Ответственность муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации

Подходы к определению «ответственность» муниципального служащего

Под ответственностью одни авторы понимают ответственность за совершенные в прошлом негативные деяния, которая по своему содержанию представляет собой государственное принуждение к исполнению обязанностей и предполагает применение санкций к правонарушителю¹См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 351. . Другие авторы стоят на позиции так называемой позитивной ответственности²См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. - Воронеж, 1980. - С. 159..

В настоящем исследовании автор придерживается традиционного понимания юридической ответственности как системы правовых отношений, складывающихся при применении мер принуждения за поведение, противоречащее действующему законодательству, в результате которых одна из сторон обязана претерпеть те или иные отрицательные для себя последствия. Если же говорить конкретно об ответственности в управлении муниципальной службой, то она представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства общества граждан. При этом создается юридический факт, в связи с которым социальные органы от имени государства, общества, коллектива, применяют к нарушителям меры воздействия либо наказания, преследующие цель восстановить интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его, пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления³См.: Ответственность в управлении / Отв. ред. Б.М. Лунев, рук. авт. кол. И.Л. Бачило. - М., 1985. - С. 24-25..

В зависимости от того, что лежит в основе возникновения правоотношений, какой отраслью права они регулируются, кто является их сторонами, каковы характер претерпевания, специфика санкций и некоторых других критериев (в частности, законодательно закрепленных форм реализации), юридическую ответственность в государственном аппарате можно поделить на виды. В свою очередь вид юридической ответственности будет влиять на соотношение последствий: одни из них окажутся на переднем плане, другие - неприменимыми для данного вида.

Представляется, что подобный подход к определению понятия юридической ответственности наиболее продуктивен, поскольку позволяет подчеркнуть значимые черты института ответственности (особенно - принципа неотвратимости).

Основными видами юридической ответственности признаются дисциплинарная, административная, материальная и уголовная ответственность, а также особый вид - политическая ответственность.

Ученые обращали внимание на неотделимость власти от ответственности, необходимость равномерного распределения труда и ответственности между органами управления муниципальной службой.

По мнению Г. Саймона, ответственность - это форма отражения формального и неформального контроля за деятельностью органов власти⁴См.: Саймон Г., Смитсбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. - М., 1995.-С. 123..

Другие авторы считают ответственность одним из важнейших факторов менеджмента а социальную ответственность рассматривают как выполнение социально-правовыми институтами своей непосредственной функции или добровольно принятую ими на себя ответственность за стоящие перед обществом проблемы⁵См.: Друкер П. Новые реальности. - М., 1994. - С. 34..

С позиции А.К. Агапонова, ответственность - это форма реализации социального контроля за поведением личности; критерий соотношения конечного результата и намеченной цели: политических, юридических, социальных, управленческих и других отношений субъекта управления с объектом, обусловленных нормами, правами, обязанностями, морально-этическими ориентирами; способность отвечать за выполненную работу перед организацией, государством, обществом; черта стиля его деятельности; фактор мотивации и эффективности управления⁶См.: Агапонов А.К. Ответственность в государственном управлении. Национальность и государственное управление: Материалы регионального научного симпозиума. 31 марта 1994 г. - Ростов н/Д. 1995. - С. 125..

В науке административного права ответственность - это следствие взаимосвязи, взаимодействия одной личности с другими личностями, с социальной организацией, обществом, служащего с системой государственной службы, своим непосредственным руководителем. Ее позитивный результат - осознание человеком своего долга, мотивация на эффективное достижение цели, реализацию социальной функции; негативный - санкции за отрицательные последствия дисфункции и девиации служебного и иного поведения.

Ответственность является формой реализации социального контроля, выступая в качестве как внешнего управления, так и внутреннего, самооценки, заключающейся в способности индивида сознательно решать стоящие перед ним задачи, свободно выбирать решения, утверждать своей деятельностью те или иные ценности.

Г. В. Атаманчук считает, что ответственность - это отношение, обеспечивающее интересы и свобод) взаимосвязанных сторон, гарантированные обществом и государством⁷См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М, 1997. -С. 34..

По мнению В.А. Романова, проблема ответственности занимает в структуре административной этики базисное положение. Ее социальный аспект основывается на стимулировании у служащих способности добровольной отчетности в служебном поведении и результативности службы перед собой, перед людьми и обществом.

