Предмет правового регулирования муниципальной службы в федеральном и региональном законодательстве

Предмет правового регулирования муниципальной службы в федеральном законодательстве.

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации российское законодательство представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации. Система правового регулирования муниципальной службы структурирована на три уровня.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и местного уровня.

В федеральный уровень входят Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации.

Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции). законы субъектов Федерации и иные нормативно-правовые акты, действующие на территории соответствующих субъектов Федерации.

Муниципальный уровень представлен уставами муниципальных образований и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, действующими на территории соответствующего муниципального образования.

Ключевую роль в регулировании основ муниципальной службы на федеральном уровне играют федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года.

В статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь идет о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, среди которых и регулирование основ муниципальной службы. Статья 5 этого закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит законодательство о муниципальной службе, а в соответствии со ст. 6 одним из предметов ведения местного самоуправления является принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также контроль за их соблюдением.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепил сферу законодательного регулирования вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации. Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила, что устав муниципального образования должен содержать в себе, помимо всего прочего, гарантии прав должностных лиц местного самоуправления, а также условия и порядок организации муниципальной службы.

Аналогичные положения содержатся в ст. 4 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»: муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации; законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами.

В.И. Фадеев, рассматривая проблему правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне, выдвигает две основные задачи. Во-первых, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным¹См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. - М., 1998. - С. 3..

На федеральном уровне законодательно закреплены основные вопросы регламентации муниципальной службы:

регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям органов государственной власти;
формирование законодательства о муниципальной службе - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
условия и порядок организации муниципальной службы указываются в уставе муниципального образования;
лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими;
время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе;
правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы. управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство о муниципальной службе выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к ведению субъектов Федерации. И проблема субъектов Российской Федерации вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать их.

Предмет правового регулирования муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Сферу правового регулирования субъектов РФ можно выделить из положений действующего Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

К полномочиям субъектов РФ законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» отнесено, в частности, установление:

реестра муниципальных должностей муниципальной службы (п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 8);
соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы (п. 2 ст. 8);
квалификационных разрядов, порядка их присвоения и сокращения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы (п. 2 ст. 9);
прав и обязанностей муниципального служащего (ст. 10);
порядка наделения правами (поручения) для участия в управлении коммерческой организацией (п. 4 ст. 11):
видов поощрений муниципального служащего и порядка их применения (ст. 13);
видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных обязанностей (должностные проступки) (ст. 14);
дополнительных гарантий для муниципальных служащих (ч. 3 ст. 15);
должностного оклада размера и порядка установления надбавок и иных выплат к должностным окладам муниципальных служащих (ст. 16);
для отдельных категорий муниципальных служащих ежегодного оплачиваемого отпуска продолжительностью более тридцати дней, порядка и условий дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (п. 1 ст. 17);
прав муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения (п. 1 ст. 18);
размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта РФ соотношением должностей муниципальной и государственной службы (п. 1 ст. 18) с учетом того, что максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности;
возможности включения в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности, кроме времени работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях (п. 1 ст. 19);
порядка прохождения муниципальной службы и управления муниципальной службой, требований к муниципальной службе (п. 2 ст. 20).

Из анализа норм Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию таких вопросов, как поощрения муниципальных служащих или установление квалификационных разрядов, порядок их присвоения и сокращения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы, практически не ограничены федеральным законодательством.

В то же время субъекты Российской Федерации вправе устанавливать лишь дополнительные гарантии для муниципального служащего (ст. 13) или дополнительный оплачиваемый отпуск (п. 1 ст. 17). Указанные вопросы субъекты Российской Федерации регулируют с учетом общих положений Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», включая соответствующие федеральные нормы в свое законодательство либо ссылаясь на них.

Фактически субъекты Российской Федерации регулируют более широкий круг муниципально-служебных отношений. В некоторых случаях региональные законодатели вынуждены выходить за установленные в Федеральном законе рамки, так как на федеральном у ровне не приняты нормативные акты, позволяющие регламентировать эти положения. Так, в п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предусмотрено, что квалификационные разряды, порядок их присвоения и сокращения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы могут быть установлены законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Ни один из перечисленных выше федеральных законов в настоящее время не принят.

Представляется, что в ряде случаев в законодательстве субъектов Российской Федерации некоторые вопросы муниципальной службы не всегда соответствуют положениям федерального законодательства. Так, в законах многих субъектов Российской Федерации определено, что правом поступления на муниципальную службу обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, что полностью отвечает требованиям Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако в законах Оренбургской, Орловской и Читинской областей минимальный возраст поступления на муниципальную должность не указан. В этом случае должна применяться норма Федерального закона.

Необходимо отметить, что некоторые правовые акты субъектов Российской Федерации ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления. Например, ст. 27 Закона Республики Карелия и ст. 30 Закона Краснодарского края устанавливают, что предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы для мужчин составляет 60 лет, а для женщин - 55 лет. В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и Трудовом кодексе Российской Федерации подобные ограничения отсутствуют.

Сравнительный анализ основных муниципальных должностей субъектов Российской Федерации Сибири и Дальнего Востока показал, что все муниципальные должности, так же, как и государственные, подразделяются на пять групп:

1 - высшие муниципальные должности;

2 - главные муниципальные должности;

3 - ведущие муниципальные должности;

4 - старшие муниципальные должности;

5 - младшие муниципальные должности.

Но распределение муниципальных должностей по группам в разных субъектах Российской Федерации проведено различно.

Так, должность начальника управления в Новосибирской, Кемеровской областях является высшей муниципальной должностью, в Алтайском крае, Курганской, Хабаровской областях - главной, а в Иркутской, Тюменской, Читинской областях - ведущей муниципальной должностью.

Должность начальника отдела в Новосибирской области отнесена к главной муниципальной должности, в Кемеровской. Курганской областях - к ведущей, в Иркутской, Тюменской, Читинской областях - к младшей муниципальной должности.

Анализируя характер деятельности в органах местного самоуправления, необходимо отметить, что все должности по функциональной деятельности муниципальной службы соответствуют вышеизложенным пяти группам.

Таким образом, несмотря на функциональное единство муниципальной службы, именно оно и не принимается за основу в квалификации должностей. На практике в различных муниципальных образованиях берется особенность внутрииерархической организации аппарата. Например, специалист организационного отдела занимает младшую муниципальную должность, являясь главным специалистом, возникают практические трудности при перемещении таких специалистов из одного субъекта Российской Федерации в другой. В итоге несогласованность законодательства субъектов Федерации может сказаться на правах граждан, например, в сфере социального обеспечения (ст. 18 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»).

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Почти во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время приняты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей муниципальных служащих, их денежном содержании, соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы и др.

В законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливаются различные полномочия в сфере муниципальной службы, которыми наделены региональные органы государственной власти. Например, к полномочиям органов государственной власти Омской области в сфере муниципальной службы относятся:

принятие и изменение законов Омской области о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;
контроль за соответствием уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы федеральным законам и законам Омской области:
принятие областных программ развития муниципальной службы;
утверждение Реестра муниципальных должностей муниципальной службы;
установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Омской области;
утверждение минимально необходимых расходов на муниципальную службу, включаемых в минимальные местные бюджеты;
установление квалификационных разрядов и порядка их присвоения муниципальным служащим;
методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих;
организация методической помощи органам местного самоуправления в организации муниципальной службы;
иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.

В законе «О муниципальной службе в Омской области» (ст. 6) установлено 10 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы. Из 10 установленных полномочий 4 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним относятся: утверждение Реестра муниципальных должностей муниципальной службы; установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Омской области; утверждение минимально необходимых расходов на муниципальную службу, включаемых в минимальные местные бюджеты; установление квалификационных разрядов и порядка их присвоения муниципальным служащим. За пределы правового регулирования выходят 6 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы, установленные в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Среди них: принятие и изменение законов Омской области о муниципальной службе, контроль за их соблюдением; контроль за соответствием уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы федеральным законам и законам Омской области: принятие областных программ развития муниципальной службы; методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих; организация методической помощи органам местного самоуправления в организации муниципальной службы; иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.

В Иркутской области к полномочиям органов государственной власти в сфере муниципальной службы относятся:

принятие и изменение законов области о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;
утверждение Реестра муниципальных должностей муниципальной службы;
принятие областных программ развития муниципальной службы;
утверждение минимально необходимых расходов на муниципальную службу, включаемых в минимальные местные бюджеты;
установление и обеспечение гарантий области для муниципальных служащих;
оказание информационно-методической помощи при осуществлении муниципальной службы;
оказание содействия в подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих;
иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.

В законе «О муниципальной службе в Иркутской области» (ст. 6) установлено 8 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы. Из 8 установленных полномочий 2 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним относятся: утверждение Реестра муниципальных должностей муниципальной службы; утверждение минимально необходимых расходов на муниципальную службу, включаемых в минимальные местные бюджеты. За пределы правового регулирования выходят 6 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы, установленных в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Среди них: принятие и изменение законов области о муниципальной службе, контроль за их соблюдением; принятие областных программ развития муниципальной службы; установление и обеспечение гарантий области для муниципальных служащих; оказание информационно-методической помощи при осуществлении муниципальной службы; оказание содействия в подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих; иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.

К полномочиям органов государственной власти Курганской области в сфере муниципальной службы относятся:

принятие и изменение областных законов о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;
контроль за соответствием уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы федеральным и областным законам;
разработка и принятие областных программ развития и совершенствования муниципальной службы;
формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, установление порядка перехода с муниципальной службы на государственную службу, обучение и аттестация резерва;
установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Курганской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы;
установление и обеспечение гарантий Курганской области для муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством.

В законе «О муниципальной службе в Курганской области» (ст. 3) установлено 6 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы. Из 6 установленных полномочий 2 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним относятся: формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, установление порядка перехода с муниципальной службы на государственную службу, обучение и аттестация резерва; установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Курганской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. За пределы правового регулирования выходят 4 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы, названные в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Среди них: принятие и изменение областных законов о муниципальной службе, контроль за их соблюдением; контроль за соответствием уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы федеральным и областным законам; разработка и принятие областных программ развития и совершенствования муниципальной службы; установление и обеспечение гарантий Курганской области для муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством.

В законодательстве Новосибирской области к полномочиям органов государственной власти в сфере муниципальной службы относятся:

принятие и изменение областных законов о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;
обеспечение соответствия уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы законам Российской Федерации и Новосибирской области;
разработка и принятие областных программ развития и совершенствования муниципальной службы;
формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, обучение и аттестация резерва установление порядка перехода с муниципальной на государственную службу;
установление ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей в соответствии с федеральным законодательством;
установление гарантий осуществления полномочий муниципальных служащих на территории Новосибирской области;
установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы.

В законе «О муниципальной службе в Новосибирской области» (ст. 7) установлено 7 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы. Из 7 установленных полномочий 4 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». К ним относятся: формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, обучение и аттестация резерва установление порядка перехода с муниципальной на государственную службу; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей в соответствии с федеральным законодательством; гарантии осуществления полномочий муниципальных служащих на территории Новосибирской области; соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной службы. За пределы правового регулирования выходят 3 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы, установленные в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»: принятие и изменение областных законов о муниципальной службе, контроль за их соблюдением; обеспечение соответствия уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы законам Российской Федерации и Новосибирской области; разработка и принятие областных программ развития и совершенствования муниципальной службы.

К полномочиям органов государственной власти Тюменской области в сфере муниципальной службы относятся:

принятие и изменение законов области о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;
обеспечение соответствия уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы законам области и федеральным законам;
разработка и принятие региональных программ развития и совершенствования муниципальной службы;
принятие и изменение законов области об административных правонарушениях в связи с осуществлением муниципальной службы;
формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, установление порядка перехода с муниципальной на государственную службу, обучение и аттестация резерва;
установление соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы;
установление и обеспечение гарантий для муниципальных служащих на территории области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области;
регулирование законами области, в соответствии с действующим законодательством, особенностей организации муниципальной службы с учетом исторических и иных местных традиций;
учреждение почетных званий области, присваиваемых муниципальным служащим в виде поощрения.

В законе «О муниципальной службе в Тюменской области» (ст. 2) установлено 9 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы. Из 9 установленных полномочий 5 полномочий органов государственной власти в сфере муниципальной службы совпадают с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»: принятие и изменение законов области об административных правонарушениях в связи с осуществлением муниципальной службы; формирование резерва государственных служащих из числа муниципальных служащих, установление порядка перехода с муниципальной на государственную службу, обучение и аттестация резерва; установление соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы; установление и обеспечение гарантий для муниципальных служащих на территории области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области; учреждение почетных званий области, присваиваемых муниципальным служащим в виде поощрения. За пределы правового регулирования выходят 4 полномочия органов государственной власти в сфере муниципальной службы, установленные в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Среди них: принятие и изменение законов области о муниципальной службе, контроль за их соблюдением; обеспечение соответствия уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы законам области и федеральным законам; разработка и принятие региональных программ развития и совершенствования муниципальной службы; регулирование законами области, в соответствии с действующим законодательством, особенностей организации муниципальной службы с учетом исторических и иных местных традиций.

Сравнивая законы о муниципальной службе субъектов Федерации, можно обнаружить, что они регулируют статус муниципальных служащих с неодинаковой полнотой. Так, законы более подробно определяют порядок прохождения муниципальной службы, повышения квалификации муниципального служащего и т.д., что, разумеется, предпочтительнее простого воспроизведения текста федерального закона с формальными добавлениями, конкретизирующими его нормы. Федеральный закон предоставляет субъектам Федерации широкие возможности в установлении дополнительных гарантий муниципальным служащим, относит на усмотрение субъекта Федерации определение видов их поощрения, размеров должностных окладов, порядка установления надбавок и иных выплат к должностному окладу, порядка прохождения муниципальной службы, управления этой службой, требований к ее должностям. И эти права субъекты Федерации широко используют. Одновременно некоторые законы субъектов Федерации более широко трактуют федеральный закон. Например, закон о муниципальной службе Омской области выделяется из общего ряда тем, что он, кроме детальной проработки общих для многих законов норм, регулирует и другие отношения, связанные с муниципальной службой. Так, он не ограничивается упоминанием о том, что муниципальным служащим могут быть присвоены квалификационные разряды, а прямо называет их (главный муниципальный советник 1, 2, 3 разрядов и т.д.). Кроме того, в этом законе определяется порядок формирования резерва государственной службы Омской области из муниципальных служащих²См.: Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие/ Под ред. В.И. Васильева. - М., 1999. - С. 259..

Таким образом, анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о расширении либо сужении ими собственной законодательной компетенции в области правового регулирования муниципальной службы.

Субъекты Федерации не ограничились принятием рамочных (общих) законов. Ими законодательно урегулированы и отдельные вопросы организации муниципальной службы. Например, законами субъектов Федерации регулируются вопросы аттестации муниципальных служащих (Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская области), денежного содержания (Новосибирская, Читинская области). Приняты законы о соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (Иркутская, Новосибирская, Омская области).

Рассмотрим подробнее реализацию субъектами Российской Федерации полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Установление реестра муниципальных должностей муниципальной службы.

Согласно статье 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим практику принятия реестра муниципальных должностей муниципальной службы в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, например, Законом Кемеровской области³См.: Закон Кемеровской области от 16 октября 1998 г. № 531-03 «О муниципальной службе в Кемеровской области» // Кузбасс. - 1999. - № 222. устанавливаются муниципальные должности муниципальной службы в соответствии с утвержденным реестром муниципальных должностей муниципальной службы Кемеровской области. Он состоит из двух разделов и включает:

Раздел I. Выборные муниципальные должности.

Муниципальные должности категории «А».

Глава муниципального образования.

Руководитель представительного органа местного самоуправления.

Председатель комитета, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе.

Заместитель председателя комитета, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе.

Депутаты представительного органа местного самоуправления, осуществляющие должностные полномочия на постоянной профессиональной основе.

Иные выборные должностные лица органов местного самоуправления.

Раздел II. Выборные муниципальные должности.

Муниципальные должности, установленные уставом муниципального образования и иными нормативными актами муниципальных образований, для обеспечения полномочии лиц, замещающих должности категории «А ».

Муниципальные должности категории «Б».

Высшая должность.

Первые заместители главы муниципального образования.

Заместители главы муниципального образования.

Управляющие делами (руководители аппаратов) представительного и организационно-распорядительных органов местного самоуправления.

Руководители территориальных в составе муниципального образования организационно-распорядительных органов.

Ведущая должность.

Помощники главы муниципального образования.

Советники (консультанты) главы муниципального образования.

Пресс-секретарь главы муниципального образования.

Помощники руководителя представительного органа местного самоуправления.

Советники (консультанты) руководителя представительного органа местного самоуправления.

Помощники депутатов представительного органа местного самоуправления.

Муниципальные должности, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения их полномочии.

Муниципальные должности категории «В».

Высшая должность.

Начальник управления.

Председатель комитета.

Главная должность.

Заместитель начальника управления.

Заместитель председателя комитета.

Ведущая должность.

Начальник (заведующий) отдела, службы.

Заместитель начальника (заведующего) отдела, службы.

Старшая должность.

Главный специалист.

Ведущий специалист.

Младшая должность.

Специалист 1 категории.

Специалист 2 категории.

Специалист.

Муниципальные должности муниципальной службы Курганской области устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым областным законом.

Муниципальные должности муниципальной службы Курганской области классифицируются на:

- должности, устанавливаемые Уставом муниципального образования, для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), - должности категории «А»;

- должности, утверждаемые в установленном Уставом муниципального образования порядке, для непосредственного обеспечения исполнения полномочии лиц, занимающих должности категории «А», - должности категории «Б»;

- должности, учреждаемые органами местного самоуправления, для обеспечения исполнения их полномочий, - должности категории «В».

Должности категорий «Б» и «В» подразделяются на следующие группы:

а) высшие должности муниципальной службы - 5 группа;

б) главные должности муниципальной службы - 4 группа;

в) ведущие должности муниципальной службы - 3 группа;

г) старшие должности муниципальной службы - 2 группа;

д) младшие должности муниципальной службы - 1 группа.

Высшие и главные должности муниципальной службы Курганской области определяются Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами.

Ведущие и старшие должности муниципальной службы Курганской области устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами муниципального образования.

Решение федерального законодателя, относящее утверждение реестра должностей муниципальной службы к компетенции субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рамках законов федерального и регионального уровней, устанавливающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципальной службы могут находить правовое решение как в законах, так и в нормативных актах самих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5), условия и порядок организации муниципальной службы должны закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8).

