалиям, связано с принятием 21 июля 1997 г. федеральных законов № 118-ФЗ «О судебных приставах»⁴СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. Документ утратил силу с 1 февраля 2008 г. в связи с принятием Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ. и № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве).

Сферой действия Закона об исполнительном производстве были условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества.

Судебные приставы-исполнители, руководствуясь ст. 7 данного Закона, стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам о взыскании средств с публично-правовых образований. При этом они использовали весь спектр полномочий для обеспечения исполнительных действий, установленных законом: арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств, обращение взыскания на имущество. Однако, налагая арест на бюджетные средства, судебный пристав-исполнитель вмешивался в процедуру исполнения бюджета, являющуюся частью бюджетного процесса.

Результат такой деятельности со стороны органов принудительного исполнения привел к негативным последствиям: арест счета бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях.

Кроме того, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами принудительного исполнения ставило в неравное положение получателей бюджетных средств и взыскателей, поскольку последние получали приоритет перед другими получателями бюджетных средств.

Указанная проблема обусловлена тем, что, с одной стороны, есть ГК РФ, предусматривающий нормы об ответственности государства и решение суда о взыскании денежных средств, с другой — нет возможности обратить взыскания на денежные средства бюджета или на какое-либо иное государственное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве.

В такой ситуации Минфин России попытался защитить федеральный бюджет путем издания приказа от 23 ноября 1998 г. № 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов»⁶Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 1. Утратил силу с 9 июня 2003 г. в связи с изданием приказа Минфина России от 21 ноября 2003 г. № 373.. В приказе устанавливалось, что выплата средств для возмещения вреда осуществляется Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств и приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. При этом выплата указанных средств производилась на основании реестров к перечислению бюджетных средств, доводимых Главным управлением федерального казначейства до управлений Федерального казначейства Минфина России по субъектам Федерации (подп. «а», «в», «г» п. 1).

С 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ), в котором на тот период не предусматривалось специальных правил в отношении судебных приставов. Однако БК РФ ввел режим иммунитета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Ранее положения, ограничивающие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, содержались в Федеральном законе от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год». Так, согласно ст. 117 этого Закона обращение взыскания на бюджетные средства, находящиеся на счетах органов Главного управления Федерального казначейства Минфина России, осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов.

С введением в действие БК РФ арбитражные суды в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств⁷См.: Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10..

В течение следующих лет государство, учитывая прошлый опыт действий судебных приставов-исполнителей по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», последовательно работало над созданием альтернативной исполнительному производству системы исполнения решений судов о взыскании средств соответствующих бюджетов с публично-правовых образований и бюджетных учреждений⁸См.: Белоусов Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. 2007. № 2.. Поскольку на тот период ни в БК РФ, ни в законодательстве Российской Федерации об исполнительном производстве не был предусмотрен специальный порядок обращения взыскания на средства бюджета, законодатель ежегодно включал отдельные нормы, регламентирующие указанную сферу, в федеральные законы о федеральном бюджете. Так, например, в соответствии со ст. 143 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств с лицевых счетов в органах федерального казначейства Минфина России производится этими органами на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов. При этом законодательно было введено ограничение на взыскание исполнительского сбора при принудительном исполнении исполнительных документов за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, федеральных органов исполнительной власти.

С каждым годом федеральный закон о федеральном бюджете «обрастал» новыми положениями, регламентирующими порядок исполнения судебных актов указанной категории. Например, в ст. 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» было предусмотрено новое положение, согласно которому в случае недостаточности средств на лицевых счетах должников главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством РФ.

Такой порядок был установлен в Правилах взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 143⁹ Документ утратил силу.. Названный нормативный правовой акт предусматривает исполнение возникающих обязательств при недостаточности средств для погашения задолженности главным распорядителем средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, в порядке субсидиарной ответственности.

В вышеназванном Федеральном законе также была предусмотрена важная норма, согласно которой исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Минфин России и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 1 10).

Данный порядок был закреплен в Правилах исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666.

Принятие указанных Правил также обусловлено тем, что приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. № 236 не имел достаточной юридической силы для обязания иных главных распорядителей предоставлять в Минфин России информацию о вступлении в силу того или иного судебного решения. На Минфин России была возложена обязанность по исполнению судебных решений, тогда как в соответствии со ст. 158 БК РФ (в ред. 2000 г.) главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Согласно указанным Правилам взыскатель должен был представить в Минфин России исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств, заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Кроме того, в Правилах был уточнен комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, который уже не содержал упоминания о постановлениях, выносимых должностными лицами органов дознания и предварительного следствия (п. 2).

В Федеральном законе от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» уточнено, что Минфин России исполняет исполнительные листы по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (см. приложение).

В Федеральном законе от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» был установлен запрет на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации службой судебных приставов. Впоследствии в 2004 г. в отношении службы судебных приставов был также введен запрет на исполнение судебных актов по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства.

Поворотный момент в истории становления и развития законодательства Российской Федерации в сфере исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Федерации и бюджетным учреждениям связан с постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго».

Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ положения федеральных законов о федеральном бюджете, устанавливающие, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, службой судебных приставов не производится, а также обязывающие Министерство финансов РФ принимать соответствующие исполнительные листы для исполнения, поскольку они направлены на установление механизма исполнения судебных решений данной категории в части определения федерального органа государственной власти, ответственного за их исполнение (резолютивная часть постановления Конституционного Суда РФ).

Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал неконституционными ч. 1 ст. 122 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» в части, возлагающей на Правительство РФ полномочие по регламентации исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и пп. 3, 5 и 6 Правил исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666.

Проблемы совершенствования нормативно-правовой базы исполнения судебных актов по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления были подняты Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году». Президент РФ указал, что проблема исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления далеко не полностью урегулирована и это нарушает права и законные интересы граждан, является недопустимым примером неуважения к судебной власти.

В связи с этим Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» в БК РФ была введена гл. 24.1. Одновременно в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

В целом порядок исполнения судебных решений о взыскании с Российской Федерации (субъектов Федерации, муниципальных образований) денежных средств для возмещения вреда от незаконных действий государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц не изменился по сравнению с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666. Вместе с тем в указанном Федеральном законе появились принципиально новые положения.

Основополагающие новации указанного Федерального закона следующие:

В связи с вопросами судебной практики и необходимостью приведения ее в соответствие с вышеуказанными изменениями законодательства Российской Федерации Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС РФ) 22 июня 2006 г. принял два постановления — № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» и № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации».

В постановлении № 23 Пленум ВАС РФ разъяснил, что при удовлетворении исков, предъявленных кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, «в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну» (абз. 3 п. 2).

Кроме того, ВАС РФ указал на то, что исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока.

В свою очередь, в постановлении № 21 Пленум ВАС РФ разъяснил судам, что им следует учитывать, что специальный порядок исполнения судебных актов о взыскании долга с учреждения и собственника его имущества в порядке субсидиарной ответственности за счет денежных средств, возможность установления которого предусмотрена ст. 124 ГК РФ, регламентируется ст. 161 и гл. 24.1 БК РФ, по смыслу которых взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности — на денежные средства субсидиарного должника (абз. 9 п. 4 постановления Пленума ВАС РФ). При этом, разрешая такие споры, судам необходимо иметь в виду, что на основании п. 10 ст. 158 БК РФ в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам, предусмотренным п. 1 указанной статьи БК РФ (абз. 2 п. 7 постановления Пленума ВАС РФ).

Важным разъяснением судам по вопросу порядка исполнения органами принудительного исполнения и финансовыми органами явилось постановление Пленума ВАС РФ от 17 мая 2007 г. № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение». В нем ВАС РФ указал на то, что при неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке решения территориального органа Пенсионного фонда РФ, принятого в предусмотренном и. 3 ст. 25 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» случае, или постановления о наложении административного штрафа данное решение (постановление) обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который в силу п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 БК РФ осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов, по мнению ВАС РФ, соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном ст. 242.3— 242.5 БК РФ (п. 2).

С 1 февраля 2008 г. вступила в силу новая редакция Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», направленного на повышение эффективности принудительного исполнения актов судов и иных уполномоченных органов.

Данным Законом так же, как и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», предусмотрена отсылочная норма к бюджетному законодательству Российской Федерации, связанная с передачей гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В целях повышения эффективности и результативности организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, прозрачности процедур исполнения этих судебных актов для заинтересованных лиц, а также определения сроков и последовательности организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, приказом Минфина России от 22 октября 2008 г. № 99н был утвержден Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения таких судебных актов.

Вопрос о соотношении БК РФ с другими нормативными правовыми актами в части, касающейся иммунитета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, рассматривался высшими судебными органами, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 марта 2010 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации аргументировал свою позицию тем, что ст. 242.1 БК РФ не позволяет обращать взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании принятых в рамках досудебного производства процессуальных решений дознавателя, следователя (а в соответствии с ранее действовавшим уголовно-процессуальным законом — и прокурора), которыми признается право гражданина на реабилитацию и определяется размер возмещения вреда, причиненного незаконным привлечением к уголовной ответственности.

Конституционный Суд РФ указал на то, что положения ст. 242.1 БК РФ «не ограничивают и не могут ограничить право на компенсацию причиненного незаконным уголовным преследованием вреда ни по объему, ни по процедуре его возмещения, поскольку создают условия не только для защиты финансовых интересов общества и государства, но и для судебной защиты права граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Судебный механизм решения имущественного спора, в том числе связанного с возмещением за счет бюджета причиненного гражданину вреда, является наиболее предпочтительным для обеспечения справедливости и соразмерности решения, а также для соответствующего контроля за соблюдением этих общеправовых требований при принятии досудебных актов и потому, как направленный и на обеспечение прав личности, и на учет законных интересов государства как собственника средств, в наибольшей степени согласуется с положениями статей 8 (часть 2), 35 (часть 3) и 46 Конституции Российской Федерации» (п. 3 постановления Конституционного Суда РФ).

