Квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации

Проблемы установления квалификационных требований.

В юридической литературе, посвященной данной проблеме, содержится весьма значительный и порой слишком разнообразный перечень квалификационных требований, которые необходимо, по мнению авторов, предъявлять к муниципальным служащим. По сути дела одни и те же требования (часто их называют качествами, критериями, факторами и т.п.) лишь обозначаются разными терминами. В настоящем исследовании не ставится цель предложить какой-либо новый перечень, классификацию или методологический подход к выявлению и оценке квалификационных требований. Это - задача специальных исследований представителей различных наук (социологии, социальной психологии, теории управления и др.). Наша цель - обратить внимание на те требования по муниципальной должности, которые нужно и, что очень важно, практически возможно закрепить в нормативном порядке, чтобы их учет при замещении муниципальных должностей был обязательным.

Долгое время нормативно не было закреплено, за единичными исключениями, требование об обязательном наличии у государственных и муниципальных служащих специального образования и стажа работы по специальности. Тем не менее, как отмечал В.М. Манохин, на должности руководителей в порядке обычая принимались, как правило, лица имевшие такое образование¹См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966. — С. 39.. Но обычай - это не закон. Отсутствие законодательно закрепленного такого требования приводило к тому, что многие должности занимали лица без специального образования. Однако этот пробел в законодательстве был урегулирован. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» впервые нормативно закрепил квалификационные требования. Необходимо отметить, что он (ст. 20) содержит лишь общее указание о требованиях, предъявляемых к муниципальному служащему, а точнее, к кандидату на замещение муниципальной должности: «Требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации».

Отсутствие единых квалификационных требований как в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», так и в законодательных актах ряда субъектов Российской Федерации подталкивает органы местного самоуправления к самостоятельной регламентации.

В тех субъектах Российской Федерации, где законодатель установил квалификационные требования по аналогии с группами государственных должностей государственной службы, полностью сохранена их структура и содержание. Так, в законах Нижегородской, Тульской, Московской, Омской областей о муниципальных должностях и муниципальной службе действуют квалификационные требования к:

уровню профессионального образования с учетом группы должностей муниципальной службы;
стажу и опыту работы по специальности;
уровню знания Конституции РФ, федерального законодательства. устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Безусловно, данные требования составляют всего лишь основу профессиональных качеств муниципального служащего. Они должны дополняться другими, исходя из специфики условий, места и времени деятельности того или иного муниципального органа.

Рассмотрим в законодательной практике субъектов Российской Федерации действие этих требований.

В статье 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закреплен один из принципов муниципальной службы в Российской Федерации - принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их профессиональной подготовкой и способностями. Однако отсылочное положение ст. 20 этого Закона ставит названный принцип под сомнение. Согласно этой статье требования к муниципальным должностям муниципальной службы устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, работник, обладающий достаточным опытом и соответствующим образованием, переезжая из одного субъекта Российской Федерации в другой, не может занять аналогичную должность на новом месте службы.

Установление квалификационных требований к образованию.

Изучение законодательства субъектов Российской Федерации по установлению требований к образованию показало, что для занятия должности муниципальной службы в основном требуется иметь высшее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей или образование, считающееся равноценным, либо любое высшее образование.

Сравнительный анализ требований к образованию муниципальных служащих некоторых субъектов Российской Федерации свидетельствует, что для занятия должности муниципальной службы требуется иметь высшее образование. В некоторых субъектах, например в Иркутской, Тюменской, Омской областях, для занятия высших муниципальных должностей к равноценному образованию необходимо иметь высшее профессиональное образование. В Ямало-Ненецком автономном округе для занятия высшей муниципальной должности, кроме высшего профессионального образования или образования, считающегося равноценным, необходимо также дополнительное высшее образование по специальности «государственное или муниципальное управление» (ст. 2 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О квалификационных требованиях по муниципальным должностям муниципальной службы и квалификационных разрядах муниципальных служащих»).

Для младших муниципальных должностей допускается среднее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей.

В законодательной практике возникает серьезная проблема в признании образования равноценным при установлении квалификационных требований. К сожалению, законодательством не определено, кем и в каком порядке выносится соответствующее решение. Очевидно, что этот вопрос должен быть урегулирован законодательно.

Из анализа данных, представленных отдельными муниципальными образованиями, можно заключить, что требования к муниципальным должностям муниципальной службы по образованию фактически почти везде не исполняются.

Помимо различий в квалификационных требованиях к муниципальным должностям муниципальной службы в различных субъектах Российской Федерации, серьезной проблемой в настоящее время является противоречие фактического закона закону юридическому, т.е. требования законодательства субъектов Российской Федерации к муниципальным должностям муниципальной службы неадекватны реальному положению дел.

Установление квалификационных требований к стажу.

Требования к муниципальным должностям муниципальной службы по стажу, установленные законами субъектов Российской Федерации, также не везде могут быть исполнены. Важным недостатком законов субъектов РФ является абсолютная определенность требований по стажу, хотя конкретные требования к муниципальным должностям устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом требований законов субъектов РФ и федеральных законов. Разумнее было бы установление альтернативных или относительно определенных требований к стажу муниципальных должностей, например, от одного года до трех лет.

Законодатель субъектов Российской Федерации пошел по правильному пути, установив требования о наличии стажа муниципальной службы либо стажа работы по специальности. Такого рода установление способствует формированию «открытой» муниципальной службы и гарантирует реализацию принципа равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением В.И. Матирко, который считает, что установление стажа работы по специальности в качестве одного из основных требований не оправдано. С его точки зрения, такой подход дает основание назначать на высшие, главные и ведущие должности граждан, ни одного дня не проработавших в системе государственной службы²См.: Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М., 1966. - С. 136..

По нашему мнению, возможность замещения муниципальных должностей, в том числе высших и главных, согласно изложенным в законах требованиям будет способствовать повышению эффективности работы органов местного самоуправления, поскольку позволит привлекать на муниципальную службу высокообразованных специалистов, оперативно внедрять управленческие нововведения в деятельность муниципальных органов.

Законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами органов местного самоуправления могут устанавливаться и другие требования. К ним могут относиться требования по общему стажу работы в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также стажу пребывания в должности соответствующей группы, на должностях руководителей и специалистов в отраслях и сферах деятельности, профиль которых соответствует специализации муниципальных должностей, и пр.

Квалификационные требования по муниципальным должностям муниципальной службы в Новгородской области предусмотрены ст. 4 Закона «О реестре муниципальных должностей в Новгородской области». Для каждой группы должностей (главные, ведущие, старшие, младшие) разработаны отдельные квалификационные требования. Например, гражданам, претендующим на замещение главной муниципальной должности муниципальной службы (первый заместитель главы муниципального образования, заместитель главы муниципального образования, управляющий делами), необходимо иметь высшее профессиональное образование по специализации должности или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специальности должности муниципальной службы.

Представляется, что присваивать квалификационные разряды (например, муниципального советника Новгородской области 1, 2, 3-го класса) можно только тогда, когда будет ясно, какое образование по каждой из четырех групп должностей будет считаться равноценным. Решение по этому вопросу должно быть принято на федеральном уровне.

Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и законами многих субъектов Российской Федерации о муниципальной службе предусматриваются пять групп муниципальных должностей: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие.

Каждой из должностей присуще конкретное содержание трудовых функций, которые определяют ее специализацию. Профессиональное образование муниципального служащего должно соответствовать специализации занимаемой им должности.

Замещение претендентами каждой из должностей этих групп обусловлено рядом квалификационных требований.

Согласно порядку, урегулированному законами субъектов Федерации на основе федеральных законов, муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Смысл их в том, чтобы определить, отвечает ли уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к должностям муниципальной службы. Квалификационные разряды в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы согласно классификации последних.

В законодательстве субъектов Федерации наблюдается большое различие в установлении разрядов (чинов) муниципальных служащих, что объясняется в первую очередь непоследовательностью и несовершенством федерального законодательства. Например, в Законе «О муниципальной службе в Воронежской области» от 14 июня 2002 г. № 40-03 классификационные требования по муниципальной должности муниципальной службы определены как показатели соответствия профессиональной подготовки кандидата на конкретную муниципальную должность функциям и полномочиям, установленным по этой должности (п. 1 ст. 9). Анализируемый Закон в рамках классификации должностей выделяет высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности (п. 1 ст. 7) и применительно к указанным группам формулирует отдельные классификационные требования (п. 2 ст. 9):

для высших муниципальных должностей - обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием, а также стажем службы на главных должностях по профилю деятельности органа не менее трех лет;
для главных муниципальных должностей - это обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием, а также стажем службы на ведущих должностях по профилю деятельности органа не менее двух лет;
для ведущих муниципальных должностей - обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием, а также стажем службы на старших должностях по профилю деятельности органа не менее одного года;
для старших муниципальных должностей - обладание высшим профессиональным образованием по профилю деятельности органа или равноценным образованием;
для младших муниципальных должностей - обладание средним профессиональным образованием по профилю муниципальной должности или равноценным образованием при стаже работы на начальных должностях этого профиля не менее трех лет.

Решение о признании образования равноценным принимается представительным органом местного самоуправления.

Законодательством Свердловской области, наряду с уровнем образования и стажем службы, в качестве квалификационного закрепляется требование о знании действующего законодательства Российской Федерации и области, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к осуществлению конкретных должностных полномочий.

Таким образом, гражданин Российской Федерации может быть принят на муниципальную должность муниципальной службы, если он соответствует квалификационным требованиям, установленным по тем или иным должностям. Квалификационные требования к служащим, замещающим муниципальные должности, определяют соответствие профессиональной подготовки кандидата функциям и полномочиям данной муниципальной должности.

Основные квалификационные требования устанавливаются в зависимости от особенностей муниципальной должности муниципальной службы, полномочий органов местного самоуправления и отражаются в должностной инструкции. Эти положения почти повсеместно отражены в законах субъектов Российской Федерации. Так, по закону «О муниципальной службе в Новгородской области» от 16 октября 1997 г. № 122-03. (ст. 9) квалификационные требования по муниципальной должности муниципальной службы отражают соответствие профессионального уровня муниципального служащего либо кандидата на замещение должности функциям и полномочиям, установленным по этой муниципальной должности. Закон «О муниципальной службе в Нижегородской области» от 21 апреля 1998 г. № 19 дополняет, что квалификационные требования для граждан, поступающих на муниципальную службу, и муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности, устанавливаются в зависимости от особенностей муниципальной должности муниципальной службы и полномочий соответствующих органов местного самоуправления, отражаются в должностной инструкции (п. 3 ст. 26).

Необходимо отметить, что значительно повышает уровень правовых гарантий муниципальных служащих конкретного региона нормативное положение, закрепленное в ст. 12 «О муниципальной службе в Ивановской области», о том, что в отношении муниципальных служащих, не соответствующих установленным квалификационным требованиям, руководители органов местного самоуправления могут в индивидуальном порядке, с учетом стажа и опыта работы, принимать решение о продолжении замещения занимаемых должностей до их переподготовки и повышения квалификации.

Таким образом, законы всех субъектов Российской Федерации содержат нормативное положение о том, что в состав квалификационных требований включаются требования к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, а также уровню знаний Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Квалификационные требования к профессиональном) образованию, стажу и опыту работы по специальности конкретизируются либо непосредственно в региональных законах, либо в других законодательных и иных правовых актах субъектов Российской Федерации. Например, согласно п. 3 ст. 9 упомяну того закона Новгородской области квалификационные требования по муниципальным должностям муниципальной службы устанавливаются законом «О реестре муниципальных должностей в Новгородской области». По закону Новосибирской области, к гражданам, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы, предъявляются требования по профессиональному образованию с учетом группы муниципальных должностей, стажу и опыту работы по специальности в соответствии с законом Новосибирской области о соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы области. Согласно п. 5 ст. 8 закона «О муниципальной службе в Рязанской области» квалификационные требования к муниципальным должностям, включенным в классификацию, устанавливаются Положением о муниципальной службе в соответствии с Уставом муниципального образования, федеральным и областными законами.

Анализируя законодательство субъектов Российской Федерации, автор выделяет следующие квалификационные требования для муниципальных должностей. К ним относятся:

1) на федеральном уровне:

необходимый уровень профессионального образования с учетом группы муниципальных должностей муниципальной службы и их специализации;
необходимый уровень знаний Конституции РФ, федерального законодательства применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;

2) на уровне субъекта Российской Федерации:

необходимый уровень знаний конституции, устава и законодательства субъекта Федерации, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;
необходимый общий стаж и опыт работы по специальности;

3) на уровне органа местного самоуправления:

необходимый стаж государственной или муниципальной службы;
необходимый стаж работы на должностях руководителей и специалистов в отрасли, профиль которой соответствует специализации муниципальной должности муниципальной службы.

Из этой структуры подробно рассмотрим квалификационные требования двух уровней: субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления.

По общему правилу, лицам, замещающим муниципальные должности, необходимо знать и уметь применять основные положения Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъекта Российской Федерации, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования.

Говоря о профессионализме и компетентности муниципальных служащих, следует особо подчеркнуть необходимость глубокого изучения ими правовых проблем, овладения необходимым объемом юридических знаний. Это объясняется в первую очередь тем, что муниципальное управление осуществляется в правовой форме. Правовые нормы регулируют определенные функции управления, отдельные процессы, закрепляют организационные структуры и формы работы управленческих органов, систему информации, права и обязанности должностных лиц и т.д.³См.: Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. — М., 1981. - С. 42.