Институт административной ответственности - это совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих обособленный комплекс общественных отношений в сфере государственного управления. Большую часть этого института составляют материальные нормы. Они устанавливают принципы административной ответственности, систему административных правонарушений, виды административных взысканий и регламентируют ряд иных вопросов.

Ответственность муниципальных служащих регулируется в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. В ходе исследования законодательства об ответственности муниципальных служащих мы рассматривали состояние каждого уровня регламентации ответственности.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ст. 3) закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе. Статья 21 утверждает, что муниципальными служащими являются лица осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Регулирование основ муниципальной службы п. 17 ст. 4 Федерального закона относит к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации, как и принятие законодательства о муниципальной службе.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. регулирует вопросы прохождения муниципальной службы, в их числе - ответственность муниципального служащего. В статье 14 этого закона говорится, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. Законодатель, по мнению автора слова «неисполнение обязанностей» по отношению к муниципальному органу понимает как борьбу против неорганизованности, пассивности, неэффективности, нечестности, лени, безответственности и т.д. Муниципальный служащий несет ответственность за неисполнение обязанностей. Различают неисполнение обязанностей: неполное, несвоевременное, некачественное, недобросовестное, полное.

В юридической литературе все нормы права принято делить на материальные и процессуальные.

В настоящее время отмечается тенденция к значительному увеличению числа материально-правовых и процессуально-правовых норм в связи с активным нормотворчеством как на федеральном, так и на региональном уровне.

На региональном уровне действуют нормативные правовые акты, содержащие большое количество материальных и процессуальных норм по вопросам об ответственности муниципальных служащих.

Например, законодатели некоторых субъектов Российской Федерации в своих нормативных актах копируют федеральный закон в выборе дисциплинарной ответственности.

В Республике Бурятия, в Алтайском крае, Липецкой, Новосибирской, Омской областях на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей могут налагать следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Законодательство другой группы субъектов Российской Федерации, например Московской, Свердловской и Челябинской областей, предусматривает ответственность муниципальных служащих за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Третья группа субъектов Российской Федерации (например Республика Башкортостан, Приморский край, Амурская, Воронежская, Кировская, Ленинградская, Пермская области, Ханты-Мансийский автономный округ) за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок), нарушение трудовой дисциплины, превышение должностных полномочий, несоблюдение установленных настоящим законом ограничений, связанных с муниципальной службой, на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и областными законами. Так, Закон Новосибирской области о муниципальной службе предусматривает привлечение к ответственности муниципального служащего в следующем порядке:

1. За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать муниципального служащего на муниципальную должность, следующие дисциплинарные взыскания:

а) замечание;

б) выговор;

в) строгий выговор;

г) увольнение.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом.

2. Муниципальный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа (распоряжения) обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему приказ (распоряжение), и вышестоящем) руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие - руководитель, издавший приказ (распоряжение), письменно подтверждает данный приказ (распоряжение), муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение муниципальным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший его руководитель.

4. Муниципальный служащий несет предусмотренную федеральными и областными законами ответственность за действие или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могу т быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Так, в законе Алтайского края муниципальный служащий может быть временно, до решения вопроса о наличии (отсутствии) должностного проступка отстранен от исполнения должностных полномочий с сохранением денежного содержания, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Если служебное обвинение не будет предъявлено в течение одного месяца, решение об отстранении признается утратившим силу.

По закону Астраханской области, муниципальный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, отдавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие - руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает данное распоряжение, муниципальный служащий обязан его исполнять, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Отдельные субъекты Российской Федерации, например Воронежская, Ленинградская, Иркутская области, предусматривают, что при высвобождении муниципальных служащих в связи с осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата, а также в связи с ликвидацией органа местного самоуправления указанным лицам предоставляются гарантии, установленные законодательством Российской Федерации о труде, иными федеральными законами.

Дополнительные гарантии для муниципальных служащих могут быть установлены областными законами и уставом соответствующего муниципального образования.

Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Возможность установления видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих законами субъектов РФ, также представляется довольно сомнительной, так как в соответствии с положениями ст. 192 Трудового кодекса вводится всего три вида дисциплинарных взысканий (замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям), а расширение данного перечня возможно только федеральным законом либо уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников.

Таким образом, установление дополнительных оснований следует считать как неконституционное. Отсюда вытекает, что перечень, установленный в ст. 192 Трудового кодекса, является исчерпывающим и для муниципальных служащих, а введение каких-либо других дисциплинарных взысканий возможно в случае принятия соответствующего федерального закона.

