Регламентация субъектами Российской Федерации муниципальной службы

Основные гарантии муниципальных служащих

Основные гарантии муниципальных служащих призваны обеспечивать материальное благополучие муниципальных служащих.

Условия работы, обеспечивающие исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей. В настоящее время нет специальных нормативных актов, которые определяли бы общие подходы в гарантиях условий работы муниципальных служащих. Однако в пункте 3 ст. 4 Федерального закона Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» подчеркивается, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде. В связи с этим условия работы, необходимые для исполнения муниципальными служащими должностных обязанностей, регулируются нормами трудового права.

Следует отметить, что с введением с 1 февраля 2002 г. нового Трудового кодекса РФ создается совершенно иная ситуация в вопросах правового регулирования труда муниципальных служащих и роли органов местного самоуправления в регулировании трудовых отношений на территории муниципального образования.

Трудовой кодекс РФ регламентирует способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав и гарантий в области социально-трудовых отношений.

Регламентирующие муниципальную службу законы субъектов Российской Федерации конкретизируются в положениях и административных актах, определяющих условия работы, взаимоотношения в коллективах муниципальных служащих, нормы материально-технического обеспечения рабочих мест.

Исследование законов большой группы субъектов Российской Федерации показало, что в числе гарантий для муниципального служащего определены условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей:

1. безопасные и здоровые условия труда (соблюдение правил и норм по технике безопасности; необходимое освещение, отопление, вентиляция; устранение вредных последствий: шума, излучений, вибрации и других факторов, отрицательно влияющих на здоровье муниципальных служащих (Новосибирская область);
2. полное и своевременное обеспечение документацией и информацией, необходимой для исполнения муниципальными служащими своих функций (Тюменская область);
3. надлежащее качество техники и материалов (Курганская область);
4. своевременное обеспечение рабочих мест электроэнергией (Тюменская область);
5. обеспечение исправно работающей техникой (Омская область).

В настоящее время отсутствуют нормативные акты, которые регламентировали бы гарантии условий работы муниципальных служащих, поэтому реальные и необходимые условия работы муниципального служащего устанавливаются в правилах, принимаемых в органах местного самоуправления. Например, администрацией Новосибирской области предусмотрены правила по технике безопасности, производственной санитарной, противопожарной безопасности и др.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1995 г. «О мерах по улучшению условий и охраны труда» субъекты Российской Федерации создали подразделения и межведомственные комиссии по охране труда одной из первостепенных задач которых является правовая регламентация условий и охраны труда в субъектах Российской Федерации.

Денежное содержание и иные выплаты. Следует обратить внимание на то, что в системе гарантий для муниципального служащего одно из важных мест занимают денежное содержание, а также иные выплаты муниципальным служащим, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вопросы оплаты и нормирования труда работников урегулированы в разделе 6 Трудового кодекса РФ. Если говорить о системе заработной платы, размерах окладов и различного рода выплат работникам, то нельзя не отметить, что ст. 135 Трудового кодекса вводится общее правило установления заработной платы для работников организаций, финансируемых из бюджета: «Конкретная система устанавливается соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами», что в принципе можно понимать как подтверждение норм Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Структура денежного содержания муниципального служащего определена в ст. 16 этого федерального закона. «Размер должностного оклада размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации» или, например, в приложениях 2, 3, 4 к закону Волгоградской области от 31 августа 1999 г. «О денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Волгоградской области».

Денежное содержание муниципального служащего, исходя из положений региональных нормативных актов, состоит из должностного оклада надбавок к должностному окладу, надбавок за выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных нормативными правовыми актами муниципального образования.

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что расходы, связанные с предоставлением гарантий, производятся за счет средств бюджетов субъектов соответствующих муниципальных образований. Эти предоставления и виды гарантий зависят от конкретного финансирования. Например, Закон Новосибирской области о муниципальной службе так определяет денежное содержание лица, замещающего муниципальную должность, либо занимающего должность муниципального служащего: оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалифицированный разряд, особые условия службы, выслугу лет, районного коэффициента, а также премий по результатам работы.

Кроме того, в денежное содержание муниципального служащего входят надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия муниципальной службы, сложность, напряженность и специальный режим работы, за выслугу лет, ученую степень и почетное звание.

Размеры должностных окладов муниципальных служащих субъектов Российской Федерации определяются в зависимости от муниципальной должности муниципальной службы.

Надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд устанавливаются в Республике Бурятия, Алтайском крае, Амурской, Воронежской, Кировской, Липецкой, Пермской областях. Ханты-Мансийском автономном округе в размере:

1. до 10 процентов от установленного должностного оклада - муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд третьего класса по замещаемой им муниципальной должности; до 20 процентов от установленного должностного оклада
2. муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд второго класса по замещаемой им муниципальной должности; до 30 процентов от установленного должностного оклада
3. муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд первого класса по замещаемой им муниципальной должности.

