Проблемы управления муниципальной службой в законодательстве субъектов Российской Федерации

Подходы к определению понятия управления муниципальной службой.

Отсутствие необходимого законодательного урегулирования системы управления муниципальной службой, недостаточная проработанность проблемы в юридической литературе и разноречивая практика требуют серьезного ее изучения. Сложность анализа обусловлена не всегда адекватным характером взаимоотношений между субъектом Российской Федерации и местным самоуправлением. Тем более что сам процесс взаимоотношений еще не утвердился законодательно, за исключением случаев, когда решения одного уровня затрагивают интересы другого.

Определяя содержание управления муниципальной службой, следует учитывать, что речь идет об особой сфере деятельности, связанной с публично-правовыми отношениями, устройством государственных и муниципальных органов управления, с теми ценностями, нормами, принципами, которые призваны обеспечивать жизнеспособность территориальных общностей, всей страны, гарантировать реализацию прав, интересов и потребностей людей¹См.: Государственная и муниципальная служба: методология, теория, технология, зарубежный опыт/ Науч. ред.-сост. Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 1997.. В российской научной литературе теоретические проблемы управления муниципальной службой недостаточно разработаны. Наметились разные подходы к определению понятия управления муниципальной службой. Такое управление рассматривается с двух сторон:

организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание, особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах;
деятельность специально созданных государственных органов.

Управление муниципальной службой призвано обеспечить организацию и деятельность данной службы в соответствии с концепцией и научно разработанной моделью организации профессиональной муниципальной службы.

По мнению Л.А. Калиниченко, основная цель у правления муниципальной службой - построить новый публично-правовой, профессиональный институт социального обслуживания населения муниципального образования²См.: Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. - Саратов, 1998. - С. 85.. Однако, на наш взгляд, управление муниципальной службой осуществляется с целью обеспечения деятельности муниципальных служащих в органах местного самоуправления, проведения единой кадровой политики, создания гарантий функционирования органов местного самоуправления в соответствии с публичными интересами на основе принципов, установленных Конституцией РФ. федеральными законами, уставами субъектов РФ.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что управление муниципальной службой характеризуется следующими признаками: 1) это практическая деятельность по определению основных направлений развития и реального функционирования всех элементов правового института муниципальной службы; 2) это функция органов местного самоуправления, которая 3) осуществляется в определенных организационно-правовых формах и 4) реализуется специально созданными кадровыми органами; 5) основная цель управления - удовлетворение интересов органов местного самоуправления и публичных интересов в целом; 6) управление строится на принципах законности, гласности, стабильности, единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе.

Отметим, что предметом настоящего исследования является управление муниципальной службой как организующая деятельность, имеющая свое административное содержание, осуществляемая в установленных организационно-правовых формах, а также как деятельность специально созданных муниципальных органов.

Среди ученых административного права существуют различные точки зрения и подходы по определению понятия управления муниципальной службой.

Профессор А.Ф Ноздрачев рассматривает управление государственной и муниципальной службой через деятельность специальных государственных органов или их подразделений, в компетенцию которых входит обеспечение и развитие системы государственной службы. В числе таких органов он выделяет органы обеспечения государственной службы и органы у правления государственной службой³См.: Ноздрачев А.Ю. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М, 1999. - С. 102..

Профессор В.С. Нечипоренко полагает, что управление государственной и муниципальной службой - это «сознательное целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализацию ее целей и задач»⁴См.: Нечипоренко Н.С. Организация и функционирование государственной службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекции / Под общ. ред. К.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д. 1998. - С. 207.. Помимо названных, характерны и другие подходы к выяснению понятия муниципальной службы.

Одна группа ученых, например Д.Ф. Аяцков, Л.А. Калиниченко, А.П. Катков, В.Ф. Терин, В.Н. Южаков, считают, что управление муниципальной службой представляет собой сознательное целенаправленное воздействие на систему муниципального образования по осуществлению волеизъявления населения, реализации муниципальной власти, ее целей, задач, функций⁵См.: Муниципальная служба / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Герина, В.Н. Южакова. - Саратов, 1999. - С. 14..

Другие ученые утверждают, что согласно принципам, зафиксированным в законе, управление муниципальной службой должно носить демократический, профессиональный характер, в функции которого включаются обеспечение реализации государственной кадровой политики на уровне субъекта Федерации; прогнозирование и планирование потребностей в кадрах; организация на уровне современных требований работы по формированию, использованию и профессиональному росту государственных и муниципальных служащих⁶См.: Преображенский Б. Кадры действительно решают все // Коммуна. - 1995. 15 ноября..

По мнению В.А. Столяровой, определение управления, их классификация нужны не просто как научная абстракция, а как вполне конкретная категория понятийного аппарата, используемая в качестве исследовательского инструментария для оценки результатов труда работников аппарата управления⁷См.: Столярова В.А. Функции и оценка результатов 'груда работников аппарата управления. - М., 1995. - С. 42..

На наш взгляд, система управления муниципальной службой должна содержать следующие элементы: цели, субъекты, объекты, основные принципы, функции и методы. Система управления муниципальной службой, как и всякая система вообще, обладает рядом универсальных свойств: ее составные элементы находятся во взаимодействии и взаимозависимости: тесное переплетение элементов (но не просто их сумма) обусловливает целостность системы: отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них; система как целое реагирует на влияние внешней среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих ее элементов⁸См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. - Ростов н/Д, 2000. - С. 82..

В законодательной практике субъектов Российской Федерации, например Республики Бурятия, Приморского края, Воронежской, Калужской, Свердловской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, в процессе управления муниципальной службой выделяют две составляющие системы: управляющие органы и технологии управления.

Л.А. Калиниченко систему управления муниципальной службой представляет как цепочку руководящих органов федерального, регионального и местного уровней.

Региональный уровень состоит из Совета по вопросам местного самоуправления при губернаторах и главах исполнительной власти. Управления по работе с территориями и органами местного самоуправления в областных администрациях и региональных правительствах.

Местный уровень включает главу администрации муниципального образования и организационно-кадровую службу администрации⁹См.: Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. - Саратов, 1998.-С. 68..

С позиции А.М. Володина, А.А. Немчинова, в рассматриваемой системе выделяются два органа управления.

I. Специальное подразделение, создаваемое в структуре органов государственной власти субъекта Российской Федерации:

II. Кадровая служба органов местного самоуправления.

Созданной специальной системе по управлению муниципальной службой в субъектах Российской Федерации присущи определенные функции.

Свои функции Советы по вопросам муниципальной службы осуществляют через управления кадров, являющиеся структурным подразделением местных администраций. Например, кадровая служба органов местного самоуправления Новосибирской области:

осуществляет организационное обеспечение прохождения муниципальной службы, а также контроль за соблюдением гарантий и ограничений для муниципальных служащих;
оформляет решения органов местного самоуправления, связанные с прохождением муниципальной службы, ведет личные дела муниципальных служащих, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;
консультирует муниципальных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с муниципальной службой.

Содержание управления муниципальной службой.

Содержание управления муниципальной службой составляет деятельность субъектов управления по осуществлению своих функций при помощи создаваемых ими структур.

Вышеперечисленные функции системы управления муниципальной службой закреплены не во всех субъектах Российской Федерации. Это зависит прежде всего от используемой системы управления муниципальной службой в субъекте РФ.

На региональном уровне создаются Советы по местному самоуправлению и Управления по работе с органами местного самоуправления. Законы субъектов Федерации устанавливают порядок управления муниципальной службой и органы, которые осуществляют это управление, их задачи и функции. Например, в Московской области органами управления муниципальной службой являются:

отдел муниципальной службы Управления государственной службы Московской области;
кадровые службы органов местного самоуправления.

