Национализация имущества

Принудительное прекращение права собственности на имущество в российском гражданском праве

В условиях российской реальности возникает необходимость переосмысления некоторых привычных представлений о государственном принуждении. В специальной литературе проблеме принуждения посвящен ряд публикаций, авторы которых рассматривают ее в различных ипостасях:

• как метод воздействия, который обеспечивает совершение действий людьми вопреки их воле, в интересах принуждающего¹Кожевников С.Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Советское государство и право. 1978. № 5. С 49.;
• как метод государственного управления, средство организации волевых устремлений субъектов с целью подчинения государственной воле² Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 5.;
• как средство обеспечения законности и правопорядка³Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. О механизме убеждения и принуждения // Современная социология права. М.. 1995. С. 99-100..

В русском языке понятие «принуждение» носит негативный характер и означает приневоливание, склонение к нежелательному для человека поступку, поведению⁴ Волин Б.М., Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка: В 4 т. М., 1996. Т. 3. С. 328.. Словарь синонимов русского языка указывает, что принуждение, понуждение, сила, давление, нажим — термины одного синонимического ряда⁵Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М., 1969, С. 418..

Представляется, что ключевым в понятии принуждения является именно целенаправленное воздействие на волю индивида. При этом следует подчеркнуть его внешний, насильственный характер в отличие от разрешенного законодателем воздействия на человека (принудительные меры медицинского, исправительного, воспитательного характера и др.).

В литературе понятие «государственное принуждение» определяется главным образом как «комплекс средств, в качестве которых в конкретных ситуациях выступают меры принуждения, позволяющие воздействовать на общественные отношения, причем это воздействие осуществляется в соответствии с закономерностями, свойственными общественной форме движения материи»⁶Нахрин Д.Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве. М.: Волтерс Клувер. 2009. С. 6.. Принуждение в гражданском праве выполняет функцию обеспечения исполнения участниками правоотношений определенных правил поведения. Одновременно государство с помощью принуждения активно вмешивается в частные дела, что допускается п. 2 ст. 1 ГК РФ в интересах общества⁷Аксюк И.В. Изъятие недвижимости как основание принудительного прекращения права собственности // Право и экономика. 2006. № 7. С. 40.. Вместе с тем само принуждение как поведение властного органа в той или иной ситуации представляет собой сложное социальное явление.

В условиях нового политического мышления, когда право рассматривается как общечеловеческая ценность и его отождествление с законом недопустимо, возникает необходимость переосмысления роли принуждения в обществе. В процессе реализации права задействованы не только «естественные» внутренние факторы (мотивы, потребности, интересы людей), но и внешние, дополнительные средства, призванные стимулировать социально полезное поведение и предотвращать общественно вредное. В связи с этим важно рассмотреть социальную природу принуждения и его роль как средства достижения целей права, исследовать соотношение принуждения и поощрения, определить вектор их развития в российском законодательстве.

По мнению Н.А. Гущиной⁸Гущина Н.А. Сущностная природа правового принуждения и поощрения в современном российском законодательстве // Право и политика. 2006. № 8. С. 82-89., в основе законодательства лежит принцип утверждения права, индивидуальной свободы, самостоятельности, независимости личности. Свобода личности — один из фундаментальных принципов устройства любого цивилизованного общества. Под угрозой правового принуждения и наказания практически невозможно формирование свободной, социально активной личности. Поэтому важно использовать позитивные правовые стимулы, наиболее действенным из которых является поощрение. Под его воздействием на сознание и поведение людей формируется сознательное социально полезное правомерное поведение. Поощрение предстает как важное правовое средство достижения целей права.

Традиционно возможность государственного принуждения к соблюдению правовых норм рассматривалась как сущностный (субстанционный) признак права. Такое представление о принуждении в праве возникло в Европе еще в период абсолютизма и было характерно для западных представителей правового этатизма, а также для советской школы правоведения. В некоторой степени оно сохранило свое бытие и в современной отечественной науке.

1 Мы поддерживаем мнение Т.Ю. Кобозевой⁹Кобозева Т.Ю. Социально-правовая характеристика принуждения в уголовном праве России // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 77-83. о том, что принуждение — это общесоциальное, многогранное явление и правовое принуждение является одной из его разновидностей. Разрозненность и фрагментарность в подходах к изучению принуждения не способствуют выработке единообразия в его употреблении ни в науке, нив законодательстве.

С одной стороны, принуждение и свобода воли взаимно исключают друг друга, с другой — в любом случае при принуждении имеет место сохранение гипотетической возможности выбора варианта поведения — между совершением и несовершением преступления (если речь идет о принуждении как обстоятельстве, исключающем преступность деяния) либо иного требуемого принуждающим лицом деяния (принуждение в составах Особенной части УК РФ). То есть определяющим признаком принуждения является относительная невозможность руководить своими действиями. Несмотря на внешнее насилие, человек сохраняет власть над своими деяниями — «или покориться угрожающей опасности, или же совершить правонарушение»¹⁰Будзинский С. Начала уголовного права. Варшава. 1870. § 129..

Принуждение в широком смысле включает в себя любое воздействие на другого субъекта, противное его воле, ограничивающее свободу выбора поведения и направленное на побуждение (понуждение) его к чему-либо. Стоит особо подчеркнуть, что речь идет об ограничении свободы воли, а не полной ее отмене.

Таким образом, социально-философский взгляд (или обобщенное мнение теоретиков права) на проблему принуждения показывает, что свобода и принуждение являются двумя противоположными философскими категориями, связанными между собой. Принуждение традиционно определялось как одно из посягательств на свободу воли человека.