В соответствии с законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» должности муниципальной службы учреждаются уставами муниципальных образований, исходя из реестров муниципальных должностей, утвержденных субъектами Федерации. Правовыми актами субъекта Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы с государственными должностями государственной службы с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований. Отсюда следует, что реестр муниципальных должностей, утверждаемый субъектами Федерации, является первоосновой создания муниципальных должностей. Однако в Законе Самарской области отмечается, что единый реестр муниципальных должностей в Самарской области формируется на основании уставов и иных нормативных актов муниципальных образований. Думается, что данное положение в большей мере отражает сложившуюся практику: муниципальные должности, как правило, учреждаются на муниципальном уровне - реестр лишь систематизирует их перечни. Не следует забывать, что ст. 8 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», посвященная уставу муниципального образования, в числе вопросов, им регламентируемых, называет структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следуя смыслу этой нормы, трудно отрицать за муниципальными образованиями и право самостоятельно учреждать муниципальные должности, хотя оно и противоречит п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Таким образом, формирование единого реестра муниципальных должностей всецело находится в компетенции муниципального образования.

Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Правовыми актами субъекта Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы с государственными должностями государственной службы - с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований. Согласно ст. 11 Закона Омской области «О муниципальной службе в Омской области» соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Омской области устанавливается областным законом. Муниципальные должности муниципальной службы и государственные должности государственной службы соотносятся с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям, в том порядке, в каком они расположены в Реестре муниципальных должностей муниципальной службы Омской области и Реестре государственных должностей Омской области. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, наиболее подробно регламентированы Законом Новосибирской области «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственной службы в Новосибирской области», устанавливающим соответствие государственных должностей государственной службы для муниципальных должностей муниципальной службы:

а) для высших муниципальных должностей муниципальной службы - главные государственные должности государственной службы:

б) для главных муниципальных должностей муниципальной службы - ведущие государственные должности государственной службы;

в) для ведущих муниципальных должностей муниципальной службы - старшие государственные должности государственной службы.

В структуру муниципальных должностей входят муниципальные должности муниципальной службы. К ним относятся должности категории «Б» и «В». Практика показывает, что в разных субъектах Российской Федерации одни и те же должности по своему функциональном) содержанию могут относиться к разным группам, а это затрудняет установление соотношения муниципальных должностей муниципальной службы с государственными должностями государственной службы с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований.

К гражданам, претендующим на замещение муниципальной должности муниципальной службы, предъявляются требования по уровню образования, стажу и опыту работы.

К претендентам на муниципальные должности в Омской области предъявляются квалификационные требования: к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, уровню знаний законов, уставов и других нормативно-правовых актов, относящихся к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Гражданам, претендующим на высшую, главную, ведущую, старшую муниципальную должность, кроме выборных должностей, необходимо иметь высшее образование. В некоторых субъектах Российской Федерации в законах о муниципальной службе устанавливается требование от соискателей не просто высшего образования, но (для высших, главных и ведущих должностей) - высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Социологические исследования показывают, что в составе руководителей муниципальных образований лишь 5 % имеют профессиональное образование, соответствующее их должности. Среди работников поселковых и сельских администраций высшее образование имеют около 20%. Преобладающий состав муниципальных служащих имеет техническое, сельскохозяйственное или педагогическое базовое образование⁴См.: Никонов В.И. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации // Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления. М., 1998. - С. 18..

Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что предъявляемое законодательством многих субъектов Федерации требование наличия высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» для граждан, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, на практике в полной мере не соблюдается.

Установление порядка наделения правами (поручения) для участия в управлении коммерческой организацией.

В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 11) установлено, что муниципальный служащий не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом, или если в порядке, установленном уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Муниципальный служащий на время прохождения муниципальной службы обязан передавать в доверительное управление пакеты акций под гарантию муниципального образования в соответствии с гражданским законодательством в течение месяца со дня поступления гражданина на муниципальную службу. Однако выполнение этой обязанности не достигает цели законодательного регулирования соответствующих правоотношений - муниципальный служащий будет по-прежнему заинтересован в доходах организации, пакеты акций (доли в уставном капитале) которой он передал в доверительное управление, поскольку после прекращения своих полномочий он вновь станет полноправным совладельцем этой организации.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливается порядок участия муниципальных служащих в управлении коммерческих организаций. Основанием для этого является поручение о представлении интересов муниципального образования.

Таким образом, муниципальный служащий может наделяться правами по управлению коммерческих организаций, если его на это уполномочивает закон субъекта Российской Федерации.

Установление должностного оклада, размера и порядка установления надбавок и иных выплат к должностным окладам муниципальных служащих.

