Основания криминализации и вопросы совершенствования нормы об уголовной ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей
Десятилетний период действия Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 г. показывает, что уголовно-правовой потенциал охраны установленного порядка оборота земельных участков, заложенный в норме ст. 170 УК РФ, используется недостаточно эффективно. Так, в Российской Федерации было зарегистрировано преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, в 2001 г. — 36, в 2002 г. — 9, в 2003 г. - 2, в 2004 г. - 7, в 2005 г. - 11См.: Тенденции преступности, ее организованности, закон и опыт борьбы с терроризмом / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2006. С. 113.. Отметим, что в единичных случаях на практике применяются и некоторые другие нормы, предусматривающие уголовную ответственность за совершение преступлений в сфере экономической деятельности.
О причинах такого положения в области борьбы с экономической преступностью сказано достаточно много как на страницах криминологической, так и на страницах уголовно-правовой литературы. Приведем одно лишь высказывание Б.В. Волженкина, выразившем общее убеждение ученых по данному вопросу в концентрированном виде. По его мнению, причинами низкой эффективности реагирования правоохранительных органов на экономическую преступность являются: «чрезвычайно высокая латентность соответствующих экономических преступлений, непонимание их сути, и отсутствие надлежащего опыта и навыков раскрытия, расследования и уголовно-правовой квалификации новых экономических преступлений у работников правоохранительных органов. В то же время трудности вызваны в ряде случаев сложностью, а подчас и недостаточной продуманностью некоторых законодательных решений и определений признаков соответствующих преступлений»2Волженкин Б.В. К вопросу о совершенствовании законодательства об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности // Сб. науч. статей: Налоговые и иные экономические преступления, Ярославль. 2000. Вып. 2. С. 22-31..
На последнее обстоятельство уголовно-правового характера, обусловливающее трудности в борьбе с экономическими преступлениями, хотелось бы обратить пристальное внимание, коль скоро его негативное действие сказывается и на норме ст. 170 УК РФ. Причем правоприменительные трудности, которые испытывают сотрудники правоохранительных органов в процессе реализации правового потенциала нормы ст. 170 УК РФ, по нашему мнению, лежат в плоскости рассмотрения вопросов, указывающих на основания криминализации и законодательного описания общественно опасных деяний, предусмотренных этой нормой. Вместе с тем оговоримся, что поднятые вопросы в части оснований криминализации и законодательного закрепления признаков состава преступления, сформулированного в ст. 170 УК РФ, будут рассмотрены лишь в пределах специфики соотношения специального и общего состава преступления.
Ранее мы отмечали, что преступления, совершаемые в формах регистрации заведомо незаконных сделок с землей, искажения сведений Государственного кадастра недвижимости и уменьшения размеров платежей за землю (ст. 170 УК РФ) являются специальными видами служебного подлога (ст. 292 УК РФ). К сказанному добавим, что вполне допустимо рассматривать в отношении специальной и общей также и нормы ст. 170 и 285 УК РФ. В этом случае применительно к норме ст. 170 УК РФ можно говорить о ее двойной конкуренции со ст. ст. 285 и 292 УК РФ, входящими в состав главы 30 УК РФ. По этому поводу Н.Ф. Кузнецова отмечает, что глава 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» в УК РФ наиболее «конкурентноемкая», поскольку три ее общие нормы, предусмотренные ст. ст. 285, 286 и 292 УК, имеют специальные (дочерные) нормы во всех главах Особенной части УК.
В общетеоретическом плане выделение специальных норм объясняется необходимостью регулирования конкретного вида общественных отношений. В уголовно-правовой литературе в качестве исходной предпосылки уяснения природы специальных запретов также выступает представление о том, что общие и специальные нормы распространяют свое действие на однородные явления. При этом подчеркивается, что общая норма регулирует род отношений, а специальная — видовую группу данного рода. Появление в уголовном законе специальных уголовно-правовых запретов сопряжено с увеличением объема правового материала, а нередко и с дублированием при регулировании общей и специальной нормой одних и тех же отношений, поэтому несмотря на достаточно широкое представительство специальных норм в уголовном законодательстве, среди ученых отсутствует единство мнений относительно определения их оптимального соотношения.
Порой наблюдается прямо противоположный подход к оценке роли, которую призваны сыграть в механизме правового регулирования одни и те же специальные уголовно-правовые нормы. Столь неоднозначный подход к оценке перспектив использования в уголовном законодательстве специальных запретов в значительной степени обусловлен недостаточной теоретической разработкой проблемы критериев или оснований конструирования специальных норм вообще, и уголовно-правовых, в особенности. Анализ имеющейся по данному вопросу литературы позволяет утверждать, что как в общей теории права, так и в науке уголовного права отсутствует не только определение критериев (оснований) конструирования специальных норм, но и общепризнанный взгляд относительно конкретных их разновидностей.