Между тем принуждение не является существенным признаком права, не характеризует его онтологической сущности. Право имеет различные формы выражения, одной из которых являются нормативные правовые акты государства. Такие правила поведения, опираясь на экономические, политические, социально духовные факторы реальной действительности, оформляются и признаются государством, имеют поддержку самой мощной социальной силы — государственной власти. Важно учитывать, что не всякий нормативный акт государства становится правовым.

Как отмечает Л.С. Мамут, нормативные акты — одно, а их правовой характер — это другое¹¹Право как ценность: Материалы дискуссии / Отв. ред. Л.О. Иванов. М., 2002. С. 24.. Основанием признания нормативных актов государства в качестве правовых является возможность норм реально наделять субъектов правами и обязанностями, в силу чего они объективно становятся признанными со стороны общества.

Однако эта гарантия не во всех случаях является абсолютной. Если в нормативных актах государства произвольно закреплена государственная воля, извне навязанная большинству общества, если нормы (пусть даже установленные государством) не являются основанием для прав и обязанностей социальных субъектов, не отвечают их интересам и потребностям, то применяемое государством принуждение к реализации таких норм превращается в «организованное насилие», в конечном итоге — в произвол.

Осуществление таких норм приводит к использованию непомерно жестких мер государственного принуждения, которые все равно не дают ожидаемого эффекта или связаны с большими нравственными и психическими потерями. Если нормативные акты лишены способности наделять субъектов правами и обязанностями (общезначимости), не представляют для общества никакой ценности, то, как следствие этого, они не получают социальной легитимации.

По мнению П. Бергера и Т. Лукмана, легитимация включает в себя не только нормативно ценностный момент, но и предполагает «оправдание» и знание¹²Бергер П., Лхкман Т. Социальное конструирование реальности. М., 1995. С. 151-152.. Из этого следует, что в качестве правовых могут признаваться только те нормы государства, которые вписываются в существующую систему ценностей и получают социальную легитимацию.

А.В. Поляков, Е.В. Тимошина подчеркивают, что критерий отнесения законодательного акта к правовому может быть только один: возникновение на основе легитимации данного акта правовых норм и соответственно социально признаваемых прав и обязанностей субъектов¹³Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права. СПб.. 2005. С. 137..

Являющийся правовым нормативный акт государства предполагает целенаправленное взаимодействие между субъектами права, т.е. определенную упорядоченность их отношений. Субъективное право его носителя удовлетворяется исполнением обязанностей контрагента. В литературе отмечается, что управомоченное лицо может рассчитывать на то, что оно будет реализовано при помощи средств принуждения, гарантирующих осуществление прав. Применение государственного принуждения здесь справедливо и социально оправданно: оно является гарантией обеспечения и защиты субъективного права, что служит основой создания правопорядка. Заслуживает внимания высказывание Р.З. Лившица о том, что «все представления о праве опираются на общую основу: право для людей всегда выступало как определенный порядок в обществе»¹⁴Лившиц Р.З. Теория права. М.. 1994. С. 11.. Действительно, правопорядок есть результат действия права, который в отличие от хаоса и беспорядка представляет собой особую социальную ценность.

Однако правопорядок ценен не сам по себе, не как результат его достижения «любой ценой». Именно в том и состоит его ценность, что он создается на основе действия правовых по своей природе нормативных актов, в его основе лежит возможность скоординированных правовых действий субъектов права.

Результат таких действий и есть правопорядок. Правовой порядок, с точки зрения А.В. Полякова, — социально признанный порядок, основанный на социально признанных нормах. В силу этого, по его мнению, такой правопорядок является справедливым¹⁵Поляков А.В. Общая теория права. СПб.. 2001. С. 223.. Даже принудительное его поддержание не противоречит идее справедливости. Как правильно отметил В.К. Бабаев, государственное принуждение к соблюдению юридических норм будет оправданным и, в свою очередь, справедливым, если законодательство последовательно и четко выражает идеи справедливости и свободы¹⁶Бабаев В.К. Понятие права // Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.. 2002. С. 208..

Законодательство современной России, как и многих демократических цивилизованных государств, значительно сузило сферу применения государственного принуждения. Это обусловлено тем, что его нормы все более отражают общие и частные интересы, следствием чего является добровольное и сознательное их выполнение. Принудительная их реализация имеет место лишь в случаях неисполнения своих правовых обязанностей. При этом принуждение не носит всеобщего массового характера и служит средством защиты нарушенного права. Основание его применения — правомерное притязание правообладающего субъекта на исполнение обязанностей.

Разделение принуждения на отдельные виды и формы, предложенное Б.Г. Прошкиным и Е.Я. Варшавской, является правильным и актуальным на сегодняшний день. Так, ими выделены следующие виды принуждения:

• персонифицированное и институниализированное (анонимное);
• принуждение «сверху» и принуждение «снизу»;
• государственное, административное (ведомственное) и общественное;
• индивидуальное и групповое;
• основанное на абсолютном либо относительном ухудшении удовлетворения потребностей в сравнении с ожидавшимся;
• основанное на относительном ухудшении удовлетворения потребностей в сравнении с окружающими людьми.¹⁷Прошкин Б.Г., Варшавская Е.Я. Актуальные проблемы теории и практики негативного стимулирования трудового поведения работников // Изв. СО АН СССР. Сер. «Экономика и прикладная социология». Вып. 2. 1988. № 8. С. 42.

