Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами
Конституция РФ в ст. 45 гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина в РФ (ч. 1) и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2). Одним из способов защиты гражданских прав является возмещение убытков (ст. 12 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 15 ГК РФ «Возмещение убытков», «лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере».
В ст. 16 ГК РФ «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.
Таким образом, российским гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений ст. 52 и 53 Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью1Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. № 22-0 «По жалобе открытого акционерного общества «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Экономика и жизнь. 2002. № 16..
В ст. 1069 ГК РФ «Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», основанной на общей норме ст. 16 ГК РФ, предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования.
Понятие «государственная казна Российской Федерации, казна республики в составе Российской Федерации, казна края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» раскрыто в ст. 214 ГК РФ, под которым понимают средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В свою очередь, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну (п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Данная правовая категория также встречается в ст. 102 и 242.2 БК РФ, в которых содержится различное понимание понятия казны. Так, например, согласно п. 1 ст. 102 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. В данном случае понятие «казна» используется по смыслу ст. 214 ГК РФ.
В то же время в ст. 242.2 БК РФ говорится об удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявляемых к Российской Федерации и удовлетворяемых за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Федерации, казны муниципального образования).
При этом согласно п. 5 ст. 242.2 БК РФ исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.
Таким образом, обращение взыскания на имущество Российской Федерации (субъектов Федерации, муниципальных образований) по исполнительным документам, выданным для исполнения указанных судебных актов, фактически не производится2См.: Янина Н.Г. Исполнимость бюджетных обязательств, возникающих из судебных решений по искам к государству: проблемы теории и практики // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6.. Взыскание денежных средств производится судами за счет части казны —
средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Несмотря на указанные положения бюджетного законодательства Российской Федерации, ВАС РФ высказал позицию о том, что недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. ВАС РФ указал, что обращение взыскания возможно не только на денежную часть казны, но и на имущество, принадлежащее публично-правовому образованию на праве собственности, не закрепленное за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание (подробнее см. параграф 3.3 данной главы).
В постановлении Президиума ВС РФ от 12 сентября 2007 г. № 287-П07 ВС РФ указал, что «возлагая обязанность по возмещению вреда на Управление Федерального казначейства по Ставропольскому краю, суд первой инстанции не учел, что органы Федерального казначейства при рассмотрении заявления П. выступали в суде не от своего имени, а представляли интересы Министерства финансов Российской Федерации по доверенности от последнего. Обязанность по возмещению возложить на Министерство финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации, освободив от такой обязанности Управление Федерального казначейства по Ставропольскому краю».
Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет. В соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению органов государственной власти, органов местного самоуправления от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Статья 1071 ГК РФ «Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет» устанавливает: «В случаях, когда в соответствии с указанным Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ обязанность по выступлению от имени казны не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».
Минфин России довольно часто сталкивается с некоторыми трудностями при исполнении судебных решений, поскольку исходя из текста резолютивной части решения суда взыскателям не всегда ясно, в какой государственный орган власти следует направлять исполнительные документы. В этой связи Минфин России обратил внимание всех судов на то, что БК РФ (гл. 24.1) установлено два порядка исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (что должно найти отражение в резолютивной части решения).
Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок возложено на Минфин России (финансовый орган субъекта Федерации (орган муниципального образования) (ст. 242.2 БК РФ).
Вследствие этого суды общей юрисдикции нередко мотивируют свое решение о возложении на финансовый орган, а не на главного распорядителя бюджетных средств (главного распорядителя средств соответствующего бюджета) полномочий по выступлению в спорных правоотношениях от имени публично-правового образования со ссылкой на вышеуказанные положения БК РФ.
Кроме указанного аргумента в пользу привлечения в качестве ответчика Минфина России (финансовый орган), Верховный Суд РФ высказал позицию о том, что БК РФ регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней (ст. 1 БК РФ), а перечень участников бюджетного процесса приведен в ст. 152 БК РФ. Поскольку физические лица в этом перечне не указаны, Верховный Суд РФ делает вывод о том, что они не являются участниками бюджетного процесса и нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы.
Судебная практика
Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за второй квартал 2007 г., утвержденный постановлением Президиума ВС РФ от 1 августа 2007 г. Согласно позиции Верховного Суда РФ, в случае удовлетворения иска о возмещении вреда, причиненного государственными органами либо должностными лицами этих органов, взыскание должно производиться с Минфина России за счет казны Российской Федерации.
Определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 6 февраля 2007 г., дело № 33-616/2007 «Статья 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации конкретно определяет, за счет какой казны производится возмещение вреда в предусмотренных указанной нормой Закона случаях. Данная норма именно для таких случаев предусматривает ответственность казны Российской Федерации, является специальной нормой, поэтому статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации применяться к данным правоотношениям не должна».
Кассационное определение Верховного Суда РФ от 6 июля 2006 г. по делу № 19-о06-30
«Верховный Суд РФ отметил, что статьей 1070 ГК РФ предусматривается, что вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Указанная норма, по мнению Верховного Суда РФ, является специальной нормой, она конкретно определяет, за счет какой казны производится возмещение вреда, в частности в случае незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу. Таким образом, Верховный Суд РФ делает вывод: ст. 158 БК РФ к данным правоотношениям применяться не должна».
Постановление Президиума ВС РФ от 10 октября 2001 г. № 129пв01пр «Превышение власти должностным лицом, сопровождаемое применением оружия, признается в Уголовном кодексе Российской Федерации незаконным деянием и запрещено под угрозой наказания. Следовательно, вред, причиненный в результате таких действий, подлежит возмещению в порядке, установленном в ст. 1069 ГК РФ. Возмещение вреда в этом случае производится не государственными и муниципальными органами либо их должностными лицами, а за счет казны, от имени которой в силу ст. 1071 ГК РФ выступают соответствующие финансовые органы».
Практика арбитражных судов на указанную проблему иная.
Пленум ВАС РФ в постановлении от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» выразил позицию о том, что в п. 10 ст. 158 БК РФ в суде от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При этом ВАС РФ выстраивает следующую последовательность привлечения в качестве ответчиков финансовые органы: «в том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) — соответствующий финансовый орган публично-правового образования».
По вопросу о взыскании денежных средств по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, ВАС РФ указывает на то, что судам надлежит исходить из того, что по смыслу п. 1 ст. 161 БК РФ с учетом положений ст. 120 ГК РФ учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. При удовлетворении указанных исков ВАС РФ делает вывод о том, что «в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа».