Национализация имущества

Государственные нужды как основание национализации

В настоящее время определение государственных нужд содержится в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов), который в ч. 1 ст. 3 предусматривает разделение понятий «федеральные государственные нужды» и «государственные нужды субъекта РФ». Так, под федеральными государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Понятие государственных нужд отсутствует в законодательстве, однако на основе анализа норм Конституции РФ и Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации (далее — Закон о Правительстве РФ) к их числу могут быть отнесены: обеспечение неприкосновенности границ РФ, охрана ее конституционного строя, защита жизни, здоровы и имущества граждан, охрана общественного порядка и экологической безопасности.

В качестве муниципальных нужд могут рассматриваться вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные федеральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 55 ЗК РФ «Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только по основаниям, установленным ст. 49 ЗК РФ. Иные основания изъятия земельных участков не допускаются.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд» изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

1. выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2. размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
   • объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
   • объекты использования атомной энергии;
   • объекты обороны и безопасности;
   • объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
   • объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
   • объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
   • линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
   • объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
   • автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов;
3. иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Именно к таким «иным обстоятельствам» относятся обязательства России по строительству олимпийских объектов, строительству газопроводов международного значения.

Условием размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. При этом такую альтернативу, как замечает В.А. Евстигнеев, следует понимать достаточно широко, это может быть как осуществление проекта за пределами данной административно-территориальной единицы, так и вовсе отказ от его осуществления. Если подобная альтернатива существует, то жесткой необходимости в принудительном выкупе нет¹Евстегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. №8.. Таким образом, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка для публичных нужд.

Р.Г. Аракельян, исследуя вопросы резервирования и изъятия земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности, пришел к выводу, что «государственные и муниципальные нужды» представляют собой задачи органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ и Законом РФ «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. № 1550-1. При этом, проанализировав нормы Конституции РФ и Закона о Правительстве РФ, ученый приходит к выводу, что к числу государственных нужд могут быть отнесены: обеспечение неприкосновенности границ РФ, охрана ее конституционного строя, защита жизни, здоровья и имущества граждан, охрана общественного порядка и экологической безопасности. В свою очередь, к муниципальным нуждам он относит вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные федеральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления²Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (гражданско-правовой аспект): Автореф. дис.... канд. юр ид наук. Краснодар. 2007. С. 18..

В Законе Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (далее — Закон № 532-K3) содержится ст. 18 «Изъятие земельных участков для государственных нужд Краснодарского края» следующего содержания:

«Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Краснодарского края осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, а из земель, находящихся в государственной собственности Краснодарского края или в муниципальной собственности, также для:

• выполнения обязательств Краснодарского края, в том числе международных, связанных с созданием, реконструкцией. расширением зданий, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемыми за счет пашою или частичного финансирования из средств краевого бюджета;

• обеспечения площадей, необходимых для лесоразведения и лесовосстановления;

• образования особо охраняемых природных территорий краевого значения;

• застройки в соответствии с генеральными аланами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки, в том числе и для отнесения земельных участков к земельным участкам общего пользования;

• разработки месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых)».

Условием изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Краснодарского края является соблюдение ограничений, установленных ЗК РФ для отдельных категорий земель.

Закон предусматривает возможность изъятия земельных участков только для государственных нужд. Однако содержание приведенной нормы закона допускает возможность изъятия земельных участков из земель не только находящихся в собственности субъектов РФ, но и муниципальных образований без учета их воли. При этом не предусматривается предоставление выкупа земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, при их изъятии для государственных нужд Краснодарского края.

По нашему мнению, такой подход ущемляет права муниципальных образований и противоречит ЗК РФ. Кроме того, согласно ст. 49 ЗК РФ иные обстоятельства, предусмотренные законами субъектов РФ, как основания изъятия земельных участков, должны носить исключительных характер.