По мнению Е.В. Вавилина, принуждение к осуществлению гражданских прав нельзя отвергать в том случае, если нереализация права втечет за собой причинение какого-либо вреда. Хотя нельзя не согласиться с тем, что принудительное исполнение обязанностей не является единственно возможной гарантией. Таким образом, обязывающие и ограничительные нормы не в состоянии исчерпывающе решить проблему юридических гарантий. Проблема поиска (выработки, создания) иных действенных способов гарантированного осуществления прав и исполнения обязанностей в связи с этим не теряет своей актуальности¹⁸Вавилин Е.В. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Волтерс Клувер. 2009. С. 71..

Принудительная ликвидация юридического лица является санкцией за нарушение этим юридическим лицом существующего правопорядка, соответствующих предписаний законодательства. Законодательно установлены основания для принудительной ликвидации юридических лиц и регламентирован порядок, которым государственные органы должны руководствоваться при обращении в суды с соответствующими исками. В то же время перечень правовых норм, к которым необходимо обратиться для выработки правовой позиции, настолько велик, что сориентироваться в нем непросто. За время действия этих норм сформировалась определенная правоприменительная, и прежде всего судебная, практика, которую также надо учитывать. Исходя из общеправовых принципов юридической ответственности (в том числе наличия вины) и установленных ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ критериев ограничения прав и свобод, соблюдение которых обязательно не только для законодателя, но и для правоприменителя, норма п. 2 ст. 61 ГК РФ предполагает, что неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить арбитражному суду (с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных им последствий) принять решение о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц¹⁹Борисов А.Н. Защита от принудительной ликвидации юридического лица по искам государственных органов. М.: Юстицинформ. 2007. С. 3..

В научной литературе часто понятие «государственное принуждение» употребляют как синоним понятию «правовое принуждение». Некоторые же авторы усматривают между ними различия, хотя критерий разграничения этих понятий не совсем четко обозначен.

В частности, А.И. Козулин полагает, что «государственное принуждение» — это основанное на организованной силе, осуществляемое специальным аппаратом воздействие на поведение людей, ограничивающее их самоопределение в целях подчинения их поведения воле государства²⁰Козулин А.И. Правовое принуждение (правовые качала государственного принуждения в советском обществе): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Свердловск. 1986. С. 6.. Правовое принуждение он определяет как нормативно определенное принуждение.

Подобную позицию занимает А.И. Каплунов. По его мнению, при разграничении понятий «правовое принуждение» и «государственное принуждение» за основу должен быть взят именно субъект принудительного воздействия. Автор отмечает, что государственное принуждение осуществляется государственно-властными органами, имеющими в своем распоряжении специальные силы и средства, а также их представителями; меры же правового принуждения могут применяться иными специально уполномоченными на то законом субъектами. Такая позиция автора имеет право на существование. Необходимо считаться с различными концепциями и подходами, каждый из которых можно рассматривать как научный поиск в исследовании этого сложного социального явления²¹Катуков А.И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. 2004. № 12. С. 12..

Думается, ключ для установления различий между государственным и правовым принуждением следует искать не в субъектах, а в сущностной природе этих социальных явлений. Важно учесть, что не всякое государственное принуждение, получив юридическое опосредование, обретает форму правового принуждения. Правовому принуждению свойственны два момента; интеллектуально ценностное обоснование и психическая природа. Официально принятые юридические нормы, являющиеся источником прав и обязанностей, объективно получают признание со стороны общества, становятся общезначимыми и обязательными для всех. Для общества — это ценность. Такие нормы позволяют субъектам вступать в правоотношения.

Правообладающий субъект имеет возможность действовать и требовать от других выполнения действий, соответствующих его правомочию. Без поддерживающей его обязанности правомочие невозможно. Неисполнение правовой обязанности означает нарушение чьего-либо права, что порождает правомерное социально оправданное притязание на защиту нарушенного права. Одним из таких средств выступает принуждение. Социальная оправданность правовых (справедливых, законных) притязаний определяет возникновение социально-психологического механизма защиты, начиная от самозащиты и заканчивая специальным механизмом принуждения. Уже сама правовая обязанность предполагает принуждение, поскольку выражает императив (долженствование).

Все дальнейшее разнообразие средств принуждения, включая и принудительные превентивные меры принуждения, меры пресечения, правовосстановительные принудительные меры и пр., зависит от специфики права, конкретных отношений, в которых оно воплощается, а также заинтересованности общества в их поддержании и защите.

Основанием правового принуждения является наличие правомерного притязания на исполнение правовых обязанностей. Осуществление этих обязанностей носит принудительный характер. Специфической особенностью такого принуждения является публичность. Это означает, что носитель субъективного права, требуя от других совершения правообязывающих действий, выступает не от себя лично, а от всего общества, поскольку общество признает соответствующие правила в качестве социально признанных и общеобязательных. Авторитет, уважение к ним, которое испытывают члены общества, определяются тем, насколько точно они отражают интересы каждого индивида и всего общества в целом. Реализация таких норм может быть представлена как «осуществление в определенной правовой форме интересов, потребностей, отношений субъектов в ходе достижения целей, предусмотренных законодателем»²²Завадская Л.Н. Социальные предпосылки реализации права // Правовая система социализма. Функционирование и развитие. М., 1987. Т. 2. С. 124.. Именно поэтому управомоченный субъект, пользуясь поддержкой общества, вправе рассчитывать на социальную защиту в случае нарушения его права.

Одним из признаков (свойств) государственного принуждения является его обеспечение специально создаваемыми структурами (МВД, Минюст, Служба судебных приставов и др.).

Основное назначение любого государства, в том числе и Российской Федерации, состоит в реализации его функций. Осуществление большинства внутренних и части внешних функций современного Российского государства требует использования последним гражданско-правовых средств — отсюда вытекает необходимость использования им гражданско-правовых форм и институтов, из чего и следует выступление государства в качестве самостоятельного гражданско-правового субъекта.

Основной внутренней функцией государства является функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка, осуществляемая специально создаваемыми структурами. Основой государственного управления при любом государственном устройстве является принуждение одной группой лиц — властной элитой — остальной части гражданского общества, сложившегося в определенном государстве.

В рамках гражданских правоотношений, возникающих, как правило, по поводу материальных благ между юридически равными субъектами, государственное принуждение выполняет обеспечительную и профилактическую функции, предоставляя управомоченной стороне возможность обратиться за содействием к органам власти (государству) в целях восстановления или защиты субъективного права. Но наряду с этим принуждение как метод используется государством для оптимизации имущественных отношений — в целях пресечения злоупотребления правом и для защиты общественных интересов.

Например, судебные решения о взыскании убытков или возмещении вреда могут исполняться принудительно (ст. 206 ГПК РФ и гл. 8 Закона об исполнительном производстве), тем самым обеспечивая восстановление нарушенного субъективного имущественного права.

Одним из последствий недействительной сделки (ст. 169 ГК РФ) может быть принудительное безвозмездное изъятие полученного стороной имущества в доход государства (конфискация). В этом случае государство с помощью принуждения реализует защиту общественных интересов. Изъятие имущества, полученного по противоправной сделке, является санкцией (наказанием) и призвано предупредить противоправное поведение в дальнейшем.

Так, современное российское законодательство в ст. 279, 280 ГК РФ, ст. 55 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) предусматривает условия и порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника. В этом случае принуждение является механизмом защиты общественного интереса, вступившего в конфликт с интересом частного собственника.

Государственное принуждение является средствам и одновременно методам изменения, упорядочивания, преобразования общественных отношений. Методы непосредственного воздействия властных субъектов на поведение субъектов подчиненных описываются в теории права и науке административного права через категорию «метод государственного управления». Государственное принуждение является методом государственного упрощения. Соотношение понятий «средство» и «метод» нами намеренно не рассматривается.

Государственное принуждение в гражданском праве представляет собой необходимое и предусмотренное законом средство противостояния противоправному поведению физических и юридических лиц в сфере имущественных отношений, а также защиты общественных интересов в случае их конфликта с частным интересом собственника.

Важными элементами государственного принуждения в гражданском праве являются его объект и предмет. Объектом государственного принуждения в гражданском праве выступает имущественное право (интерес) гражданина или юридического лица. Предметом принуждения является вещь (имущество), отчуждаемое принудительно у владельца или собственника.

Формы государственного принуждения в гражданском праве разделяются на (1) лишение владения имуществом путем его изъятия, (2) воспрепятствование использованию и распоряжению имуществом.

Необходимость государственного принуждения как средства оптимизации имущественных отношений вытекает из норм Конституции РФ о защите собственности и иных субъективных прав. В литературе научное обоснование применения принуждения в целях реализации субъективных гражданских прав содержится в трудах С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского и других ученых.

Важнейшей частью вещного права является институт принудительного прекращения права частной собственности, представленный в российском праве в основном нормами об изъятии недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд и принудительном выкупе движимых вещей.

Принудительное изъятие недвижимого имущества представляет собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника, что допускается гражданским законодательством (п. 2 ст. 1 ГК РФ) в общественных интересах в исключительных случаях. Основанием принудительного прекращения права частной собственности является конфликт частного и публичного интересов, возникающий при удовлетворении государственных и (или) муниципальных нужд посредством выкупа или безвозмездного изъятия объектов права частной собственности.

Изъятие земельного участка в публичных интересах с выплатой компенсации владельцу в настоящее время признается во всех странах с развитой правовой системой. Конституции большинства европейских государств содержат возможность ограничения права частной собственности в целях рациональной эксплуатации земли и «установления справедливых социальных отношений», «для общего блага», в случаях, «оправданных общественной пользой или социальными интересами», «по мотивам общественной пользы» и т.п.

При осуществлении аграрных реформ, землеустроительных и градостроительных мероприятий владельцы земельных участков могут быть полностью или частично лишены своей недвижимости. Так, согласно Конституции Греции при создании урбанизированной зоны находящаяся в этой зоне частная собственность в обязательном порядке поступает в распоряжение соответствующих органов. В Англии после Второй мировой войны широкое распространение получило принудительное приобретение недвижимости.

Правом на принудительное приобретение недвижимого имущества, помимо воли его собственника, обладают местные органы власти, министры и другие руководители центральных органов государственного управления, публичные и смешанные корпорации, а также некоторые иные лица в тех случаях, когда это необходимо для осуществления возложенных на них задач и функций. После того как решение о принудительном приобретении недвижимости вступит в силу, владельцу предлагается обсудить условия уступки его имущества. Фактически переговоры ведутся лишь относительно размеров компенсации²³См.: Советское и иностранное гражданское право (проблемы взаимодействия и развития) / Под ред. В.П. Мозолина. М., 1989..

