Гарантии муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации

Подходы к определению гарантии муниципального служащего.

В науке административного права существует несколько подходов к пониманию гарантий муниципального служащего.

Д.М. Овсянко и В. И. Шкатула к гарантиям относят меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего¹См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М.. 1996. - С. 93., обеспечивающие условия для реализации его служебно-должностного предназначения, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека²См.: Настольная книга государственного служащего / Под ред. В.И. Шкатулы. — М., 1999. - С. 222..

Ю.Н. Старилов определяет гарантии как установленные в законодательстве основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статута государственного служащего³См.: Стартов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996. - С. 344..

Некоторые ученые рассматривают гарантии как меры, обеспечивающие социально-правовую защищенность муниципального служащего и членов его семьи, выделяя несколько групп гарантий:

социально-бытовая защищенность в период прохождения службы;
правовая защищенность;
социально-бытовая и правовая защищенность служащего при прерывании службы.⁴ См., напр.: Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентаций: Региональный уровень. - Ростов н/Д, 1997. - С. 230.

Ученые единодушны в том, что гарантии, установленные законодательством, являются неотъемлемым элементом специального правового статуса муниципального служащего. При этом одни выделяют гарантии муниципальных служащих в качестве самостоятельного элемента правового статуса служащих, а другие рассматривают гарантии как составную часть всей совокупности прав муниципальных служащих или называют их льготами. Так, И.С. Морозова считает, что с помощью данного юридического средства обеспечивается осуществление других юридических средств, прежде всего прав и обязанностей. Подобные льготы, компенсируя затраты, определенную ущемленность за счет удовлетворения других, гарантируют выполнение субъектами определенных обязанностей⁵См.: Морозова И.С. Льготы в российском праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Саратов. 1999.-С. 17..

И.А. Смагина дает следующее определение: гарантии муниципального служащего представляют собой установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение муниципального служащего, которые призваны, с одной стороны, обеспечивать материальное благополучие муниципального служащего, а с другой стороны, защищать его от внешних посягательств и произвола руководства муниципального органа, содействуя тем самым осуществлению государственным и муниципальным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека⁶См.: Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Саратов. 2002. - С. 11..

По мнению автора настоящего исследования, данное определение отражает единство подхода к регулированию гарантий как государственного, так и муниципального служащего, позволяет увидеть место гарантий в системе административно-правового регулировании общественных отношений, складывающихся на государственной и муниципальной службе.

Касаясь проблемы предоставления льгот и гарантий, следует иметь в виду, что ряд вопросов напрямую регулируется федеральным законодательством. Так, уже упоминавшийся Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. устанавливает гарантии для муниципальных служащих. Отсюда субъекты РФ в своих законах не вправе ограничивать прямое действие норм Конституции РФ или федерального законодательства, а могу т лишь усилить правовые или иные гарантии тех прав, которые предусмотрены федеральным законодательством.

Законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Анализ законов о муниципальной службе Ростовской, Сахалинской, Свердловской, Тульской, Иркутской областей, других субъектов Федерации показал, что большого разнообразия в правовом регулировании гарантий муниципальных служащих нет. В указанных документах отражается в основном перечень гарантий, закрепленных в федеральном законодательстве.

Однако законодательство ряда субъектов Российской Федерации закрепляет и некоторые дополнительные гарантии для муниципальных служащих.

1. По Новосибирской области:

а) обязательность получения согласия служащего на перевод на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

б) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.

2. По Тюменской области:

а) страхование за счет местного бюджета на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в результате выполнения служебных обязанностей;

б) предоставление при необходимости служебной жилой площади;

в) с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей предоставление служебного транспорта;

г) при направлении в служебную командировку - преимущественное право на получение билетов, места в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи.

3. По Курганской области:

а) индексация денежного содержания, пенсий и других выплат в порядке, предусмотренном федеральными и областными законами, решениями городской Думы;

б) возмещение семье части расходов на погребение муниципального служащего в порядке, установленном федеральными и областными законами, решениями городской Думы;

в) возмещение командировочных расходов в сумме, определяемой руководителем органа городского самоуправления;

г) внеочередная установка телефонов муниципальным служащим, избранным или назначенным на высшие и главные муниципальные должности;

д) постановка на учет для улучшения жилищных условий или выдача по возможности ссуды на приобретение или строительство жилого помещения.

4. По Омской области:

а) в случае смерти муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей членам его семьи выплачивается компенсация в порядке и размерах, определенных федеральным и областным законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

б) расходы, связанные с предоставлением гарантий для муниципальных служащих, производятся за счет средств местного бюджета соответствующего муниципального образования.

При установлении дополнительных гарантий субъекты Российской Федерации в основном руководствуются возможностями выделения средств из бюджета на обеспечение этих гарантий.

С.А. Михнева гарантии муниципальных служащих классифицирует по двум группам. Первая группа направлена на обеспечение служащему надлежащих условий для исполнения служебных полномочий по должности: нормальные условия работы, полная и своевременная оплата труда, ежегодный оплачиваемый отпуск. Вторая группа гарантий направлена на обеспечение социальных условий: медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение за выслугу лет, обязательное государственное страхование, защита от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением служебных обязанностей⁷См.: Михнева С.А. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2003. -С. 113..

При классификации совокупности гарантий муниципальных служащих И.А. Смагина берет за основу тот объект, на защиту которого направлена соответствующая группа гарантий.

Социально-экономические гарантии призваны обеспечивать материальное благополучие муниципального служащего, предоставление ему определенных денежных сумм, услуг и т.д. Объектом защиты (правовые гарантии) являются такие нематериальные ценности, как жизнь, здоровье, честь и достоинство муниципального служащего, его возможность самореализоваться на рабочем месте и др.

Дополняя классификацию гарантий вышеперечисленных авторов, предлагаем за основу взять иной критерий.

Сравнительный анализ гарантий в законодательстве субъектов Российской Федерации позволил автору выделить основные и дополнительные гарантии муниципальных служащих.

Основным критерием для деления всей совокупности гарантий муниципальных служащих на две обозначенные группы является их закрепление соответствующим законодательством: федеральный законодатель закрепляет основные гарантии, а дополнительные гарантии устанавливают субъекты РФ.

Каждая из групп обеспечивается выделением средств из соответствующего бюджета.

Основные гарантии закрепляются федеральным законодательством и обеспечиваются региональным бюджетом.

Дополнительные гарантии закрепляются субъектами Российской Федерации и обеспечиваются местным бюджетом.

Таким образом, по целевому назначению гарантии классифицируются на две группы.

К основным гарантиям муниципальных служащих относятся:

условия работы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей;
денежное содержание и иные выплаты;
ежегодный оплачиваемый отпуск;
медицинское обслуживание муниципальных служащих и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения;
защита служащего и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Дополнительные гарантии муниципальных служащих:

право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело;

обязательность получения его согласия на перевод на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом:
сохранение присвоенного муниципальному служащему квалификационного разряда при прекращении муниципальной службы в связи с выходом на пенсию;
переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;
страхование за счет местного бюджета на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в результате выполнения служебных обязанностей.

Таким образом, автор выделил в законодательстве субъектов Российской Федерации перечень основных и дополнительных гарантии муниципальных служащих.

В соответствии с указанной классификацией рассмотрим содержательную сторону гарантий.