Денежное содержание муниципального служащего в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 16) состоит из должностного оклада; надбавок к должностному окладу (за квалификационный разряд; за особые условия муниципальной службы; выслугу лет), а также из премий по результатам работы.

Размер должностного оклада, а также размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В определении размера и порядка выплаты денежного содержания муниципальных служащих законодатель отводит ведущую роль нормативным актам органов местного самоуправления. Органы государственной власти должны установить лишь общие правила и рамки, в пределах которых должны действовать муниципальные органы.

Нет единого подхода в определении денежного содержания муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации. Одни субъекты Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Тыва, Красноярский край) практически дублируют положения ст. 16 Федерального закона. Законы других субъектов предусматривают различные надбавки к должностному окладу: за ученую степень, почетное звание, районные коэффициенты, материальную помощь, лечебные пособия.

В статье 20 Закона Омской области «О муниципальной службе в Омской области» базовый размер должностного оклада по младшей муниципальной должности муниципальной службы «специалист» устанавливается главой муниципального образования (главой местной администрации).

Соотношения размеров должностных окладов по муниципальным должностям муниципальной службы устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в кратном отношении к базовом) размеру должностного оклада по младшей муниципальной должности муниципальной службы «специалист».

Руководители органов местного самоуправления наделены правом устанавливать муниципальным служащим надбавки к должностным окладам (за сложность, напряженность, специальный режим работы и высокие достижения в труде) в пределах утвержденных фондов оплаты труда, премировать муниципальных служащих в размерах, определяемых в соответствии с личным вкладом работника в общие результаты деятельности.

Наиболее детальная регламентация вопросов поощрения муниципальных служащих предусмотрена нормативными актами Иркутской области. Речь прежде всего идет о надбавке к должностному окладу за квалификационный разряд.

Надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд законом Иркутской области устанавливаются в размере:

а) до 10 % от установленного должностного оклада - муниципальном) служащему, имеющему квалификационный разряд третьего класса по замещаемой им муниципальной должности;

б) до 20 % от установленного должностного оклада - муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд второго класса по замещаемой им муниципальной должности;

в) до 30 % от установленного должностного оклада - муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд первого класса по замещаемой им муниципальной должности.

Надбавки к должностному окладу за выслугу лет законом Курганской области устанавливаются в процентах от месячного должностного оклада муниципального служащего в следующих размерах:

а) от 1 до 5 лет - 10 %;

б) от 3 до 10 лет - 20 %;

в) от 10 до 15 лет - 30 %;

г) от 15 и выше - 40 %.

Должностные оклады муниципальных служащих подлежат индексации в соответствии с федеральными законами, предусматривающими повышение минимального размера оплаты труда в Российской Федерации, и устанавливаются с момента вступления в силу федерального закона.

При установлении минимального должностного оклада муниципального служащего органы местного самоуправления исходят из размера средней месячной заработной платы на данной территории, декларируя, что этот оклад не может быть ниже минимального должностного оклада областного государственного служащего и что его перерасчет производится не реже одного раза в три месяца.

В законодательстве субъектов Российской Федерации часто должностной оклад муниципальных служащих ставится в зависимость от численности населения муниципального образования. Например, законом Курганской области минимальный размер должностного оклада муниципального служащего устанавливается в процентном отношении к должностному окладу главы муниципального образования, который определяется представительным органом местного самоуправления, исходя из установленного законом области размера средней заработной платы по Курганской области, умноженному на коэффициент, зависящий от численности жителей муниципального образования.

К должностному окладу за особые условия муниципальной службы законом Томской области предусматривается надбавка, которая за год не должна превышать выплату по должностному окладу с надбавками за выслугу лет затри месяца. К особым условиям муниципальной службы относятся: ненормированный рабочий день; сложные климатические условия: частые командировки и поездки; работа в выходные и праздничные дни; работа, связанная с риском для здоровья⁵См.: Закон Томской области от 7 мая 2002 г. № 28-03 «О муниципальной службе в Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. - 2002. - № 6..

Надбавки к должностному окладу за ученую степень законом Алтайского края устанавливаются:

а) муниципальному служащему, имеющему ученую степень кандидата наук, - в размере трех минимальных размеров оплаты труда установленных федеральным законом;

б) муниципальному служащему, имеющему ученую степень доктора наук, - в размере пяти минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом.

Муниципальному служащему за достигнутые успехи в работе может выплачиваться премия в порядке и размерах, определенных нормативными правовыми актами муниципального образования.

Муниципальному служащему выплачивается материальная помощь в размере трех должностных окладов в год⁶См.: Закон Алтайского края от 23 сентября 2000 г. № 256-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» // Алтайская правда. - 2001. - 10 ноября..

Безусловно, подобного рода выплаты не производятся автоматически и зависят от оценки руководством качества работы муниципального служащего.