В общетеоретической литературе подчеркивается, что такой критерий «многоструктурен, сложен по своему содержанию. Его основными элементами выступают: регулирование особого рода отношений, специализация правового регулирования, объект действия специальных норм, порядок их реализации, содержание указанных предписаний»3Сенякин И.Н. Об общетеоретическом подходе к исследованию специальных норм советского права // Межвузовский науч. сб.: Вопросы теории государства и права. Саратов. 1983. С. 2., В научной литературе по уголовному праву в качестве оснований выделения специальных норм называются существенное различие характера и степени общественной опасности некоторых видов деяний, предусмотренных одной уголовно-правовой нормой, а также необходимость дифференцированного регулирования ответственности за совершение этих преступлений и невозможность достижения этой цели с помощью существующей общей нормы.
В приведенных выше суждениях практически не учитывается одно весьма существенное обстоятельство, связанное с тем, что в силу различных функций, выполняемых специальными нормами, сами они чрезвычайно разнообразны. Поэтому вести речь о каком- либо едином критерии конструирования специальных норм, хотя даже и многоструктурном, или о типичном наборе таких критериев (оснований) безотносительно к разновидностям специальных запретов и реализуемым с их помощью функциями, вряд ли целесообразно. Применительно к специальным уголовно-правовым нормам проблема определения критериев (оснований) их формулирования зависит от того, какую функцию — правовосполнительную или регулятивно-конкретизационную они осуществляют. Если путем издания специального уголовно-правового запрета реализуется правовосполнительная функция, т.е. устраняется возникший в уголовном праве пробел, то в качестве критериев его конструирования выступают основания криминализации. Дело в том, что ликвидация пробелов происходит благодаря так называемым специальным уголовно-правовым нормам-дополнениям, однако появление в уголовном законе такой нормы — это не нечто самостоятельное, а всего лишь отражение процесса криминализации, осуществляемого в соответствии с определенными основаниями.
В теории уголовного права под основаниями криминализации понимаются те «процессы, происходящие в материальной и духовной жизни общества, развитие которых порождает объективную необходимость уголовно-правовой охраны тех или иных ценностей». К ним, в частности, относятся такие причины, как, возникновение или существенное развитие новой группы общественных отношений, распространение деяний определенного вида, ранее редко встречающихся, существенное изменение социально-политической обстановки в стране. Например, появление и формирование в Российской Федерации рынка земли, развитие общественных отношений, в которые вовлечены земельные участки как один из объектов недвижимого имущества, в определенной мере обусловили появление в Уголовном кодексе Российской Федерации нормы ст. 170, устанавливающей ответственность за общественно опасные деяния, причиняющие вред указанным выше отношениям, а также установленному порядку оборота земельных участков.
Без учета различных мнений, имеющих место в научных спорах относительно определения оснований и принципов криминализации общественно опасных деяний, отметим, что в доктрине уголовного права имеются и другие точки зрения на данную проблему. По мнению А.И. Коробеева, «криминализация — есть процесс выявления общественно опасных форм индивидуального повеления, признания допустимости, возможности и целесообразности уголовно-правовой борьбы с ними и фиксации их в законе в качестве преступных и уголовно-наказуемых»4Коробеев А.И. Советская уголовно-правовая политика: проблемы криминализации и пенализации: Владивосток. 1987. С. 59.. Соглашаясь с автором в том, что основанием криминализации является существование общественно опасного поведения, требующего уголовно-правового запрета, Н.А. Лопашенко к принципам криминализации общественно опасных деяний, совершаемых в сфере экономической деятельности, относит следующие: принципы достаточной общественной опасности криминализируемых деяний, их относительной распространенности; принцип возможности позитивного воздействия уголовно-правовой нормы на общественно опасное поведение; принцип преобладания позитивных последствий криминализации; принцип неизбыточности и достаточности уголовно-правового запрета; принцип своевременности криминализации5См.: Лопашенко Н.А. Принципы криминализации общественно опасных деяний в сфере экономической деятельности: идеалы и реальность // Сб. ст.: Весь мир живет до тех пор. пока живет память человека / Под общ ред. B.C. Комиссарова. М., 2006. С. 7-27..
Изложенное позволяет заключить, что критерии конструирования норм-до пол нений совпадают с основаниями криминализации. Однако последние неприменимы для объяснения причин вычленения специальных конкретизирующих уголовно-правовых норм, выполняющих регулятивно-конкретизационную функцию, в силу имеющихся различий между процессом криминализации и процессом создания данных норм.