Надбавки к должностному окладу за выслугу лет устанавливаются в размере:

• до 10 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 1 года до 5 лет:
• до 20 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 5 до 10 лет;
• до 30 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 10 лет до 15 лет;
• до 40 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 15 лет и выше.

Следует отметить, что зачастую размеры надбавок за выслугу лет устанавливаются субъектами РФ, исходя из нормативов,. предусмотренных постановлением Правительства от 8 июля 1993 г. «О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет работников центральных органов федеральной исполнительной власти» Так, согласно Положению Астраханской области «О муниципальной службе в Астраханской области» (подп. 1 п. 2 ст. 18) в пределах установленных фондов оплаты труда муниципальным служащим в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут выплачиваться надбавки за выслугу лет при стаже работы, исчисляемом в соответствии с законом (ст. 21).

Надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы устанавливается за:

1. сложность, напряженность работы;
2. высокие достижения в труде;
3. специальный режим работы;
4. ненормированный рабочий день.

Законы субъектов Российской Федерации предусматривают, что размер надбавки за особые условия муниципальной службы в общей сложности не может превышать 50 процентов от установленного должностного оклада.

В законодательстве субъектов Российской Федерации муниципальным служащим дополнительно устанавливаются единовременные премии, выплачиваемые за выполнение специальных заданий, за продолжительную службу (5, 10, 15 лет и т.д.), к юбилейным датам, а также по иным основаниям в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Размер единовременной премии не может превышать размера денежного содержания муниципального служащего за один месяц, так как это предусмотрено нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Законодательство некоторых субъектов Федерации, например Свердловской, Тверской, Томской, Тюменской областей, предусматривает надбавки к должностном) окладу за почетное звание:

• до 10 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющем) почетное звание муниципального образования;
• до 15 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему почетное звание области;
• до 25 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему почетное звание Российской Федерации.

Законы Нижегородской и Тверской области, например, устанавливают надбавки к должностному окладу за ученую степень:

1. до 15 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему ученую степень кандидата наук;
2. до 25 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему ученую степень доктора наук.

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о денежном содержании муниципальных служащих. Например, Закон Саратовской области от 6 января 2000 г. № 1-ЗСО «О денежном вознаграждении лиц, замещающих выборные должности, и денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы», который закрепляет порядок установления и выплаты денежного содержания.

Таким образом, можно отметить, что единой системы оплаты труда служащих федеральное законодательство в настоящее время не содержит. Из этого следует, что муниципальные образования не ограничены в самостоятельном регламентировании вопросов оплаты труда муниципальных служащих. Однако федеральным законодательством вводится исключение из общего правила, ограничивающее в данном вопросе компетенцию муниципальных образований, получающих финансовую помощь из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

В соответствии с федеральным законом муниципальному служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. В статье 17 закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и региональных актах конкретизировано право муниципального служащего на ежегодный отпуск и определена его продолжительность - не менее 30 календарных дней. В законодательстве практически всех субъектов Российской Федерации продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска муниципального служащего составляет 30 календарных дней. Исключением являются Оренбургская область, в которой установлена максимальная продолжительность отпуска - 36 рабочих дней, а также Кировская область, где продолжительность отпуска муниципального служащего составляет 30-38 рабочих дней в зависимости от группы должностей.

Дополнительный оплачиваемый отпуск муниципальному служащему за стаж службы в Республике Бурятия, Алтайском крае, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Липецкой, Московской, Ленинградской, Орловской, Пермской, Рязанской, Тюменской областях предоставляется:

1. при стаже муниципальной службы свыше 5 лет - 5 календарных дней;
2. при стаже муниципальной службы свыше 10 лет - 10 календарных дней;
3. при стаже муниципальной службы свыше 15 лет - 15 календарных дней.

Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительные оплачиваемые отпуска суммируются и по желанию муниципального служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней.

Муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию, гарантируется в законодательстве таких субъектов Федерации, как Алтайский край, Брянская, Владимирская, Иркутская, Курская, Московская, Нижегородская, Омская, Томская области. Его порядок определяется нормативными правовыми актами муниципального органа и представляет собой дополнительные услуги к объему бесплатной медицинской помощи, гарантируемой всем гражданам.

Законами Алтайского, Красноярского, Приморского краев, Амурской, Владимирской, Иркутской, Курской, Ленинградской, Московской, Свердловской, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются и иные гарантии для муниципальных служащих, в том числе и в области медицинского обслуживания. Например, по Закону «О муниципальной службе в Омской области» гарантируется медицинское обслуживание муниципальному служащему и членам его семьи, в том числе после выхода его на пенсию, в порядке, установленном федеральным законодательством. Для реализации данной гарантии в полном объеме необходимо установить государственное страхование. Это позволило бы муниципальному служащему получить установленные в законодательстве медицинские льготы.