Конкретные квалификационные требования, необходимые для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Анализ законодательства субъектов РФ позволил автору выявить три группы критериев изложения квалификационных требований к муниципальным служащим, замещающим различные муниципальные должности муниципальной службы. Первая группа - профессиональное образование с учетом разряда должностей муниципальной службы. Вторая группа - стаж и опыт работы по специальности. Третья группа-уровень знания Конституции РФ, федерального законодательства, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

А.М. Володин, А.А. Немчинов в законодательстве субъектов РФ выделяют два способа изложения квалификационных требований к муниципальным служащим, замещающим различные муниципальные должности муниципальной службы. В комплексном способе излагаются общие требования и к уровню образования, и к стажу по каждой категории и группе должностей. Во втором способе критерии разделяются на требования к стажу и образованию.

Помимо названных квалификационных требований к муниципальным служащим, замещающим различные муниципальные должности муниципальной службы, в законодательстве субъектов РФ излагается еще одна группа - требования к уровню знания Конституции РФ, федерального законодательства, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Обобщая рассмотренные способы изложения квалификационных требований к муниципальным служащим, замещающим различные муниципальные должности муниципальной службы, отметим, что классификация региональным законодательством требований к муниципальным должностям муниципальной службы соответствует федеральному законодательству и классифицируется по аналогичным группам:

I группа - уровень профессионального образования с учетом группы должностей муниципальной службы:

II группа - требование к стажу и опыту работы по специальности;

III группа - уровень знания Конституции РФ, федерального законодательства устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Однако полагаем, что правовое регулирование не может быть осуществлено лишь на основе изложения квалификационных требований к муниципальным служащим, замещающим различные муниципальные должности муниципальной службы. Впервые идея о создании универсального документа, касающегося всех должностей и содержащего максимум сведений о каждой из них, была высказана Ю.А. Розенбаумом. Такой документ он предлагал назвать Типовым паспортом должности. Он должен был стать универсальным, поскольку разрабатывался бы для всех должностей государственного аппарата: мог быть использован при подборе и расстановке кадров, в целях регламентации и разделения труда в государственном органе, для совершенствования структуры госоргана. Документ должен был стать типовым и иметь нормативный характер. Однако это предложение так и не было внедрено в практику.

На основе изложенного предлагаем разработать и утвердить стандартное правовое описание муниципальной должности муниципальной службы в документе «Паспорт муниципальной должности муниципальной службы». Это позволит провести нормативное различие между муниципальными должностями муниципальной службы и должностями, не имеющими этого статуса, для которых сохранится традиционный порядок регулирования функциональных обязанностей в форме должностных инструкций, а также разработать индивидуальные квалификационные требования по каждой должности и соответствующие правовые квалификационные статусы муниципальных служащих.

Следует отметить, что требования по муниципальной должности обусловливаются особенностями ее статуса и функций. Они могут включать в себя профессионально-квалификационные требования, в том числе образование, профессиональный опыт и стаж работы, характер имеющихся служебных заслуг, личные служебные качества и характеристики.

Что касается требований к образованию, а в случае необходимости - к научной подготовке, то они могу т быть выражены в установлении:

соответствующего статусу муниципальной должности уровня образования;
требуемого по муниципальной должности профиля образования;
специальных образовательных требований, которые могу т быть удовлетворены должностной подготовкой.

Кроме того, требования по муниципальной должности в части профессиональной подготовки могут предусматривать указания на опыт профессиональной деятельности в муниципальных органах, стаж и название предшествующих муниципальных должностей, минимальный квалификационный разряд, наличие которого дает право на замещение данной должности.

Подводя итог рассмотрению квалификационных требований к муниципальным должностям, можно сделать некоторые выводы:

квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу муниципальной службы, а также уровню знаний Конституции и законодательства. Они выражают и конкретизируют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе;
установление квалификационных требований к стажу работы по специальности и стажу муниципальной службы будет способствовать формированию «открытой» муниципальной службы и гарантировать реализацию принципа равного доступа граждан к муниципальной службе;
современное состояние профессиональной структуры корпуса муниципальных служащих, уровень и профиль их образования обусловливают необходимость развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
важно осуществить четкую классификацию муниципальных должностей муниципальной службы, определив их основные задачи, сферы деятельности, специальные полномочия; подготовить и принять Стандарт правового описания муниципальной должности муниципальной службы и разработать на его основе Паспорт муниципальной должности муниципальной службы.

Проведенный автором анализ позволяет дать следующее обобщающее определение требований к муниципальным должностям муниципальной службы.

Требования к муниципальным должностям муниципальной службы - это требования, устанавливаемые в зависимости от особенностей муниципальной должности муниципальной службы и полномочий соответствующих органов местного самоуправления, отражаемые в должностной инструкции и включающие в себя квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, а также к уровню знаний Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.