Известно, что сущность криминализации заключается в признании определенных видов общественно опасных деяний преступными и наказуемыми. Следовательно, появление в уголовном законе в результате криминализации новой нормы, в том числе и специальной нормы-дополнения, означает расширение границ преступного. Напротив, выделение специальных конкретизирующих уголовно-правовых норм не сопровождается расширением пределов преступного, так как с помощью специальных запретов самостоятельное значение придается тем общественно опасным деяниям, которые и ранее признавались уголовно — наказуемыми в соответствии с требованиями общих норм. Поэтому в отличие от критериев вычленения специальных норм-дополнений, под которыми понимаются действительные предпосылки, социальные причины возникновения уголовно-правовых норм (т.е. основания криминализации), понятие «основания» конструирования специальных конкретизирующих уголовно-правовых норм имеет право на самостоятельное существование.
Оно, на наш взгляд, обозначает те действительные предпосылки, социальные причины, обусловливающие изменение объема и содержания общих норм. Установление данных предпосылок возможно после уяснения юридической природы рассматриваемой разновидности специальных уголовно-правовых норм.
Специфика специальных норм состоит в их тесной, органической связи с общими нормами. В большинстве случаев при возникновении необходимости упорядочения общественных отношений именно путем создания общих норм происходит регулирование социальных связей, которые получают правовую регламентацию в качестве родовых общественных отношений. При этом не находят адекватной нормативной оценки те или иные особенности данных отношений, вследствие чего на определенном этапе развития общества возникает потребность в их регулировании. Реализуется эта потребность благодаря специальным конкретизирующим нормам. В уголовном праве появление каждой такой нормы означает конкретизацию общего запрета, осуществляемую путем изменения объема и содержания любого из элементов состава: объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны; выведение из сферы действия общей нормы отдельных преступных деяний с закреплением их признаков в самостоятельных нормах.
Возникает вопрос, в чем причина выделения в специальный состав преступных действий (бездействия), ранее предусмотренных общей нормой, из всей массы запрещенных ею деяний? Иными словами, каковы критерии (основания) формулирования специальных конкретизирующих уголовно-правовых норм?
Общая уголовно-правовая норма запрещает совершение однородных, одинаковых по степени общественной опасности преступных деяний. Однако не исключены ситуации, когда в силу происходящих в обществе различных социально-экономических процессов наблюдается изменение общественной опасности некоторых их этих действий либо в сторону увеличения, либо в сторону снижения, в результате чего они начинают как бы выделяться из всей совокупности однородных преступных деяний, находящихся в сфере действия общей нормы. Степень их общественной опасности достигает уровня, который уже не соответствует ее юридической оценке, выраженной в санкции общей уголовно-правовой нормы.
В таких случаях возникает потребность конструирования специальных конкретизирующих норм для устранения несоответствия фактической степени общественной опасности конкретного деяния ее законодательной оценке. Поэтому критерием или основанием формулирования специальных конкретизирующих уголовно-правовых норм целесообразно рассматривать объективно изменяющуюся общественную опасность конкретных деяний, запрещенных общими нормами. Выделение специальной уголовно-правовой нормы лишь тогда имеет практический смысл, когда оно обусловлено изменением общественной опасности отдельных деяний, предусмотренных общей нормой. В этом случае конструирование специальных конкретизирующих норм уголовного права позволяет достичь цели дифференциации уголовной ответственности.
В свою очередь эта цель может быть реализована при условии, что формулирование специальной нормы произведено не только при наличии на то оснований, но и с соблюдением принципов криминализации. Появление в уголовном законодательстве специальной нормы независимо от того, является ли это самостоятельным процессом или отражением процесса криминализации, предполагает соответствие запрета внутренним закономерностям системы действующего законодательства. Поэтому специальная норма, так же, как и любая другая уголовно-правовая норма, должна быть сформулирована с учетом системных принципов криминализации, среди которых обычно упоминаются: принцип беспробельности закона и неизбыточности запрета; принцип определенности и единства терминологии; принцип полноты состава; принцип соразмерности санкций и экономии репрессии.
Не умаляя значимости остальных принципов, заметим, что первостепенное значение именно для конструирования специальных норм имеет принцип «беспробельности закона и неизбыточности запрета». Вычленение специальной нормы связано с включением ее в сложившуюся систему уголовного законодательства. в связи с чем эта норма не должна создавать как избыточности правового материала в данной системе, так и нормативного пробела. Игнорирование этого принципа часто приводит к тому, что уголовный закон либо вообще не реагирует на деяния, представляющие значительную степень общественной опасности, либо становится излишне казуистичным, порождая искусственную конкуренцию норм, отрицательно сказывающуюся на его применении.