В связи с этим вызывает определенные сомнения исключительность следующих обстоятельств, упомянутых в ст. 18 Закона № 532-K3:

• создание, реконструкция, расширение зданий, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемые за счет полного или частичного финансирования из средств краевого бюджета;
• застройка в соответствии с генеральными планами юродских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

Земельным кодексом РФ установлено, что земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). В данном случае речь идет о застройке, объекты которой, с одной стороны, подпадают под понятие «государственные и муниципальные нужды», с другой — они должны вписываться в архитектурный облик города, т.е. соответствовать генеральному плану городского поселения, правилам землепользования и застройки. Для строительства иных объектов указанная норма ЗК РФ не может быть правовым основанием изъятия земельных участков.

Н.А. Сыродоев³Сыроедов Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. № 10. С. 69. считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию «общественные нужды», так как понятие «государственные и муниципальные нужды» не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Понятия «нужды» и «цели» часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В ЗК РФ указываются такие цели использования земельных участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.п. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. Вряд ли такие случаи правомерно отождествлять с государственными нуждами.

По мнению В.А. Евстигнеева, понятие «государственные и муниципальные нужды» может включать не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования. Например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей сдачи его в аренду.

Под государственными, а также муниципальными нуждами Е.А. Конюх подразумевает определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями⁴Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006 № 1 C. 30-43..

В свою очередь О.И. Крассов замечает, что применяемое отечественным законодательством словосочетание «государственные и муниципальные нужды» «не отражает в полной мере комплекса всех тех целей, для которых может быть изъят земельный участок» и более точным был бы термин «общественное использование»⁵Кроссов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юрист. 2000. С. 349..

Комментируя ст. 3 Закона о размещении заказов, А.Н. Борисов⁶Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор. 2009. указывает, что понятие «государственные нужды», как и понятие «муниципальные нужды», раскрыто путем обозначения признаков потребностей соответствующих субъектов (публично-правовых образований — Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственных и муниципальных заказчиков). Следует отметить, что категории «нужды» и «потребности» равнозначны для отношений, связанных с размещением заказов, так как их семантические поля для этих целей совпадают.

В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова слово «потребность» определено как «надобность, нужда в чем-нибудь, требующая удовлетворения», а слово «нужда» в одном из его значений — «то же, что и потребность» (понятно, что здесь не рассматривается другое значение данного слова — «недостаток в необходимом, бедность»). Тем не менее в правовом регулировании законодатель предпочел использовать понятие «нужды».

Исходя из определенных в ст. 5 Конституции РФ основ конституционного строя в Законе о размещении заказов понятие «государственные нужды» охватывает собой понятия «федеральные нужды» и «нужды субъектов РФ».

В качестве признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве федеральных нужд, указаны: (1) субъект потребности — Россия как публично-правовое образование или государственный заказчик федерального уровня; (2) источник обеспечения потребности — средства федерального бюджета или внебюджетного источника финансирования; (3) предмет потребности — товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий России, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств России (в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия). Цели поставок продукции для федеральных государственных нужд определены в п. 2 ст. 1 Федерального закона 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Данные изменения предопределены принятием в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3, изложившего практически полностью в новой редакции Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ). Как установлено в действующей редакции п. 2 ст. 72 БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 данной статьи. Согласно новому определению, данному в ст. 6 БК РФ, «лимит бюджетных обязательств — это объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде)».

В п. 3 ст. 72 БК РФ предусмотрено, что в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышают срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ, Государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).

В качестве предмета потребностей, составляющих государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений, названы такие виды объектов гражданских прав, как товары, работы и услуги. Понятия «товар», «работа» и «услуга» не определены ни в ГК РФ, ни в БК РФ, ни в иных актах законодательства о размещении заказов, в связи с чем представляется допустимым использовать определения указанных понятий, данные в п. 3-5 части первой Налогового кодекса РФ для целей налогообложения (тем более что эти определения согласуются с положениями части второй ГК РФ):

• товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации (п. 3),
• работой признается деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц (п. 4);
• услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п. 5).

Исполнение контракта может предусматривать приобретение заказчиком права на объекты интеллектуальной собственности, которыми согласно п. 1 ст. 1225 части четвертой ГК РФ являются результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, которым предоставляется правовая охрана. Возможность приобретения заказчиком права на объекты интеллектуальной собственности в связи с исполнением контракта предусмотрена положениями п. 1 ст. 1298, п. 1 ст. 1373 и ст. 1471 ГК РФ.