Следует отметить, что создание отдела муниципальной службы в Управлении государственной службы области обусловлено необходимостью методического руководства профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации муниципальных служащих, ведением Реестра муниципальных служащих области и другими задачами.

Закон Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» закрепляет за кадровыми службами органов местного самоуправления следующие полномочия:

обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации муниципальных служащих, квалификационных экзаменов;
оформление нормативных правовых актов муниципального образования по вопросам муниципальной службы;
ведение Единого реестра муниципальных должностей и должностей муниципальной службы, содержащего данные о каждом лице, занимающем муниципальную должность, и лице, замещающем должность муниципальной службы в соответствующем муниципальном образовании, а также ведение их личных дел.

Однако не во всех субъектах Российской Федерации система управления муниципальной службой соответствует вышеприведенной схеме. Например, в ряде субъектов Российской Федерации имеется свой подход к решению этого вопроса. Так, согласно законам Курганской и Тюменской областей деятельность муниципальной службы координирует городской орган управления муниципальной службой.

Практически каждый орган по управлению муниципальной службой выполняет следующие основные задачи:

обоснование предложений по развитию аппарата органов местного самоуправления;
осуществление положений законодательных актов в сфере организации и функционирования муниципальной службы;
анализ, исследование и оценка деятельности персонала муниципальных органов;
контроль за реализацией кадровой политики;
прогнозирование и планирование развития персонала муниципальных органов;
организационно-методическое руководство и координация деятельности по оценке результатов труда муниципальных служащих, проведению квалификационных экзаменов, аттестации, испытания и т.д.;
управление системой переподготовки и повышения квалификации персонала муниципальных органов;
разработка проектов штатов муниципальных органов, фондов, заработной платы, требований к должности, методических указаний и рекомендаций по организации труда персонала муниципальных органов;
координация работы по проведению аттестации муниципальных служащих;
организационное и методическое руководство системой испытаний, подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
организация и координация научных исследований в области муниципальной службы и внедрение их результатов в практическую деятельность органов местного самоуправления;
ведение реестров муниципальных служащих и создание на этой основе информационных систем банков персонала для муниципальной службы.

В системе управления муниципальной службой субъектов РФ важное место отводится органу по вопросам государственной и муниципальной службы субъектов РФ. Статьей 27 Федерального закона 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» устанавливается, что такие органы создаются в соответствии с законами субъектов РФ. В Законе Свердловской области «О государственной службе Свердловской области» определено, что координация деятельности по реализации вопросов государственной и муниципальной службы осуществляется Управлением государственной службы при губернаторе Свердловской области, Комиссия по вопросам государственной службы создана при президенте Республики Бурятия, Законом Тюменской области «О Совете по вопросам государственной службы Тюменской области» учрежден координационно-консультативный орган - Совет по вопросам государственной и муниципальной службы.

Органы государственной власти и у правления Томской области в соответствии со своей компетенцией решают следующие задачи в области муниципальной службы:

а) разработка и осуществление региональных программ развития и совершенствования муниципальной службы:

б) анализ состояния и эффективности муниципальной службы в муниципальных органах Томской области;

в) методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации муниципальных служащих:

г) формирование резерва государственной службы из муниципальных служащих;

д) координация методической работы кадровых служб муниципальных образований.

На кадровую службу муниципального образования возлагаются такие задачи:

а) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей, аттестации, прохождения муниципальным служащим испытательного срока:

б) оформление решений муниципальных органов по вопросам муниципальной службы, ведение личных дел муниципальных служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки:

в) ведение реестра муниципальных служащих муниципального образования:

г) консультации муниципальных служащих по трудовым и правовым вопросам;

д) анализ уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих;

е) организация переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации муниципальных служащих.

Как видно, управление муниципальной службой в субъектах РФ характеризуется многообразием организационных форм и правового статуса соответствующих органов управления. Органы управления муниципальной службой представлены в виде координационно-консультативных или, как правило, структурных подразделений органов местного самоуправления.