Таким образом, право муниципальных служащих на медицинское обслуживание может быть реализовано посредством страхования данной категории лиц на случай болезни в государственных или частных страховых компаниях. При этом обязанность по уплате страховых взносов должны взять на себя органы местного самоуправления.

Пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации, например Московской, Свердловской и Челябинской областей, муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Специальное пенсионное обеспечение муниципального служащего является дополнительным стимулом для граждан, поступающих на муниципальную службу, и гарантирует более высокое материальное обеспечение членам их семей. Более того, эти гарантии предоставляются членам семьи и в тех случаях, когда смерть, связанная с исполнением служебных обязанностей, насту пила после увольнения со службы. Хотя, как отмечалось в ст. 19 Федерального закона предусматривается особая пенсия по случаю потери кормильца, если его смерть связана с исполнением государственной, муниципальной службы, условия назначения такой пенсии на федеральном уровне пока не определены. Не предусмотрена и доплата членам семьи таких государственных, муниципальных служащих к пенсиям. Поэтому пенсия им в настоящее время назначается по общим правилам (как семьям остальных граждан).

Порядок и условия обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества муниципальных служащих определенных категории в настоящее время регулируются гражданским законодательством. В соответствии со ст. 969 Гражданского кодекса РФ законодательством Российской Федерации может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества муниципальных служащих определенных категорий.

Страхование муниципальных служащих осуществляется на основе законов субъектов Российской Федерации (Иркутская, Новгородская, Томская и другие области) и нормативных правовых актов органов местного самоуправления за счет средств местного бюджета, выделяемых на эти цели органами исполнительной власти.

Так, в соответствии со ст. 15 Закона «О муниципальной службе в Омской области» муниципальному служащему гарантируется обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей. В статье 24 Закона «О муниципальной службе в Приморском крае» муниципальным служащим гарантируется обязательное государственное страхование на случаи причинения вреда имуществу, заболевания, смерти или потери трудоспособности, наступившие в связи с исполнением ими должностных обязанностей в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения.

Обязательное государственное страхование муниципальных служащих осуществляется на основе договоров, заключаемых органом местного самоуправления и страховыми компаниями, имеющими государственную лицензию на такую деятельность.

Гарантированное муниципальным служащим обязательное государственное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения ими муниципальной службы или после ее прекращения, но связанных с исполнением ими должностных обязанностей, регламентируется Положением о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденным постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. № 13-6. На наш взгляд, для муниципальных служащих целесообразно было бы установить порядок реализации указанной гарантии, аналогичный тому, который принят Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

Право муниципального служащего и членов его семьи на защиту от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.

Отметим, что в законодательстве субъектов Российской Федерации отсутствуют надежные механизмы защиты муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.

По мнению многих видных ученых-юристов, механизм этой важной гарантии муниципальных служащих должен быть регламентирован федеральным законом.

Гарантии муниципальным служащим в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа определяет ст. 15 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Исследование нормативных актов субъектов Российской Федерации показывает, что при сокращении численности или штата работников органа местного самоуправления преимущественное право на оставление на работе имеют муниципальные служащие с более высокой производительностью труда и квалификацией.

Кроме того, муниципальным служащим, высвобожденным в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или в связи с сокращением его штата, предоставляется ежегодный отпуск (при наличии непрерывного трудового стажа) независимо от времени работы на новом месте.

Проведенное исследование основных гарантии в субъектах Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы.

В настоящее время не разработан четкий механизм реализации основных гарантий. В полной мере реализовать продекларированные в законодательстве гарантии муниципальных служащих зачастую не представляется возможным из-за большого бюджетного дефицита. Именно по этой причине действие ряда закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации гарантий приостановлено.

Не менее важная проблема - стабильность кадров муниципальных служащих. Наиболее целостно и вместе с тем конкретно понятие стабильности рассматривается Ю.Н. Стариловым. Принцип стабильности, по его мнению, должен стать гарантией для муниципального служащего от незаконного увольнения со службы. На наш взгляд, чтобы создать устойчивый, высокопрофессиональный, постоянный корпус муниципальных служащих, должен быть закреплен в законодательстве принцип пожизненного найма. Пока руководителю муниципального органа предоставлено право увольнять чиновника в связи с реорганизацией и сокращением штатов, муниципальный служащий не может чувствовать себя защищенным, он остается полностью зависимым от воли руководителя.

Также необходимо отметить дестабилизирующее воздействие на кадровый корпус муниципальной службы недостаточную развитость правовой и материально-финансовой базы в сфере установления и реализации социально-правовых гарантий муниципальных служащих. В настоящее время отсутствует единый концептуальный документ, который определил бы понятие социально-правовой защиты муниципального служащего, установил наиболее полный перечень гарантий, а также механизм их реализации и ответственность руководителей муниципальных органов за нарушение законодательства в данной области.

Таким образом, чтобы решить существующие проблемы, необходимо разработать систему социально-экономических и правовых гарантий муниципального служащего, которые позволят сделать правовое положение муниципального служащего более устойчивым.