Важной вехой в истории становления и развития в России системы исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации явились решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). В связи с этим следует согласиться с мнением докт. юрид. наук Ю.А. Крохиной о том, что применение в бюджетном праве решений Европейского Суда по правам человека способствует не только уяснению и единообразному применению на всей территории России правовых норм, но и самое главное — обеспечивает соответствие бюджетно-правовых норм европейским стандартам в области прав человека¹⁰См.: Крохина Ю.А. Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства Российской Федерации (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4..

Стадия исполнения судебного решения включается Европейским Судом по правам человека в справедливое судебное разбирательство¹¹См.: Нешатаева Т.Н. Уроки судебной практики о правах человека: европейский и российский опыт. М., 2007. 320 с..

Европейский Суд неоднократно указывал, что неисполнение судебного решения означает незавершенность судебной процедуры.

Большинство жалоб, поданных против России в Европейский Суд по правам человека, касаются нарушения процессуальных прав граждан и принципов судопроизводства (например, нарушение сроков содержания

под стражей и длительности судопроизводства, нарушение права на справедливое судебное разбирательство, на законный состав суда и др.)¹²См.: Лукьянова Е.Г., Барышников В.В. Процессы глобализации в сфере правоприменения в России // Журнал российского права. 2006. № 6..

В первом из названных выше постановлений Европейского Суда по правам человека по России «Бурдов (Burdov) против России» (Жалоба № 59498/00) (Страсбург, 7 мая 2002 г.) указывается на то, что «орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда. Предполагается, что та или иная задержка исполнения судебного решения при определенных обстоятельствах может быть оправданна. Однако задержка не может быть такой, чтобы нарушала саму суть права, гарантируемого пунктом 1 статьи 6 Конвенции» (параграф 35).

В последствии в постановлении Европейского Суда по правам человека по делу «Бурдов против Российской Федерации» (№ 2) (Жалоба № 33509/04) (Страсбург, 15 января 2009 г.) (пилотное постановление) Суд установил нарушение ст. 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 1 Протокола № 1 в связи с продолжающимися случаями длительного неисполнения вступивших в законную силу решений суда и, как следствие, с отсутствием в национальном законодательстве эффективных средств правовой защиты от неисполнения либо задержек исполнения судебных постановлений.

Европейский Суд по правам человека неоднократно обращался к проблеме неисполнения судебных решений в Российской Федерации. В связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов, Европейский Суд указал на необходимость создания эффективного средства правовой защиты.

В целях выполнения указанных требований были приняты федеральные законы: от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»¹³Федеральный закон вступил в силу с 4 мая 2010 г. Однако в отношении тех лиц, которые подали в Европейский Суд по правам человека жалобу на предполагаемое нарушение их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в отношении которых не вынесено решение по вопросу ее приемлемости или по существу дела, могут в течение шести месяцев со дня вступления в силу Федерального закона обратиться в порядке, установленном Федеральным законом и процессуальным законодательством Российской Федерации, в суд, арбитражный суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок с указанием в нем даты обращения с жалобой в Европейский Суд по правам человека и номера этой жалобы. и от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», а также Федеральный конституционный закон от 30 апреля 2010 г. № З-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 24 и 26 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации».

Федеральным законом «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» устанавливается право граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, российских, иностранных и международных организаций на компенсацию за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в разумный срок.

Другой вышеназванный Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ в целях реализации положений Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» внес изменения в БК РФ, УПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, ГПК РФ и НК РФ.

В гл. 24.1 БК РФ внесены изменения, касающиеся порядка исполнения судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебных актов в разумный срок.

В процессуальное законодательство Российской Федерации внесены изменения, устанавливающие правила определения разумного срока рассмотрения соответствующих дел в судах с учетом практики Европейского Суда по правам человека, а также процедуру подачи и рассмотрения заявлений о присуждении компенсации.

Изменения в КоАП РФ обусловлены внесением изменений в АПК РФ в части, касающейся увеличения срока рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности и введения в процессуальное законодательство понятия «разумный срок судебного разбирательства».

Вышеупомянутый Федеральный конституционный закон от 30 апреля 2010 г. № З-ФКЗ также в целях реализации положений Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» определяет компетенцию арбитражных судов и военных судов соответствующего уровня по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.

мая 2010 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым предусмотрено изменение правового положения существующих бюджетных учреждений (вступает в силу с 1 января 2011 г.).

Данным Законом устанавливаются типы государственных и муниципальных учреждений — казенные учреждения, бюджетные учреждения нового типа и автономные учреждения. Статус казенного учреждения ближе к правовому положению бюджетных учреждений, предусмотренному в настоящее время, однако содержит и ряд существенных отличий.

С учетом указанных изменений меняется также порядок исполнения судебных актов в отношении бюджетных учреждений. В частности, данным Законом вносятся изменения в гл. 24.1 БК РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Предусмотренный указанной главой порядок обращения взыскания в отношении бюджетных учреждений должен применяться к казенным учреждениям.

В настоящее время работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации, связанного с исполнением судебных решений, продолжается. Например, одним из направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции на 2010-2011 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, является повышение эффективности исполнения судебных решений (подп. «о» п. 8 разд. IV). Кроме того, в Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг., утвержденном данным Указом, содержится перечень поручений Минюсту России, в который включено, в том числе, поручение о рассмотрении вопроса, касающегося разработки долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (подп. «е» п. 8).