Все это становится возможным лишь тогда, когда нарушается правило логического и содержательного непротиворечия между общей и специальной нормой, в результате чего возникают внутренние противоречия уголовного права, именуемые формально-логическими. В этом смысле весьма характерным примером служит практика формулирования норм, устанавливающих ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений Государственного кадастра недвижимости, занижение размеров платежей за землю (ст. 170 УК РФ) и за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ).
С точки зрения объема правового регулирования нормы, закрепленные в названных статьях, находятся в генетической связи общей и специальной, так как ст. 285 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, совершенное любым должностным лицом, а 170 УК РФ устанавливает ответственность должностных лиц, осуществляющих регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений Государственного кадастра недвижимости, а также занижение размеров платежей за землю.
Однако в норме ст. 170 УК РФ при описании признаков специального состава преступления игнорирован логический закон обратного отношения между объемом и содержанием понятия, означающий, что «увеличение содержания понятия ведет к образованию понятия с меньшим объемом; увеличение объема ведет к образованию понятия с меньшим содержанием».
Если строго придерживаться этого правила при построении специальной нормы, то ее содержание должно быть шире содержания общей нормы (в крайнем случае, соответствовать ему), коль скоро по объему она заметно уже последней, т.е. в ней обязательным является наличие как всех черт общей нормы, так и своих специфических признаков, выделяющих ее из общего запрета. Данному требованию не отвечает конструкция специальной нормы, предусмотренной ст. 170 УК РФ, так как в числе признаков содержащегося в ней состава, названы такие разновидности злоупотребления должностными полномочиями, которые выражаются исключительно в совершении одного из следующих общественно опасных действий: регистрация заведомо незаконных сделок с земельными участками, искажение сведений Государственного кадастра недвижимости, занижение размеров платежей за землю (без наступления преступных последствий).
В то же время неотъемлемыми признаками объективной стороны состава преступления, указанного в ч. 1 ст. 285 УК РФ, являются злоупотребление должностными полномочиями и наступление общественно опасных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Следовательно, содержание рассматриваемых специальных норм уже, чем содержание общей нормы, ибо за пределами специальных составов оказался такой органически присущий общему составу признак, как преступные последствия.
Нарушение правила логического и содержательного непротиворечия между общей (ч. 1 ст. 285 УК РФ) и специальной (ст. 170 УК РФ) уголовно-правовыми нормами привело законодателя к необходимости установления менее строгих мер наказания за преступление, совершенное в формах регистрации заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений Государственного кадастра недвижимости, занижение размеров платежей за землю, как не повлекшее каких-либо общественно опасных последствий, чем за преступление в виде злоупотребления должностными полномочиями, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
В частности, если в санкции ст. 170 УК РФ наказание в виде лишения свободы вообще не предусмотрено, то согласно санкции ч. 1 ст. 285 УК РФ оно может быть назначено на срок до четырех лет. Подобного рода законотворческое решение отнюдь не бесспорно, так как с одной стороны, оно порождает в системе уголовного законодательства избыточный запрет, содержащийся в ст. 170 УК РФ и, с другой — свидетельствует о нецелесообразности установления уголовной ответственности за сам факт регистрации заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений Государственного кадастра недвижимости, занижение размеров платежей за землю вне зависимости от наступления общественно опасных последствий, поскольку в этом случае уголовно-наказуемыми признаются деяния, фактическая степень общественной опасности которых вряд ли достигает уровня преступления.
Подобного рода законодательное решение свидетельствует о недооценке общественной опасности рассматриваемых преступлений. Как справедливо отмечает А. Г. Безверхов, «такое занижение уровня опасности в уголовном законе конкретных криминальных форм должностного злоупотребления создает впечатление, что законодатель рассматривает их в виде «привилегированных» видов последнего»6Безверхов А.Г. Тенденции развития уголовного законодательства России о служебных преступлениях // Сб. науч. тр.: Преступность и законодательство: реалии, тенденции, взаимовлияние. Саратов. 2004. С. 267..
По нашему мнению, когда характерным признаком современной экономической жизни страны является стабильный рост гражданско-правовых сделок с земельными участками, нет никаких оснований для недооценки общественной опасности деяний, объединенных в ст. 170 УК РФ одним названием — регистрация незаконных сделок с землей. В уголовно-правовой литературе отмечается, что общественная опасность исследуемого преступления «состоит в подрыве правого порядка совершения сделок с землей, чем причиняется ущерб государству, поддерживается незаконный оборот земельных участков, обеспечивается извлечение незаконных доходов, нарушаются права граждан в сфере землепользования.