Одним из специальных случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд является невозможность использования земельного участка в результате установления публичного сервитута в соответствии с п. 7 ст. 23 ЗК РФ. Нормы ст. 55 ЗК РФ в основном носят отсылочный характер, поскольку правила прекращения прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных и муниципальных нужд установлены ГК РФ. В то же время в ЗК РФ не отражена отсылочная норма п. 2 ст. 279 ГК РФ, в соответствии с которой перечень государственных органов, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством. «Включив в себя, может быть, излишне много гражданско-правовых по своей природе норм, ЗК РФ «позабыл» о тех нормах, которые в силу п. 3 ст. 2 ГК РФ являются чужеродными актам гражданского законодательства, но вполне комфортно расположились бы в этом акте земельного законодательства».

Статья 239 ГК РФ и ст. 32 ЖК РФ о принудительном отчуждении недвижимости в связи с изъятием земельного участка предусматривают определенные гарантии для собственника такого недвижимого имущества. В соответствии с правилами ГК РФ обязательным условием изъятия является доказанность в суде невозможности использования недвижимости, находящейся на изымаемом участке, без прекращения прав собственника. Обязанность обоснования данного условия законом возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, который обращается в суд с требованием об изъятии.

Необходимо отметить, что в отличие от ст. 239 ГК РФ правила ст. 32 ЖК РФ не предусматривают аналогичной обязанности соответствующих государственных или муниципальных органов доказать невозможность использования недвижимости, находящейся на изымаемом участке, без прекращения прав собственника. Представляется, что отсутствие такого условия изъятия в ЖК РФ существенно снижает гарантии защиты прав собственника жилого помещения в сравнении с правами собственника иной недвижимости.

В соответствии со ст. 44 Конституции РФ «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия»; ст. 240 ГК РФ предусматривает возможность принудительного изъятия государством у собственника путем выкупа бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Определение понятия объектов, которые представляют общественную ценность и важны для сохранения и развития истории и культуры («объектов культурного наследия», «памятников истории и культуры»), закреплено в законодательном порядке. Такими объектами, в частности, являются отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, мемориальные квартиры, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства и т.п.

Статья 293 ГК РФ и п. 10 ст. 32 ЖК РФ устанавливают возможность принудительного прекращения права собственности на жилое помещение. Такое прекращение является правом органов местного самоуправления принимать определенные меры к собственнику жилого помещения, если это помещение используется не по назначению, разрушается, является аварийным, а также если систематически нарушаются права и интересы соседей.

Следует признать, что указанные случаи принудительного изъятия недвижимого имущества на основании их ненадлежащего использования также представляют собой форму публично-правового вмешательства в частные дела собственника в общественных интересах, как и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд. В то же время в случае изъятия недвижимости для государственных или муниципальных нужд, а также изъятия недвижимости, относящейся к культурным ценностям, необходимость изъятия обосновывается непосредственно общественными интересами (необходимость использования изымаемого земельного участка в общественных интересах, необходимость сохранения культурных ценностей). Изъятие же на основании ненадлежащего использования — это санкция за нарушение установленного в общественных интересах порядка использования земельных участков и жилых помещений (видов недвижимости, использование которых возможно только строго по целевому назначению).

Лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения. Таким оправдывающим насилие мотивом может быть только общее благо, общеполезность предпринятой меры: вопрос о наличии общеполезной цели экспроприации в каждом отдельном случае не юридический, а политический. В современных нормах российского права речь идет о ситуациях, когда недвижимость изымается у собственника в публично-правовых интересах. Перечень обстоятельств, которые могут рассматриваться как государственные или муниципальные нужды и валяться основаниями для принудительного изъятия, содержится в ст. 49 ЗК РФ. Ситуации, при которых допускается изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т.е., по общему правилу, такого изъятия следует избегать.

Действующее законодательство, регулирующее изъятие (выкуп) земельных участков и иного недвижимого имущества, расположенного на нем, для государственных и муниципальных нужд, содержит достаточное количество пробелов и коллизий, что может повлечь нарушение законных прав и интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим актуальным является вопрос защиты права собственности и иных вещных прав на земельный участок и иные объекты недвижимости, расположенные на указанном участке, подлежащие изъятию для государственных или муниципальных нужд.

Принудительное отчуждение недвижимого имущества в общественных интересах возможно только при условии компенсации, иначе нарушается принцип справедливости регулирования гражданских правоотношений — ущемление прав и интересов одного из членов общества под видом блага общества. Российский законодатель использует двойной термин «изъятие — выкуп». У собственников земельный участок для государственных или муниципальных нужд может быть изъят только путем выкупа. Таким образом, основное условие, при котором допускается экспроприация, — равноценное возмещение стоимости такого имущества. Это правило закреплено в п. 3 ст. 35 Конституции РФ. Хотя в конституционной норме речь идет об отчуждении имущества только для государственных нужд, автор считает, что в данном случае необходимо применять расширительное толкование, позволяющее распространять указанное правило и для случаев отчуждения имущества для муниципальных нужд и иных случаев экспроприации. Следует отметить, что в аналогичной норме п. 2 ст. 55 ЗК РФ, регулирующей порядок принудительного изъятия земельных участков, указываются не только государственные, но и муниципальные нужды.

При рассмотрении вопроса компенсации необходимо учитывать две составные части утрачиваемой собственником ценности принадлежавшего ему недвижимого имущества: рыночную цену и убытки, являющиеся последствием принудительного отчуждения.

