Регламентация субъектами Российской Федерации муниципальной службы

За последние годы произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации. В результате субъекты Российской Федерации получили больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы, в том числе по вопросам, которые ранее не были предметом регулирования на их уровне. К таковым относится институт муниципальной службы.

Формирование законодательства субъектов Федерации - сложный и противоречивый процесс, который сталкивается с различными проблемами. Основной из них можно назвать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации муниципальной службы. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации, разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местными уровнями власти необходимо в том числе и для «внесения большей ясности в организацию российской власти в целом»¹См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. – 19 апреля..

Выделение конкретных, четких полномочий федерального центра и регионов в сфере правового регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации является одной из приоритетных задач как федеральных, так и региональных законодателей. Решение этой задачи позволит определить механизмы реализации законотворческих полномочий федерального центра и регионов, выявить перспективы дальнейшего развития законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе и пути его совершенствования.

На практике имеют место случаи как абсолютизации самостоятельности законотворчества на региональном уровне, когда субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения федерального уровня, так и отрицания самостоятельности регионального законодательства некоторыми федеральными органами государственной власти.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Почти во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время приняты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей муниципальных служащих, их денежном содержании, соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы и др.

Развитие законодательства о муниципальной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места муниципальной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих ее. принятых на федеральном и региональном уровнях.

Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведенные автором. создали основу для разработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования как самой муниципальной службы, так и ее организации и функционирования.

Теоретической основой исследования послужили труды представителей общей теории государства и права С.С. Алексеева. С.Н. Бабурина. М.И. Байтина, В.В. Борисова, А.М. Васильева, Д.А. Керимова, В.М Корельского, Н.М. Корнукова, В.В. Лазарева, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.Н Матузова, Р.О Халфиной, А Ф. Щебанова.

Особое внимание уделено работам в области конституционного, административного права С.А. Авакьяна, А.К. Агапонова, Г.В. Атаманчука, Г.В Барабашева, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Н. В. Витрука, А.М. Володина, Б. Н. Габричидзе, Г.А. Герасименко, А.Г. Гладышева, Е. В. Гриценко, А.А. Демина, Ю.А. Дмитриева, А.Г. Игудина, И.П. Ильинского, А.И. Казанника, ДА. Калиниченко, А.Ф. Копотилова, А.Н. Костюкова, Е.В. Лобановой, Б.В. Лытова, В.М. Манохина, В.И. Матирко, С.А. Михневой, А.В. Москалева, А.А. Немчинова, А.В. Ноздрачева, В.С. Нечипоренко, И.А. Смагиной, Ю.Н. Старилова, В.В. Толстошеева, А.И. Турчинова, С.Ю. Фабричного, Д.А. Федяева, Г.Н. Чеботарева, В.И. Шкатулы, А.Ю. Якимова, В.С. Якушева.

Различные аспекты проблемы правового регулирования муниципально-служебных отношений в субъектах Российской Федерации стали предметом исследования учеными, наиболее активно занимающимися вопросами местного самоуправления. Среди них: В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.И. Коваленко, А.И. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, К Ф. Шеремет, Е.С. Шутрина.

Автором монографии используются публикации, материалы диссертаций и авторефератов С.В. Арбузова, М.В. Бондаренко, А.В. Бутакова, В.А. Гневко, М.Ю. Дитятковского, Н.В. Колесникова, Г.А. Наквасиной, С.Е. Чаннова, Т.В. Щукиной и др.

Однако в большинстве работ либо уделялось недостаточное внимание анализу законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, либо предметом исследования являлось государственно-служебное законодательство отдельных российских регионов. Кроме того, проблемы муниципальной службы рассматривались в юридической науке в основном с административно-правовой точки зрения. Это обстоятельство не позволило в необходимом объеме исследовать проблему разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в названной сфере.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере организации и прохождения муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, в том числе и в связи с разграничением компетенции между федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Предметом исследования является законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее организацию и прохождение муниципальной службы, научно-теоретические концепции, а также правоприменительная практика по указанным вопросам муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Цель исследования состоит в комплексном научно-теоретическом исследовании нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих вопросы организации и прохождения муниципальной службы; уточнении основных понятий и категорий в сфере муниципальной службы; выработке предложений по совершенствованию законодательства о муниципальной службе и практики его применения.