Незаконные сделки с землей приводят к возможному выведению земли из сельскохозяйственного оборота, незаконной концентрации земли в одних руках, превращению ее в объект неправомерной спекуляции в экономическом смысле этого понятия, а также к потере земельных участков собственниками и иными владельцами, к нарушению их законных прав и интересов». К сказанному добавим, что совершение предусмотренного ст. 170 УК РФ преступления в форме регистрации заведомо незаконных сделок с земельными участками создает условия для сокрытия ранее совершенных преступных деяний в сфере оборота недвижимости, как то: мошеннические действия с земельными участками; принуждение к совершению сделки с земельным участком; получение либо вымогательство взятки за содействие в получении земельного участка; легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем; совершение умышленных действий, направленных на банкротство невыгодных покупателю предприятий, с целью завладения недвижимостью, включая земельные участки и др.
Кроме того, указанное в ст. 170 УК РФ преступление в форме умышленного занижения размеров платежей за землю в конечном итоге причиняет серьезный ущерб финансовым интересам страны, поскольку в ее бюджетную систему не поступают в полном объемы суммы земельного налога и арендной платы за использование находящихся в обороте земельных участков. Если же учесть, что исследуемое преступление совершается должностным лицом, злоупотребляющим своим служебным положением, то можно сказать, что его общественная опасность повышается из-за причинения вреда интересам государственной власти, интересам государственной службы и службы в органах местного самоуправления. О том, что общественная опасность предусмотренных ст. 170 УК РФ преступных деяний недооценивается на законодательном, т.е. государственном уровне, свидетельствует также сравнение норм ст. 170 УК РФ и ст. 292 УК РФ, находящихся соответственно в отношении специальной и общей.
В порядке дополнения к ранее высказанным нами соображениям относительно оснований конструирования специальных уголовно-правовых запретов, сошлемся на мнение Н.А. Лопашенко по данному вопросу, которая полагает, что «выделение специальной нормы наряду с общей целесообразно лишь в том случае, если деяние, предусмотренное специальной нормой, исходя из его общественной опасности и специфики сферы применения, требует существенно более мягкого или существенно более жесткого наказания или указания на дополнительные условия привлечения к уголовной ответственности либо на исключение в специальной норме некоторых обязательных условий привлечения к ответственности»7Лопашенко Н.А Вопросы совершенствования норм главы 22 УК РФ: проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнении в Уголовный кодекс РФ (с пояснительной запиской) // Сб. науч. статей: Налоговые и иные экономические преступления. Ярославль. 2000. Вып. 1. С. 134..
Если сравнить диспозиции и санкции ст. 170 УК РФ и ст. 292 УК РФ. то обнаруживается, что предусмотренные в них условия привлечения к уголовной ответственности (с учетом формального состава данных преступлений — это мотив корыстной или иной личной заинтересованности) ничем не отличаются, при этом санкция ст. 292 УК РФ устанавливает намного более строгую меру наказания за служебный подлог (в том числе лишение свободы на срок до двух лет), чем санкция ст. 170 УК РФ, в которой вообще не предусмотрено наказание в виде лишения свободы. Вряд ли при этом имеет смысл утверждать, что случаи служебного подлога, предусмотренные ст. 170 УК РФ, представляют меньшую общественную опасность по сравнению с другими разновидностями служебного подлога (ст. 292 УК РФ), а потому нуждаются в менее строгом наказании.
Напротив, статус официальных документов, подвергающихся преступному воздействию при совершении преступных деяний, указанных в ст. 170 УК РФ, а также важность охраняемых данной нормой общественных отношений (установленный порядок оборота земельных участков) с очевидностью свидетельствуют как минимум о том, что содержащийся в ст. 170 УК РФ специальный состав служебного подлога представляет собой не меньшую общественную опасность, чем общий состав служебного подлога, предусмотренный ст. 292 УК РФ. Это означает, что содержащийся в существующей редакции ст. 170 УК РФ уголовно-правовой запрет свидетельствует не только об избыточности уголовно-правовых установлений, но и о наличии искусственной конкуренции норм ст. 170 и 292 УК РФ.
Устранению сложившейся ситуации могло бы способствовать принятие решения об установлении уголовной ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ) при условии существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Иными словами, целесообразно в порядке дополнения в диспозицию ст. 170 УК РФ в качестве обязательного признака объективной стороны предусмотренных в ней преступных деяний законодательно закрепить такой признак, как причинение общественно опасных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.