Первоначальным основанием выкупа земельного участка согласно ст. 279 ГК РФ является наличие государственных либо муниципальных нужд. Указанное положение находится в противоречии с ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, которая предусматривает возможность принудительного изъятия имущества только для государственных нужд. Следует отметить, что действующее законодательство Российской Федерации для данного случая не содержит легального определения государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем имеется и другая практика. Например, когда возникает необходимость поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, законодатель дает легальное определение этих нужд в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Г.Н. Андреева отмечает, что изъятие имущества, не оправдываемое существенным общественным интересом, воспринимается обществом как произвол и создает общую атмосферу вседозволенности государственных органов, даже если последние руководствуются благими намерениями⁷Андреева Г.Н. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 6..

Таким образом, в основе изъятия земельного участка лежит критерий «социальной потребности», «общественной необходимости», «общественных интересов». Еще М.В. Венецианов отмечал, что в основании всякой юридической нормы как публичного, так и частного права лежит идея общественного интереса, так как вообще право создается жизнью людей в обществе и цель его — сделать условия этой жизни наиболее удобными и благоприятными по возможности для всех членов общества. Однако идея общественного интереса одновременно и противополагается идее частного интереса, и совпадает с этой последней. Действительно, общество существует не само по себе, а ради членов, его составляющих; условия жизни в обществе должны быть удобными и благоприятными для отдельных частных лиц — следовательно, общественный интерес есть совокупность интересов частных лиц, составляющих данное общество. Но интересы частных лиц зачастую противоположны друг другу и могут идти вразрез с интересами всего общества; отсюда вытекает то общее правило, что при столкновении интересов частных лиц с интересами общества первые, как менее важные, уступают последним.

Следует также отметить, что критерий «общественной необходимости» в настоящее время трансформируется в критерий «общественной полезности». Экспроприация, производимая исходя из соображений «полезности», а не «необходимости», стаза в руках государства гораздо более гибким инструментом экономического вмешательства. Так, если первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), то впоследствии стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные).

Вопрос об определении понятия «государственных и муниципальных нужд» и его соотношение с понятием «общественный интерес» широко обсуждается и в российской юридической литературе.

Так, по мнению Н.П. Кабытова, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать потребность соответствующего публично-правового образования в использовании данного участка в соответствии с его законодательно установленными функциями⁸Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис.... канд. юрид. наук. Самара. 2004. С. 136..

Гражданский кодекс РФ, предусматривая публичные нужды в качестве оснований для изъятия земельных участков, не содержит перечня случаев, определяющих указанные нужды. Решение этих вопросов отнесено к федеральному земельному законодательству (абз. 2 п. 2 ст. 279 ГК РФ).

В сложившейся ситуации особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, закрепленный ст. 49 ЗК РФ. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей.

В частности, ЗК РФ определяет, что земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации. Например, Правительство Москвы постановило изъять для государственных нужд у ЗАО «Росстройсервис» земельный участок по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14, площадью 23 523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 для реализации международных договоренностей по созданию Китайского делового центра «Парк Хуамин».

Необходимо отметить, что в акте органа исполнительной власти об изъятии земельного участка в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации для обоснования целей изъятия необходимо учитывать положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (далее — Закон о международных договорах); в противном случае ненормативный акт органа исполнительной власти может быть признан в судебном порядке недействительным.

В подобных ситуациях следует учитывать понятие «международный договор», в связи с которым и возникают международные обязательства Российской Федерации. В соответствии с упомянутым законом под «международным договором» понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). При этом согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем подписания договора, обмена документами, образующими договор, ратификации, утверждения или принятия договора, а также присоединения к договору. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, а также иными актами законодательства Российской Федерации.