Порядок применения дисциплинарных взысканий подробно изложен в ст. 193-195 Трудового кодекса РФ и никаких расширительных дополнений не предполагает.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается в соответствии с действующим законодательством.

Основанием для применения дисциплинарного взыскания является дисциплинарный проступок, под которым понимается противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей. Противоправным считается действие или бездействие, нарушающее требования закона или подзаконных актов, устанавливающих трудовые обязанности работника.

По мнению группы ученых-юристов, термин «дисциплинарный проступок» в отличие от «должностного проступка» не вполне отражает специфику противоправных и виновных действий муниципального служащего, определенным образом сужая возможные основания его дисциплинарной ответственности, поскольку возможные нарушения муниципального служащего не сводятся к простому ненадлежащему невыполнению профессиональных функций или нарушению правил распорядка органов муниципальной власти. Объективный состав такого проступка расширяется за счет возможного нарушения должностных функций и полномочий, носящих распорядительно-управленческий характер⁸См.: Зайцева Л.В., Масловская Г.С., Черушев В.В. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц: Практические рекомендации. - 1999. - С. 88..

Другая группа ученых-юристов отмечает, что эти термины тождественны⁹См.: Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. - Екатеринбург, 1998. - С. 155.. По мнению автора, нет необходимости введения специального понятия «должностной проступок», поскольку сам по себе термин «дисциплинарный проступок» не сужает возможности применения дисциплинарной ответственности к должностному лицу.

Важным элементом состава дисциплинарного проступка является вина работника в любой форме.

Применяя меры взыскания, администрация должна учитывать степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общую характеристику лица, совершившего дисциплинарный проступок.

В законодательстве Волгоградской области «О муниципальной службе в Волгоградской области» муниципальный служащий не несет ответственность за исполнение неправомерного распоряжения непосредственного руководителя. Муниципальный служащий, в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом непосредственному руководителю, руководителю, издавшему данное распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие - руководитель, издавший распоряжение, подтверждает указанное распоряжение в письменной форме, муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Муниципальный служащий несет ответственность за действие или бездействие в рамках своих служебных полномочий, ведущих к нарушению закона.

В законодательстве Омской области «О муниципальной службе в Омской области» муниципальный служащий за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей привлекается к ответственности в порядке, установленном федеральным законом, иными областными законами, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

К муниципальным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная.

Дисциплинарная ответственность

Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности муниципальных служащих.

В настоящее время вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность - это ответственность по подчиненности. По существу, под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение. например, при неправомерном приказе.

Основанием ответственности является дисциплинарный проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан¹⁰См.: Демин А.А. Государственная служба: Учеб. пос. - М., 2002. — С. 101..

Положительным качеством дисциплинарной ответственности является оперативный характер ее применения, недостатком - ведомственный характер.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что имеются все предпосылки для систематизации регионального законодательства о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих. Уже создана ее основа, причем на достаточно качественном, несмотря на отмеченные недостатки, уровне. Формирование же законодательства о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих в субъектах Федерации продолжается: в меньшей степени - за счет расширения новых сфер правового регулирования, в большей - за счет корректировки действующих нормативных правовых актов, осуществляемой с учетом практики их применения. В таких условиях проблема их систематизации становится неотложной.

Известно, что новым Трудовым кодексом предусмотрена взаимная материальная ответственность работодателя и работника. Работодатель, причинивший ущерб имуществу работника, возмещает этот ущерб в полном объеме. Размер ущерба исчисляется по рыночным ценам, действующим в данной местности на момент возмещения ущерба.

При нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от невыплаченных в срок сумм за каждый день задержки, начиная со следующего дня после установленного срока выплаты, по день фактического расчета включительно. Конкретный размер выплачиваемой работнику денежной компенсации определяется коллективным договором или трудовым договором.

Работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию не подлежат.

Работодатель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника.

За причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего месячного заработка, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом или иными федеральными законами.

Полная материальная ответственность работника состоит в его обязанности возмещать причиненный ущерб в полном размере.

Таким образом, к материальной ответственности муниципальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым законодательством.

Уголовная ответственность

В соответствии с нормами Уголовного кодекса Российской Федерации основанием для уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может быть только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления.

Наиболее распространенное преступление - злоупотребление должностными полномочиями - предусмотрено ст. 285 УК России.

Злоупотребление служебным положением - использование должностным лицом своих полномочий из корыстных побуждений или личной заинтересованности, повлекших нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, государства или общества в целом.