Таким образом, для эффективной работы управления муниципальной службой созданы специальные органы, наделенные определенными функциями, которые используют современные профессиональные технологии управления, основанные на принципах инновационного, стратегического управления. В самом общем виде им присуще выполнение следующих функций: организация и руководство работой по прогнозированию и планированию кадрового обеспечения муниципальной службой; разработка предложений по реестру муниципальных должностей и внесению в него изменений; ведение реестра муниципальных служащих; организация и осуществление руководства профессиональной подготовкой, повышением квалификации и стажировкой муниципальных служащих; формирование кадрового резерва; координация работы по нормативному правовому обеспечению муниципальной службы; научные исследования в области муниципальной службы; организация разработки и контроля исполнения стандартов муниципальной службы; координация работы по формированию аттестационных, конкурсных и квалификационных комиссий, квалификационных экзаменов и конкурсов.

Например, в администрации Воронежской области сложилась такая система работы с персоналом, характерная, впрочем, и для многих других регионов: при главе администрации области образован Совет по работе с кадрами, в который входят директора департаментов, начальники отделов, управлений, председатели комитетов: главы администраций районов и городов; кадровые службы: отдел по работе с кадрами органов управления.

Глава администрации назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации области, органов местного самоуправления: директоров департаментов, начальников отделов и управлений, председателей комитетов, глав администраций районов и городов, дает согласие на назначение на должности руководителей территориальных служб федеральных государственных органов.

Совет по работе с кадрами готовит предложения по кандидатурам для назначения на должность глав районных администраций, руководителей структурных подразделений администрации области. Руководитель аппарата администрации области имеет статус первого заместителя главы администрации по работе с персоналом, определяет приоритеты в деятельности кадровых служб, организует подготовку проектов законов Воронежской области о работе с кадрами, принимает и увольняет работников аппарата администрации области.

Отдел по работе с кадрами органов управления осуществляет учет и оформление кадров аппарата администрации области, организацию подготовки и переподготовки кадров, методическую работу и консультирование по вопросам распределения функций государственной и муниципальной службы. Этот отдел наблюдает за подбором и расстановкой кадров по структурным подразделениям, организует внутриструктурные перемещения государственных и муниципальных служащих, готовит предложения по их продвижению по службе, проведению аттестации, обобщает сведения по созданию резерва на выдвижение, обеспечивает учебу резерва муниципальных служащих.

На основе изложенного полагаем, что Советы по вопросам государственной и муниципальной службы не являются государственными органами. Их задача - оказывать консультационную помощь или вносить рекомендации по вопросам государственной, муниципальной службы. Решения подобного Совета имеют рекомендательный характер, ни одну из задач управления государственной, муниципальной службы они не решают.

В связи с этим предлагаем создать в структуре субъектов РФ специально уполномоченный государственный орган, который координировал бы вопросы управления государственной и муниципальной службой. Это предполагает: упорядочение системы муниципальных органов субъекта РФ; разграничение функций между различными звеньями и уровнями управления; формирование регламентов деятельности органов субъекта РФ и их подразделений; выработку типовых положений об органах субъекта РФ и их структурных подразделениях, структурных подразделениях органов местного самоуправления; осуществление работы по прогнозированию и планированию кадрового обеспечения муниципальной службы, реализации программ кадровой политики; разработку типовых должностных регламентов и квалификационных требований; внедрение современных информационных и управленческих технологий в деятельность государственных и муниципальных служащих; подготовку проектов нормативных правовых актов субъекта РФ по вопросам государственной и муниципальной службы; организацию разработки и контроля исполнения стандартов муниципальной службы; координацию работ по нормативному правовому обеспечению государственной службы, научных исследований в области государственной и муниципальной службы.