Достижение данной цели потребовало постановки и решения следующих основных задач:

исследовать предмет, содержание муниципальной службы, их правовую регламентацию субъектами Российской Федерации, гарантии и ответственность муниципальных служащих;
провести анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области правовой регламентации муниципальной службы;
рассмотреть проблемы разграничения компетенции между федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
раскрыть сущностные черты категорий «муниципальная служба», «правовой статус муниципального служащего», «условия и порядок прохождения муниципальной службы», «квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы», «управление муниципальной службой», «гарантии муниципальных служащих» и особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
проанализировать понятие, структуру и элементы правового статуса муниципального служащего;
сформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования муниципально-служебных отношений в области законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе;
разработать рекомендации и практические предложения по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации в области правового регулирования муниципальной службы.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и положения расширяют и углубляют такой институт муниципального права, как муниципальная служба конкретизируют юридические требования, предъявляемые к правовому регулированию субъектами Российской Федерации муниципальной службы: раскрывают научно обоснованные правовые принципы регламентации муниципальной службы на уровне субъектов Российской Федерации.

Проведенное исследование позволяет обозначить ряд выводов и предложений.

1. Правовое регулирование института муниципальной службы включает три большие сферы в системе муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службы: определение правового статуса муниципального служащего и создание гарантий его осуществления: механизм прохождения муниципальной службы. Система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.

2. Региональное законодательство, регулирующее прохождение муниципальной службы в муниципальных органах власти, в целом согласуется с федеральным законодательством, развивает и дополняет его. Гораздо подробнее, чем на федеральном уровне, в ряде регионов урегулированы вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, проведением конкурса на замещение вакантных должностей, аттестацией муниципальных служащих. В то же время некоторые субъекты Российской Федерации «выходят» за установленные федеральным законодательством пределы, предусматривая дополнительные требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, дополнительные основании для увольнения муниципального служащего.

3. Правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам предоставлены права самостоятельно устанавливать систему органов муниципальной власти, определять муниципальные должности и др. Все эти вопросы напрямую связаны с организацией муниципальной службы субъекта Российской Федерации.

Также этот вопрос не может быть отнесен и к исключительному ведению субъектов Российской Федерации, так как в едином государстве основные элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в единообразном правовом регулировании.

Законодательство о муниципальной службе должно быть конституционно отнесено к предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный законодатель в пределах своих полномочий по вопросам муниципальной службы должен осуществлять опережающее законодательное регулирование, так как отношения в данной сфере не могут быть эффективно урегулированы законодательством отдельного субъекта и регулирование данных общественных отношений законом одного субъекта может повлечь нарушение единого правового пространства.

4. Углубленный анализ предмета исследования позволил выделить неточности определения муниципальной службы, которые позволяют законодателю субъектов Российской Федерации значительно расширять границы правового регулирования и осуществления муниципальной службы. Неоправданное расширение границ муниципальной службы негативно влияет на ее организацию и функционирование.

5. Правовой статус муниципального служащего субъекта Российской Федерации установлен как в федеральных, так и в региональных актах. Закрепленный в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» перечень прав, обязанностей и ограничений муниципальных служащих практически дословно воспроизведен в региональном законодательстве, что вряд ли следует признать целесообразным. Исследуя существующие два подхода в определении правового статуса муниципальных служащих в узком и широком смысле, автор считает предпочтительным подход, который заключается в расширительном толковании элементов правового статуса муниципальных служащих, который включает в него права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, полномочия, задачи по должности, функции и пр. Ввиду большого разнообразия элементов правового статуса автор предлагает объединить их в три блока: целевой (состоит из целей, задач и функций), структурно-организационный, компетенционный (включает в себя совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения).

6. Региональное законодательство, регулирующее прохождение муниципальной службы в органах местного самоуправления, в целом согласуется с федеральным законодательством, развивает и дополняет его. Однако некоторые субъекты Российской Федерации «выходят» за установленные федеральным законодательством пределы правового регулирования, предусматривая дополнительные требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, дополнительные основания для увольнения муниципальных служащих. В других субъектах Российской Федерации законодательные установления не распространяются за границы территориальной юрисдикции автономного округа, да и любого другого субъекта Федерации. Отсюда следует, что столь либеральный, диспозитивный подход к установлению ряда существенных правовых институтов муниципальной службы не только противоречит принципу единства требований к муниципальной службе, установленных в федеральном законе, но и способен негативным образом сказаться на законных интересах граждан, осуществляющих профессиональную деятельность на муниципальных должностях, а значит, и на гарантиях муниципальных служащих, в целом - на устойчивости муниципального управления.

7. Квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу муниципальной службы, а также уровню знаний Конституции и законодательства. Они выражают и конкретизируют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

В законодательной практике возникает серьезная проблема в признании образования равноценным при установлении квалификационных требований. К сожалению, законодательством не определено, кем и в каком порядке выносится соответствующее решение. Очевидно, что этот вопрос должен быть урегулирован законодательно.

Требования к муниципальным должностям муниципальной службы, установленные законами субъектов Российской Федерации по стажу, также не везде могут быть исполнены. Важным недостатком законов субъектов РФ является абсолютная определенность требований по стажу, хотя конкретные требования к муниципальным должностям устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом требований законов субъектов РФ и федеральных законов. Разумнее было бы установление альтернативных или относительно определенных требований к стажу муниципальных должностей.

8. Содержание управления муниципальной службой составляет деятельность субъектов управления по осуществлению своих функций при помощи создаваемых ими структур.

Функции системы управления муниципальной службой закреплены не во всех субъектах Российской Федерации. Это зависит, прежде всего, от используемой системы управления муниципальной службой в субъекте РФ

На региональном уровне создаются Советы по местному самоуправлению и Управления по работе с органами местного самоуправления. Законы субъектов Федерации устанавливают порядок управления муниципальной службой, а также органы, которые осуществляют это управление, их задачи и функции.

Однако Советы по вопросам государственной и муниципальной службы не являются государственным органом. Их задача - оказывать консультационную помощь или вносить рекомендации по вопросам государственной, муниципальной службы. Решения подобного Совета имеют рекомендательный характер, ни одну из задач управления государственной, муниципальной службы они не решают.

В связи с этим предлагаем создать в структуре субъектов РФ специально уполномоченный государственный орган, который координировал бы вопросы управления государственной и муниципальной службой. Это предполагает: упорядочение системы муниципальных органов субъекта РФ; разграничение функций между различными звеньями и уровнями управления; формирование регламентов деятельности органов субъекта РФ и их подразделений; выработку типовых положений об органах субъекта РФ и их структурных подразделениях, структурных подразделениях органов местного самоуправления; осуществление работы по прогнозированию и планированию кадрового обеспечения муниципальной службы, реализации программ кадровой политики; разработку типовых должностных регламентов и квалификационных требований: внедрение современных информационных и управленческих технологий в деятельность государственных и муниципальных служащих; подготовку проектов нормативных правовых актов субъекта РФ по вопросам государственной и муниципальной службы; организацию разработки и контроля исполнения стандартов муниципальной службы; координацию работ по нормативному правовому обеспечению государственной службы, научных исследований в области государственной и муниципальной службы.

9. В законодательстве субъектов Российской Федерации гарантии муниципальных служащих автор классифицирует по двум группам: основные и дополнительные гарантии. Основным критерием для деления всей совокупности гарантий муниципальных служащих на две обозначенные группы является их закрепление соответствующим законодательством: федеральный законодатель закрепляет основные гарантии, а дополнительные устанавливают субъекты РФ.

10. Формирование законодательства о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих в субъектах Федерации продолжается: в меньшей степени - за счет расширения новых сфер правового регулирования, в большей - за счет корректировки действующих нормативных правовых актов, осуществляемой с учетом практики их применения.

В таких условиях, по мнению автора, наиболее приемлемым путем системного развития законодательства субъектов Российской Федерации о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих является его кодификация, т.е. создание объединяющих законов вместо суммы разрозненных актов существующего законодательства.

11. Совершенствование муниципальной службы субъектов Российской Федерации зависит от оптимальной организации структуры органов власти, и автором выделяются следующие направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации в области правового регулирования муниципальной службы: проведение четкого разграничения компетенции в сфере муниципальной службы между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: правильное определение места муниципальной службы в предметах ведения, установление четкой иерархии законов, регламентирующих ее, принятых на федеральном и региональном уровнях: принятие федеральных законов, отсылки к которым содержатся в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

12. В исследовании обоснована необходимость создания в России единой, взаимоувязанной системы законодательства о муниципальной службе, включающей в качестве составных частей федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования, отсутствие в нем пробелов и противоречий.