Под использованием служебных полномочий вопреки интересам службы понимаются действия, которые совершаются должностным лицом в пределах своей компетенции, но по своему содержанию заведомо противоречат целям и задачам, ради достижения которых функционирует соответствующий орган. Использование служебных полномочий вопреки интересам службы может совершаться как путем активного поведения, так и путем бездействия. Уголовная ответственность может наступить лишь в том случае, если злоупотребление полномочиями было совершено лицом из корыстной или иной личной заинтересованности. Мотив корыстной заинтересованности предполагает желание незаконно получить деньги, имущество, материальные блага или иную имущественную выгоду либо желание путем злоупотребления своим должностным положением освободиться от выплат материальных обязательств - возмещения ущерба, уплаты долга за счет организации, в которой лицо занимает должность, либо за счет обслуживаемых этой организацией граждан.

Данное преступление влечет наказание в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или ареста, или лишения свободы на срок до четырех лет. То же деяние, совершенное главой органа местного самоуправления, может повлечь наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет.

Такие же санкции применяются и за превышение должностных полномочий.

Уголовно наказуем и служебный подлог (ст. 292 УК РФ), т.е. внесение должностным лицом, а также муниципальным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Подобные деяния наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Уголовно наказуемым является и неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК России). Злостное неисполнение представителем власти, служащим органа местного самоуправления, а также служащим муниципального учреждения вступивших в законную силу приговора суда решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере от двухсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

В указании Генеральной прокуратуры РФ от 12.08.1996 г. № 49/7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе» подчеркивается, что серьезную опасность представляют сращивание государственных и коммерческих структур, факты корыстных злоупотреблений в правоохранительных и контролирующих органах власти и управления. Укоренилась незаконная практика вхождения руководящих работников органов власти в число учредителей коммерческих структур. Коррупция должностных лиц создает предпосылки для хищнического растаскивания национального достояния, контрабанды, незаконного вывоза за границу стратегического сырья и невосполнимых природных ресурсов, уклонения от уплаты налогов, различного рода финансовых махинаций.

Прокурорам субъектов Российской Федерации следует держать под личным контролем организацию расследования наиболее актуальных дел о должностных преступлениях. Расследование дел о взяточничестве поручать квалифицированным следователям, а наиболее сложные и актуальные дела - следователям прокуратуры объектов Российской Федерации. Важно, принимать своевременные меры к пресечению незаконного воздействия на следователей и прокуроров с целью повлиять на ход расследования.

Анализ нормативных правовых актов, федеральных законов о гражданско-правовой ответственности позволяет выделить следующие особенности.

Гражданско-правовая ответственность

Гражданско-правовая ответственность должностных лиц может возникнуть вследствие причинения вреда органами местного самоуправления и их должностными лицами. Статья 1069 ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действия государственных органов и органов местного самоуправления, вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в том и другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

От имени казны, как это предусмотрено ст. 1071 ГК, выступают соответствующие финансовые органы. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 125 ГК в случаях, предусмотренных законом и иными правовыми актами, от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования могут выступать по их поручению другие органы, юридические лица и граждане. Следовательно, финансовые органы всегда выступают в силу закона, а другие органы, юридические лица и граждане - на основании поручения, содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ним договора на представительство интересов соответствующего субъекта.

Ответственность наступает при наличии вины в действиях муниципальных органов и их должностных лиц. Здесь возникают два вопроса: правовые гарантии для граждан, права которых нарушены, и правовые гарантии для самих органов и должностных лиц, по отношению к которым эта процедура осуществляется. Если в первом случае законом предоставлены права гражданину обжаловать решение суда субъекта РФ о признании незаконным нормативного акта, то во втором случае они отсутствуют в норме как таковой, т.е. органы и лица, которые распускаются и отрешаются, не имеют права защитить свои права, если с этой точкой зрения не согласны¹¹См.: Костюков А.Н. Изменение механизмов ответственности органов местного самоуправления перед государством // Материалы науч.-практ. конф. - Омск. 2001.-С. 95..

Согласно ст. 1069 ГК вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Особенности условий ответственности по ст. 1069, полагаем, требуют установления специального процессуального порядка рассмотрения соответствующих деяний.