При этом следует отметить, что для изъятия участка в связи с исполнением международных обязательств необязательно, чтобы этот участок подлежал непосредственному использованию для цели, определенной в международно-правовом акте; достаточно, если участок функционально связан с этой целью. Например, земельный участок может быть изъят, если он попадает в зону охраны, устанавливаемую вокруг объекта, определенного международным договором⁹См. подробнее: Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М.: ТК Велби: Проспект. 2006. С. 318..

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 200-ФЗ ратифицировал Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о регулировании вопросов собственности Союзного государства, направленного на реализацию Договора о создании Союзного государства. Указанное Соглашение определяет основания возникновения и прекращения права собственности Союзного государства, объекты которых могут находиться в его собственности. Целесообразность заключения Соглашения обусловлена необходимостью урегулирования отношений собственности на переходный период до принятия Конституционного акта. Основ гражданского законодательства и Закона о собственности Союзного государства. Теоретически не исключаются ситуации, когда международные обязательства Российской Федерации могут возникнуть в связи с ратификацией данного Соглашения.

Таким образом, при принятии решений об изъятии земельных участков в связи с международными обязательствами Российской Федерации органам, уполномоченным принимать данное решение, необходимо учитывать не только нормы ЗК РФ, ГК РФ и самих международных договоров, но и нормы-дефиниции Закона о международных договорах, в том числе определять, согласуются ли нормы международных актов с действующим законодательством РФ.

Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует, что суды признают акты органов государственной власти и органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, определенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадают под основания изъятия земли, допускаемые ст. 49 и п. 3 ст. 63 ЗК РФ¹⁰Суд правомерно признал недействительным распоряжение органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для муниципальных нужд, поскольку ответчиком не доказано, что изъятие земельного участка с целью строительства детской площадки соответствует требованиям законодательства. См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. № A58- 5774/04-Ф02-3965/05-С1 // СПС «КонсультантПлюс», 2012..

Как свидетельствует практика, при изъятии земельных участков следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства.

Кроме того, как обоснованно отмечает А.В. Бабанов, условием изъятия участка для государственных и муниципальных нужд является соответствие конкретной потребности (нужды) программе социально-экономического развития территории, иным нормативным актам (генеральным планам, схемам зонирования территорий, иной градостроительной и землеустроительной документации). Такой вывод корреспондируется с положениями ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В частности, такое исключение предусмотрено п. 34 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № ЗЮ-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 310-ФЗ).

По нашему мнению, указанное условие налагает на орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке.

Данный вывод подтверждается и судебной практикой.

Аналогичное постановление принял ФАС Московского округа 14 сентября 2005 г. по делу № KA-A4I/8545-05¹²К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд: Постановление ФАС Московского округа от 14 сентября 2005 г., 7 сентября 2005 г. № КА-А41/8545-05 // СПС «Консультант Плюс». 2012..

Строительство (создание) и (или) реконструкция объектов, указанных в подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, может осуществляться и на условиях концессионных соглашений, заключаемых в порядке, определенном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Положения указанного закона и принятых на его основе других федеральных законов, постановлений Правительства РФ об утверждении типовых концессионных соглашений и распоряжений Правительства РФ о заключении концессионных соглашений в отношении отдельных объектов, передаваемых в концессию, предполагают изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, направленные на создание базы, позволяющей расширить объемы жилищного строительства, сократить сроки строительства и минимизировать стоимость квадратного метра вводимой жилой площади. В этом плане интересным представляется Закон Орловской области от 16 мая 2007 г. № 675-03 «Об областной целевой программе «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» на 2007-2010 годы», предусматривающий реализацию задач с использованием концессионных соглашений.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, — в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Так, например, ЖК РФ устанавливает, что признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. При этом, если данные собственники в установленный законом срок не осуществили сноса указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. В случае же если в отношении территории, на которой расположен многоквартирный дом, признанный аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, принято решение о развитии застроенной территории в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, орган, принявший решение о признании такого дома аварийным, обязан предъявить к собственникам помещений в указанном доме требование о его сносе или реконструкции и установить срок не менее шести месяцев для подачи заявления на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию указанного дома. Если собственником или собственниками многоквартирного дома в течение установленного срока не будет подано в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заявление на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию такого дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, и жилые помещения в указанном доме подлежат изъятию для муниципальных нужд. Изъятие земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, признанный аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, и жилых помещений в таком доме до истечения указанного срока допускается только с согласия собственника.