В целом можно отметить, что законы субъектов Российской Федерации у регулировали общественные отношения, касающиеся установления и выплаты денежного содержания муниципальных служащих, не оставив практически никакой возможности органам местного самоуправления участвовать в процессе определения размеров и порядка выплаты денежного содержания муниципальных служащих. Такое положение противоречит ст. 16 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», согласно которой размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются, прежде всего, нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, необходимо урегулировать общественные отношения, касающиеся установления и выплаты денежного содержания муниципальных служащих, предоставив органам местного самоуправления значительную степень самостоятельности при определении размеров и порядка выплаты денежного содержания муниципальных служащих.

Установление для отдельных категорий муниципальных служащих ежегодного оплачиваемого отпуска продолжительностью более тридцати дней, порядка и условии дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней, а для отдельных категорий муниципальных служащих федеральными законами и законами субъектов Федерации - большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск. Муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет предоставляется муниципальным служащим сверх ежегодного отпуска. Порядок и его условия должны определяться федеральным законом, который в настоящее время не принят. Поэтому субъекты Федерации осуществляют опережающее нормотворчество и сами устанавливают порядок и условия предоставления дополнительного отпуска.

Продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска колеблется от 5 до 15 календарных либо рабочих дней. Продолжительность дополнительного отпуска зависит от стажа муниципальной службы.

Муниципальному служащему Омской области гарантируется ежегодный оплачиваемый основной и дополнительный отпуск в зависимости от стажа работы на муниципальной службе. В развитие положений ст. 17 Федерального закона сверх 30 календарных дней ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному служащему Омской области предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью от 5 до 15 календарных дней (ст. 21 Закона Омской области).

Установление прав муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации, например, Московской, Свердловской и Челябинской областей, муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Примером предоставления повышенных социальных гарантий по сравнению с действующим федеральным законодательством может служить наделение муниципальных служащих дополнительными правами в сфере пенсионного обеспечения. Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации» органам местного самоуправления было рекомендовано установить соответствующие гарантии (предусмотренные для государственных служащих) за счет собственных средств. У муниципального образования - значительные возможности в сфере установления гарантий муниципальных служащих. В связи с чем на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы.

Специальное пенсионное обеспечение муниципального служащего является дополнительным стимулом для граждан, поступающих на муниципальную службу, и гарантирует более высокое материальное обеспечение членам их семей. Более того, эти гарантии предоставляются членам семьи и в тех случаях, когда смерть, связанная с исполнением служебных обязанностей, наступила после увольнения со службы. Хотя, как отмечалось в ст. 19 Федерального закона предусматривается особая пенсия по случаю потери кормильца, если его смерть связана с исполнением государственной, муниципальной службы, условия назначения такой пенсии на федеральном у ровне пока не определены. Не предусмотрена и доплата членам семьи таких государственных, муниципальных служащих к пенсиям. Поэтому пенсия им в настоящее время назначается по общим правилам (как семьям остальных граждан).

Установление размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта РФ соотношением должностей муниципальной и государственной службы с учетом того, что максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности.

В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Федерации. Размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с установленным законом субъекта Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимального размера государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности.

Установление возможности включения в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности, кроме времени работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях.

Включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации преодолена неопределенность федерального законодательства при исчислении стажа государственной (муниципальной) службы: он исчисляется по единым нормам и для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, и для определения дополнительного оплачиваемого отпуска и для назначения ежемесячных доплат к государственным пенсиям.

Стаж муниципальной службы - это специальный трудовой стаж. Он включает в себя время работы в государственных органах и органах местного самоуправления. В него могут включаться и иные периоды трудовой деятельности. Но это должно быть установлено федеральным законом и законами субъектов Федерации. В настоящее время Федеральный закон не принят.

Статьей 19 Федерального Закона в стаж муниципального служащего включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях.

Включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными законами.

Законы о муниципальной службе субъектов Российской Федерации называют иные периоды, которые включаются в стаж муниципальной службы.

Законы Омской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 35) устанавливают, что включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными и областными законами.

Вышеназванные Законы регулируют отношения, возникающие в связи с установлением и исчислением стажа государственной и муниципальной службы области, дающие право на получение за выслугу лет надбавок к должностному окладу, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, денежного вознаграждения при выходе на пенсию, доплаты к государственной пенсии.