Возмещение убытков, согласно ст. 12 ГК РФ, — один из способов защиты прав граждан и организаций. Причиненные принудительным изъятием недвижимости убытки подлежат возмещению в полном объеме, кроме случаев, предусмотренных законом или договором. Убытки, причиненные в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, подлежат возмещению (как в случае достижения соглашения, так и по решению суда) в соответствии со ст. 281 ГК РФ, ст. 57, 63 ЗК РФ, п. 7 ст. 32 ЖК РФ, а также «Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» (Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 // СЗ РФ 2003. № 19. Ст. 1843.).

К таким убыткам относятся убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, если участок был сдан в аренду), а также упущенная выгода. Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода с изымаемых земель (это может быть, например, стоимость неполученного урожая) в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства.

Правила, устанавливающие порядок определения убытков, носят императивный характер. Поэтому убытки собственника земли не могут определяться соглашением сторон без соблюдения указанного порядка определения убытков.

Если основанием для изъятия земельного участка является невозможность его использования в связи с установлением публичного сервитута (п. 7 ст. 23 ЗК РФ), орган государственной власти или орган местного самоуправления, установившие публичный сервитут, обязаны возместить собственнику все причиненные в результате изъятия участка убытки. Вместо изымаемого участка названные органы могут предоставить указанным лицам по их желанию равноценный земельный участок с возмещением убытков. Выкуп земельного участка, возмещение убытков в связи с установлением публичного сервитута осуществляются за счет соответствующих бюджетов.

Если на изымаемом земельном участке находятся здания, сооружения или иное недвижимое имущество, собственник этих объектов (который не обязательно совпадает в одном лице с собственником земельного участка) также вправе получить за них соответствующую компенсацию.

По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд. Тогда стоимость предоставляемого участка вычитается из выкупной цены (хотя не исключена и ситуация, когда стоимость предоставляемого участка окажется выше выкупной цены за изымаемый участок, и собственник при желании получить участок лучшего качества может оплатить эту разницу).

Таким образом, компенсация должна состоять в предоставлении эквивалента стоимости теряемого имущества. Как правило, способом компенсации является выплата денежной суммы, но возможна замена экспроприируемой недвижимости другой, соответствующей по стоимости. Однако компенсация в виде предоставления равноценного имущества возможна только при условии согласия на это собственника экспроприируемой недвижимости.

Рассматривая вопросы компенсации потерь, вызванных принудительным отчуждением недвижимого имущества, необходимо отметить, что в настоящее время далеко не все негативные последствия экспроприации учитываются законодателем и в некоторых случаях отсутствует надежный правовой механизм защиты интересов собственника. Так, например, экспроприация части земельного участка (как, впрочем, и иной недвижимости), использование которой функционально взаимосвязано с другой, не изымаемой, частью этого имущества, может повлечь существенное снижение стоимости остающейся у собственника недвижимости. Поэтому при определении размера упущенной выгоды следует учитывать не только лишение собственника доходов, получаемых с экспроприированной части недвижимости, но и уменьшение стоимости остающейся у него части недвижимости или снижение доходов с этой части имущества. Кроме того, если остающаяся часть недвижимости становится вообще бесполезной для собственника, то необходимо признать, что он в этом случае вправе требовать отчуждения недвижимости не в части, а полностью. С другой стороны, создание на экспроприированном земельном участке, например, дороги или железной дороги может повлечь повышение стоимости прилегающих к ней объектов недвижимости. Однако, очевидно, это не может служить основанием для взыскания какого-либо вознаграждения с собственников такого недвижимого имущества за те выгоды, которые они приобретают в этом случае. Исходя из этих соображений, при расчете компенсации за экспроприируемую часть недвижимости нельзя учитывать такого рода повышение стоимости остающейся у собственника части и уменьшать на этом основании размер причитающейся ему компенсации.

Принудительное лишение собственника его прав на недвижимость может негативно отразиться на правах других субъектов гражданских правоотношений, обладающих обязательственными или ограниченными вещными правами на эту же недвижимость (сервитутые, арендные, залоговые права). Хотя эти права не являются объектом экспроприации в прямом смысле, но принудительное изъятие недвижимости косвенным образом неизбежно отражается и на них, а потому возникает вопрос о необходимости компенсации субъектам таких прав. Статья 57 ЗК РФ, а также упомянутые Правила возмещения предусматривают порядок возмещения убытков не только собственникам, но и землепользователям, арендаторам при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако, во-первых, убытки могут понести не только указанные в данных нормах субъекты; во-вторых, экспроприирована может быть и иная недвижимость. В этом случае для защиты прав правообладателей — не собственников необходимо применять соответствующие нормы, регулирующие порядок компенсации потерь собственникам, используя аналогию закона.

И п. 3 ст. 35 Конституции РФ, и ст. 55 ЗК РФ подчеркивают предварительный характер возмещения стоимости принудительно изымаемого в рассматриваемых случаях имущества. Закрепление этого правила осуществлено и в некоторых нормативных актах субъектов РФ.

Современное российское законодательство достаточно подробно регулирует порядок принудительного изъятия недвижимого имущества в общественных интересах. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, изъятие осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Однако само решение об изъятии может быть принято либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов РФ, но не муниципальными органами (ст. 279 ГК РФ, п. 2 ст. 32 ЖК РФ). Не позднее чем за год до предстоящего изъятия собственник земельного участка должен быть письменно об этом уведомлен органом, принявшим решение об изъятии. До истечения года со дня получения собственником такого уведомления выкуп допускается, только если на это согласен сам собственник. Время направления указанного уведомления собственнику земельного участка имеет существенное значение: в течение двух лет, считая с этого момента, государственный орган может предъявить иск в суд о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Если требуется выкуп не всего участка, а только его части, то это возможно только с согласия собственника.