В соответствии с п. 6 ст. 28 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ земельный участок, расположенный в границах морского порта, может быть изъят у собственника для государственных нужд путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренным ст. 279-282 и 284-286 ГК РФ. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные принимать решение об изъятии земельных участков, расположенных в границах морских портов для государственных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает возможность изъятия земельного участка, расположенного в границах портовой особой экономической зоны, у собственника для государственных или муниципальных нужд тоже путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а также территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (п. 4 ст. 26).

Статья 25.1 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

Анализ подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подп. 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований, т.е. в отношении таких участков, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридическим лицам. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка у его собственника могут устанавливаться исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд. Анализ законов субъектов Российской Федерации показал, что имеется практика установления дополнительных оснований к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований.

Например, Закон Кемеровской области «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» от 18 июля 2002 г. № 56-03 устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 7).

Закон Челябинской области «О земельных правоотношениях» от 28 августа 2003 г. № 171-30, в свою очередь, предусматривает, что для государственных или муниципальных нужд производится изъятие земельных участков в случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, разработкой месторождений полезных ископаемых, размещением новых или расширением, реконструкцией существующих объектов, включая строительство социально-культурных объектов, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи, железных и автомобильных дорог, других линейных сооружений, а также иных объектов государственного или муниципального значения, при отсутствии других вариантов размещения этих объектов (п. 1 ст. 18).

Дополнительные случаи изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд установлены и в ст. 24 Закона Томской области «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» от 4 октября 2002 г. № 742.

Основаниями изъятия участка для государственных или муниципальных нужд могут быть создание и развитие объектов оборонного, природоохранного, историко-культурного назначения, объективно связанных с реализацией федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ, в связи с чем оставление участка у землеобладателя невозможно.

Таким образом, перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания путем принятия федеральных либо региональных законов. В связи с этим особую значимость приобретает законодательное регламентирование понятия государственных и муниципальных нужд. Проанализировав действующее законодательство, а также существующие в юридической литературе суждения на этот счет, по нашему мнению, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта в целях обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством.

На практике может возникнуть такая ситуация, когда цели, для которых изымался земельный участок, не были реализованы в действительности. При этом необходимость в использовании ранее изъятых недвижимых объектов перестает существовать и, по сути, отпадают основания изъятия.

В дореволюционном законодательстве существовала норма относительно прав владельца недвижимого имущества в случае его ненадобности или вследствие того, что предприятие, для которого осуществлялось отчуждение, не состоялось. В указанном случае владельцу предоставлено право до истечения десяти лет со времени отчуждения выкупить имущество за полученное им вознаграждение. Если же владелец до истечения названного срока не воспользовался правом выкупа, он имеет право на преимущественную покупку по цене, определенной посредством добровольного соглашения либо путем новой оценки (ст. 590-593 Свода законов Российской Империи).

Следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает гарантий собственнику, что изъятое у него имущество будет использоваться в целях, для которых производилось изъятие, а также не устанавливает прав бывшего собственника в отношении имущества, изъятого у него для публичных нужд, в случае отпадения таких исключительных обстоятельств. В этих условиях может происходить так называемое перераспределение собственности, например, когда земельный участок изымается для какой-либо муниципальной нужды, затем указывается, что необходимость в указанном участке отпала и данный участок передается другому частному собственнику. Бывший собственник не имеет никаких прав в отношении указанного участка, так как он получал предварительное и равноценное возмещение. Таким образом, по нашему мнению, существует необходимость восстановления (реанимации) нормы российского дореволюционного законодательства. Целесообразно внести в ст. 280 ГК РФ п. 2, предусматривающий, что в случае отпадения оснований (государственных или муниципальных нужд), для которых производилось изъятие (выкуп) земельного участка, бывший собственник участка имеет право до истечения 10 лет со дня фактического изъятия выкупить участок за полученную им выкупную цену, а по истечении указанного срока — на преимущественную покупку.