Стаж государственной, муниципальной службы - это суммарная продолжительность работы (службы) в государственных органах, в органах местного самоуправления, а также иных периодов деятельности, учитываемых в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Закон Омской области «О стаже государственной, муниципальной службы Омской области» (ст. 2) называет иные периоды деятельности, учитываемые в соответствии с федеральным и областным законодательством, и включает в себя:

военную службу, службу в органах внутренних дел, органах безопасности, налоговой полиции, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в установленном законодательством Российской Федерации порядке:
время работы в интеграционных межгосударственных органах, созданных Российской стороной совместно с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, в международных организациях, в которых граждане Российской Федерации представляли интересы государства:
время обучения государственных, муниципальных служащих в учебных заведениях с отрывом от работы (службы) в связи с направлением соответствующим государственным органом (органом местного самоуправления) для получения дополнительного профессионального образования, повышения квалификации или переподготовки: а также время обучения по направлению органов государственной власти и управления, организаций и учреждений, осуществлявших в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик отдельные функции государственного управления, при продолжении работы в указанных органах и организациях;
иные периоды деятельности, учитываемые в соответствии с федеральным и областным законодательством.

При этом необходимо обратить внимание на тот факт, что ни Федеральный закон, ни законы субъектов Российской Федерации не устанавливают, какие должности должен занимать работник в различных организациях, чтобы период работы в них был включен в стаж муниципальной службы. На практике это затрудняет начисление стажа муниципальной службы и вызывает разногласия.

Проведенный автором анализ актов регионального законодательства 50 субъектов РФ позволил выявить ряд проблем в области правового регулирования муниципальной службы.

Первая проблема заключается в закреплении приоритета некоторых положении регионального законодательства о муниципальной службе над федеральными положениями. Например, законодатель на федеральном уровне не дает однозначного ответа на вопрос о возможности регионального регулирования вопросов увольнения по достижении предельного возраста.

Вторая проблема, выявленная в сравнительном анализе основных муниципальных должностей ряда субъектов Российской Федерации, состоит в том, что, несмотря на функциональное единство муниципальной службы, именно оно и не принимается за основу в классификации должностей. На практике в различных муниципальных образованиях за принцип берется особенность внутрииерархической организации аппарата. В итоге несогласованность законодательства субъектов Российской Федерации может негативно сказаться на правах граждан в сфере социального обеспечения.

Следующая проблема заключается в том, что в законодательстве субъектов Российской Федерации отсутствует точное определение муниципальной службы. Так, в законах Республики Карелия, Приморского края, Смоленской, Тамбовской, Тульской, Новгородской и Орловской областей не указывается, что муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях.

В законах Республик Бурятия, Кабардино-Балкария. Свердловской области в определении муниципальной службы вместо термина «муниципальная должность» используется термин «штатная должность», что является не совсем верным, поскольку понятие муниципальной должности обладает некоторой спецификой по сравнению с понятием штатной должности. А во многих законах в определении муниципальной службы отсутствует указание на то, что муниципальная должность, на которой осуществляется муниципальная служба, не является выборной.

Таким образом, неточное толкование определения муниципальной службы позволяет законодателю субъектов Российской Федерации значительно расширять пределы правового регулирования муниципальной службы.

Важным критерием выделения разных подходов к законодательному оформлению муниципально-служебных отношений является соотношение законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе с федеральным законодательством. Разграничение полномочий в сфере муниципальной службы стало самым актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом осуществлении.

Для законодательства субъектов Федерации характерен такой признак, как относительная самостоятельность. Он входит в систему законодательства Российской Федерации и тесно взаимодействует с федеральным законодательством, которое прямо или косвенно определяет содержание законодательства субъектов Российской Федерации.

На практике имеют место случаи как абсолютизации самостоятельности законотворчества на региональном уровне, когда субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения федерального уровня, так и отрицания самостоятельности регионального законодательства некоторыми федеральными органами государственной власти.

Основные черты законодательства субъекта Российской Федерации, которые имеют значение для определения исходных позиций в разработке общих подходов формирования законодательства этого уровня, можно сформулировать следующим образом: гармонизация законодательства субъектов Российской Федерации с законодательством Российской Федерации, его системный характер и относительная самостоятельность.

Сфера совместного ведения очень сложна для реализации, потому что взаимодействуют два законодателя: федеральный и региональный. Поэтому самое главное - выявить оптимальный объем федерального регулирования. Если федеральные законы в сфере совместного ведения будут очень подробными, предельно конкретными, то не останется места для законотворчества субъектов Федерации, тогда как сама идея совместного ведения продиктована необходимостью учета именно местных особенностей. Федеральные законы в сфере совместного ведения, в том числе и регулирующие муниципальную службу, должны содержать в основном рамочные нормы, позволяющие субъектам Федерации учитывать свои особенности. Законы субъектов Федерации призваны выделять особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики.

Однако Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не определил объем законодательной компетенции субъектов Федерации. Тем самым не созданы достаточные основы для регулирования муниципальной службы в субъектах Федерации.

В федеральном Законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» заложены основы разграничения не только между федеральным и региональным уровнями государственной власти, но и между региональным уровнем государственной власти и муниципальным уровнем.