Выкупная цена и другие условия выкупа могут быть закреплены в соглашении, либо этот вопрос решается в судебном порядке. До достижения такого соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться, распоряжаться земельным участком по своему усмотрению, производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Затраты на улучшение земельного участка и повышение почвенного плодородия войдут в выкупную цену. Однако при определении выкупной цены земельного участка собственник несет риск отнесения на себя затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период (ст. 280 ГК РФ, п. 5 ст. 32 ЖК РФ). Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника.

Необходимо еще раз подчеркну, что во всех случаях принудительного прекращения права собственности законом установлен судебный порядок решения данного вопроса. Это правило, закрепленное в рассмотренных нормах гражданского законодательства, базируется на п. 3 ст. 35 Конституции РФ: «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». В свою очередь, данная статья Конституции РФ развивает положения соответствующих международно-правовых актов: ст. 17 Всеобщей декларации прав человека; ст. 1 Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод.

Термин «лишение собственности» в иностранной специальной литературе трактуется различными авторами примерно одинаково. Небольшие различия носят несущественный характер. Как считает швейцарский ученый Т. Хефти, лишение собственности означает акт экспроприации и национализации и других аналогичных мер, состоящий в переводе иностранной собственности в национальный публичный сектор экономики. От этих мер следует отличать акты конфискации, реквизиции и временные ограничительные меры, применяемые военными или гражданскими властями государства²⁴Мингазова И.В. Право собственности в международном праве. М.: Волтерс Клувер. 2007..

Лишение собственности, по мнению английских авторов, имеет место в тех случаях, когда «все права собственника по отношению к собственности прекращаются в силу закона или в силу использовании правовых полномочий». Прекращение имущественных прав означает прекращение всех составляющих права собственности. В противном случае вмешательство, как указывает В.В. Старженецкий, будет относиться к мерам по контролю за собственностью или какой-либо иной форме вмешательства²⁵Старженецкий В.В. Соотношение международного (европейского) и российского правового регулирования института собственности. М., 2003. С. 88..

При лишении государство изымает у собственника его имущество или аннулирует его права требования. Однако не все случаи изъятия собственности считаются лишением. Изъятие имущества может быть и мерой по контролю за собственностью (например, арест имущества). Определяющим в данном случае будет цель вмешательства. При фактическом изъятии имущества, но формальном сохранении собственником титула на вещь такое вмешательство может квалифицироваться как лишение, если лицо не может осуществлять свои права собственника: оно не может ни владеть, ни пользоваться, ни распоряжаться собственностью.

Гарантированное Основным законом (Конституцией) ФРГ право собственности может быть ограничено. При этом государственное вмешательство представляется достаточно жестким. Так, п. 3 ст. 14 Основного закона предусматривает возможность изъятия земельных участков, если того требуют интересы общества. Вместе с тем закон, устанавливающий возможность изъятия земельных участков для определенных нужд, должен одновременно регулировать вид и размер возмещения.

Именно общественный, а не государственный интерес лежит в основе изъятия. Не каждый публичный интерес идентичен «общественному благу»; только существенный публичный интерес может быть достаточным основанием для изъятия. Как указано в решении Конституционного суда ФРГ от 16 декабря 1986 г. (1 BvR 1046/85), для изъятия недостаточно какого-нибудь общественного интереса; такая функция собственности, как защита свободы, требует в противовес особенно веские, неотложные публичные интересы; только для их исполнения можно ограничить частные права²⁶Герасин С.И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. № 2. С. 59..

В Германии изъятие земельных участков возможно только в интересах общества. При этом такие цели должны быть определены в законе и быть вескими, поскольку на чашу весов положено другое социальное благо — право собственности.

Целями изъятия могут быть: строительство объектов общего пользования (дороги, аэропорты, объекты промышленности, энергетики, транспорта и т.п.), объектов социального назначения (дома престарелых, шкал, вузов, учреждений культуры и т.п.), сохранение облика городов и живописных местностей, обеспечение сохранности памятников природы и культуры, нужды безопасности и обороны, оптимизация границ земельных участков при проведении землеустройства, охрана природы, пресечение экологических правонарушений, недопущение нерационального использования земли, выбытия земли из хозяйственного оборота».

При этом земельные участки в Германии могут изыматься в пользу федерации, муниципалитетов или организаций публичного права. Изъятие земельных участков допустимо и в пользу частных лиц, осуществляющих определенные задачи во благо общества. Однако частные лица не настолько подконтрольны государству, как корпорации публичного права. И если принимается решение об изъятии в пользу такого лица, «должно быть гарантировано, что цель изъятия будет достигнута и надолго обеспечена».

Изъятие объектов права собственности возможно в Германии на основании административного решения, однако всегда имеется право судебного обжалования. При принятии решения преследуется цель достижения сторонами соглашения.

Для сравнения: в Соединенных Штатах Америки до начала XX в. под публичным использованием понималось непосредственное использование земли для целей удовлетворения общественных потребностей и интересов. Верховный Суд США в 1916 г. признал неадекватность данного понимания «публичного использования» для решения современных социальных и экономических общественных проблем и отказался от его узкого толкования. Практически, как считают американские ученые, это сделало сферу возможного государственного вмешательства еще более неопределенной. В настоящее время в общем праве США до сих пор отсутствует четкое определение права отчуждения. Аморфность правового понятия позволяет судебной системе быть свободной в выборе целесообразного решения конкретного дела и помогает беспрепятственно защищать интересы той или иной общественной группы²⁷Галятин М.Ю. США Правовое регулирование использования земли. М.. 1991. С. 40..