Называя в качестве основания наступления ответственности за причиненный вред незаконные действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц, ст. 1069 ГК выделяет среди этих действий издание акта, противоречащего закону или иному правовому акту. Тем самым разграничивается выработка, принятие органами местного самоуправления и их должностными лицами актов ненормативного характера (индивидуальные акты в области административного управления) и издание нормативных актов. Для возложения имущественной ответственности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. В силу ст. 13 ГК ненормативный акт признается недействительным решением суда (имеются в виду общие и арбитражные суды).

Признание ненормативного акта недействительным и возмещение причиненного в связи с его совершением вреда производится в одном процессе. Нормативные акты, т.е. акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, могут признаваться недействительными в случаях, предусмотренных законом. Часто такие акты признаются недействительными по требованию прокуроров как в судебном, так и в административном порядке.

Признание актов не подлежащими применению в связи с противоречием их Конституции РФ осуществляется и Конституционным Судом.

ГК РФ предоставил Российской Федерации, субъекту Федерации и муниципальному образованию право предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081).

Административная ответственность

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ).

По мнению Ю.Н. Старилова, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности¹²См.: Старилов Ю.Н. Административное право. - Ч. 2. - Кн. 1. - Воронеж, 2001.-С. 495..

Как отмечает А. А. Демин, в связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и административном порядке. Также возникает проблема реакции общества на правонарушение, поскольку действиями (бездействием) муниципального служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда наступает ответственность и государственного органа, где данное лицо трудится.

Административная ответственность муниципальных служащих имеет преимущества по сравнению с дисциплинарной в том, что она внешняя по отношению к органу, где работает служащий. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется (обязана быть фиксируема) в государственных органах, по крайней мере, ее применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном совершении аналогичного административного проступка нарушитель несет повышенную административную ответственность или даже уголовную¹³См.: Демин А.А. Государственная служба. - М., 2002. - С. 105-106..

Защитой прав и свобод человека и гражданина, а также самого государства занимаются разнообразные органы, созданные государством, осуществляющие свою деятельность от его имени и ему подотчетные.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы. Институт ответственности муниципальных служащих имеет практическую значимость, особенно в современных условиях, когда стало уделяться больше внимания защите интересов муниципальных служащих. В настоящее время нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об ответственности муниципальных служащих охватывают значительный массив законодательства, затрагивающего вопросы регулирования общественных отношений в сфере муниципальной службы. Вместе с тем следует отметить, что процесс становления регионального законодательства продолжается, законодательство субъектов Федерации об ответственности муниципальных служащих еще не представляет собой определенной системы.

Сегодня ответственность власти приобрела исключительное значение. Осуществление сильной власти, на чем акцентирует внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин, невозможно без повышения ответственности государственного и муниципального управления.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет автору отметить одну из причин неэффективного осуществления контроля ответственности органами местного самоуправления. Это - отсутствие четкого механизма или слабая реализация политической ответственности руководителей регионального и муниципального уровней, а также низкий уровень исполнительской дисциплины. На основании результатов исследования автор предлагает следующие пути повышения ответственности муниципальных служащих:

устранение пробелов и противоречий в развитии регионального законодательства об ответственности муниципальных служащих и четкое законодательное разграничение нормотворческой компетенции между субъектами РФ и муниципальными образованиями;
реализация системного развития законодательства об ответственности муниципальных служащих.

Таким образом, в сложных условиях становления России как демократического правового государства и преодоления кризисного состояния в различных сферах весьма актуальной остается проблема персональной ответственности субъектов власти.

Процесс демократизации требует разработки и практического воплощения механизма реализации политической и других видов ответственности руководителей уровней муниципального управления.

Значение реализуемой концепции кадровой политики очевидно, однако она недостаточно эффективно осуществляется, поскольку представляет собой довольно сложную программу деятельности, требующую комплексного подхода и активных действий всех ее участников. Концепция еще не стала основополагающим документом демократического влияния на решение кадровых проблем в соответствующих сферах взаимодействия органов местного самоуправления.

Исследование показало, что содержание ответственности как управленческой категории многосторонне и отражает определенные аспекты властной деятельности субъектов управленческого процесса в муниципальной службе, а в связи с этим обусловливает разнообразные методы ее формирования и реализации, которые должны быть адекватны специфике сферы управления.

Ответственность муниципальных служащих регулируется федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации по реализации социального контроля муниципальных служащих, выступая в качестве как внешнего проявления, так и внутреннего, самооценки, заключающейся в способности муниципального служащего сознательно решать стоящие перед ним задачи, свободно выбирать решения, утверждать своей деятельностью те или иные ценности, независимо от занимаемого ими уровня.