По мнению Л.А. Калиниченко, деятельность управляющих структур в настоящее время не отличается высокой эффективностью: отсутствует концепция и модель организации профессиональной муниципальной службы, не осознано значение организационного обеспечения деятельности местного самоуправления, стержневое значение организации профессиональной муниципальной службы; не создана необходимая теоретическая, правовая и финансовая база государственной поддержки муниципальной службы; не разработаны инновационные технологии профессиональной работы; не изжиты привычки командовать, низка ответственность управляющих структур за состояние профессиональной организации муниципальной службы¹⁰См.: Калиниченко Н.А. Организация муниципальной службы. - Саратов, 1998. - С. 72..

Необходима разработка процессуальной части и действенных организационных мер по реализации федеральных законов в сфере муниципальной службы. Организационные меры должны предусматривать создание управленческих структур на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, которые укрепляли бы финансовую базу, защищали от посягательств на полномочия в административном порядке, осуществляли научно-аналитическую работу, а также государственный контроль, прежде всего в социальной сфере.

Создание профессиональной организации муниципальной службы возможно только при условии эффективной работы организационно-кадровой службы. Существующие кадровые службы имеют низкий организационный статус, слабы в профессиональном отношении, что подтверждается данными социологических исследований. Новые службы создаются на базе традиционных служб (отделов кадров, организационных отделов, контрольных отделов), воспринимают их проблемы, организационные технологические недостатки.

По мнению А. И. Турчинова особого внимания заслуживает реорганизация кадровой работы управления муниципальной службы муниципальных органов¹¹См.: Турчинов АЛ. Государственная служба. - М., 2001. -№ 1 (11). - С. 87.. До настоящего времени состояние кадрового корпуса органов государственной и муниципальной службы не соответствует содержанию и характеру преобразований в обществе, нормативным требованиям законодательства Российской Федерации. Медленно происходит адаптация муниципальных служащих к новым социально-экономическим условиям. Обостряются противоречия между состоянием кадрового корпуса государственной и муниципальной службы и необходимостью реформенных преобразований. А ведь именно профессиональное развитие выступает главным фактором и ресурсом повышения эффективности деятельности органов федерального, регионального и местного управления.

Роль организационно-кадровых подразделений администраций в создании профессиональной муниципальной службы требует нового организационного и правового статуса этих подразделений в структуре администраций.

Стиль же и методы работы в сфере управления, в том числе на местном уровне, остались практически неизменными. Это приводит к тому, что служащие не работают на перспективу, на опережение ситуации, сосредоточиваясь в основном на решении вопросов, вызываемых текущими событиями.

Поэтому эффективность муниципальной службы и власти в целом будет зависеть от того, в какой степени профессиональные умения и навыки служащих адекватны новым требованиям, насколько муниципальные служащие способны возглавить процесс происходящих перемен.

Таким образом, анализ правового регулирования муниципальной службы Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, управление муниципальной службой осуществляется с целью обеспечения деятельности муниципальных служащих в органах местного самоуправления, проведения единой кадровой политики, создания гарантий функционирования органов местного самоуправления в соответствии с публичными интересами на основе установленных Конституцией РФ, федеральными законами, уставами субъектов РФ принципов.

Во-вторых, управление муниципальной службой является одним из составных элементов общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия, ответственность и т.д.

В-третьих, определяя содержание управления муниципальной службой, следует учитывать, что речь идет об особой сфере деятельности, связанной с публично-правовыми отношениями, с устройством государственных и муниципальных органов управления, с теми ценностями, нормами, принципами, которые призваны обеспечивать жизнеспособность территориальных общностей, всей страны, гарантировать реализацию прав, интересов и потребностей граждан.

В-четвертых, отсутствуют концепция и модель организации профессиональной муниципальной службы, не осознано значение организационного обеспечения деятельности местного самоуправления. стержневое значение организации профессиональной муниципальной службы: не создана необходимая теоретическая, правовая и финансовая база государственной поддержки муниципальной службы; не разработаны инновационные технологии профессиональной работы; не изжиты привычки командовать, низка ответственность управляющих структур за состояние профессиональной организации муниципальной службы.