Понятие «реквизиция» (лат. requsitio — требование) означает изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости имущества. Термин «реквизиция» был знаком еще дореволюционному российскому законодательству²⁸Высочайше утвержденное 3 августа 1914 г. положение Военного совета об изменении главы 6 кн. 18 Св. Воен. 1869 г. (изд. 1907 г.) и об утверждении положения о порядке производства реквизиции во время войны и в период мобилизации // Сборник важнейших законоположений и распоряжений, действующих за 1914-1918 гг., вызванных обстоятельствами военного времени. СПб., 1916.. Под реквизицией понималось принудительное приобретение местных средств, необходимых для удовлетворения потребности армии, с производством оплаты или с выдачей квитанции по утвержденным тарифам и установленным ценам.

В международном праве под реквизицией понимается прежде всего принудительное возмездное изъятие различных видов имущества для использования их армией. Согласно ст. 52 Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (1907) реквизиции могут производиться лишь для нужд занявшей область армии и не должны осуществляться для обеспечения потребностей воюющего государства вообще. Все реквизиции должны быть оплачены наличными деньгами, а если это невозможно, изъятие следует подтверждать распиской и оплатить в кратчайший срок. Аналогичные положения содержатся в Конвенции о защите гражданского населения во время войны (Женева, 12 августа 1949 г).

Проведем анализ иного зарубежного законодательства.

Существенные гарантии права собственности повышают ценность этого права, делают недвижимость привлекательным объектом для инвестиций.

В Испании изъятие земельного участка возможно, только если того требуют «общественная целесообразность или социальные интересы», в Швеции — «важные общественные интересы», в Италии — «общие интересы», в Португалии — «общественные интересы», в Германии — лишь в целях «общего блага», в США — в «общественно полезных целях».

Принудительное изъятие участка у собственника в Польше допускается только в случаях, когда публичные цели не могут быть достигнуты иным способом, чем отчуждение права собственности в пользу Государственной казны или в пользу гмины. При этом перечень публичных надобностей включает; строительство и эксплуатацию публичных дорог и публичных средств связи, строительных сооружений в области охраны окружающей среды, зданий для публичных учреждений, строительство и эксплуатацию шкал, больниц, домов социальных служб; строительство и эксплуатацию оборонных объектов, а также объектов обеспечения общественной безопасности, включая тюрьмы и колонии для несовершеннолетних, и др.

В Хорватии подобное отчуждение земельного участка возможно на возмездных началах в случаях проведения работ или возведении объектов хозяйственной инфраструктуры (в том числе автомобильных и железных дорог, энергетических и телекоммуникационных объектов, водохозяйственных сооружений). Принудительное изъятие земельных участков, если это отвечает интересам Хорватии и позволяет более эффективно использовать землю по сравнению с прежним состоянием, допускается на возмездных началах также при строительстве медицинских учреждений, объектов культурно-просветительного назначения, сооружений для нужд органов правосудия, армии и полиции, а также при разработке и эксплуатации недр.

В интересах общества Гражданский кодекс Чехии устанавливает, что право собственности может быть ограничено или прекращено путем изъятия вещи при отсутствии иных способов достижения определенной цели. Детальная регламентация принудительного изъятия земельных участков, строений и прав на них в целях проведения строительных работ или иных общеполезных целях содержится в Строительном законе (§ 108-116). При этом общеполезными целями данный закон признает осуществление строительства в общественных интересах на основании плана территориального развития, создание санитарно-гигиенических и охранных зон и территорий, санитарное благоустройство (проведение ассенизации) жилых массивов, создание необходимого доступа к земельным участкам и строениям, а также целевое ограничение в военных округах.

Земельный кодекс Украины называет в качестве основания изъятия земельного участка следующие общественные нужды: под здания и сооружения органов государственной власти и органов местного самоуправления; под здания, сооружения и прочие производственные объекты государственной и коммунальной собственности; под объекты природно-заповедного и другого природоохранного назначения; обороны и национальной безопасности; под строительство и обслуживание линейных объектов и объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередачи, аэропортов, нефте- и газовых терминалов, электростанций и т.п.); под размещение дипломатических и приравненных к ним представительств иностранных государств и международных организаций; под городские парки, площадки отдыха и прочие объекты общего пользования, необходимые для обслуживания населения.

Следует согласиться с Т.В. Дамбиевой, что точное определение критерия общеполезности имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам²⁹Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. № 10. С. 63-68..

Так, в частности, У. Маттеи, исследовав применение принципа общеполезности в европейском праве, пришел к выводу, что юридическая наука на современном этапе своего развития признает, что регулирование принудительного отчуждения имущества в значительной степени подвержено произволу мастей при принятии ими соответствующих решений. При этом он замечает: «Соблюдение официальной или формальной процедуры призвано превратить этот произвол в демократическую свободу усмотрения. Более оптимальным было бы ужесточение критерия общеполезности, в особенности если выгодоприобретателем в результате принудительного отчуждения имущества одного частного собственника становится другой частный собственник»³⁰Маттеи У, Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М. 1999. С. 187-189..

Своеобразное мнение высказал по этому вопросу Европейский Суд по правам человека в деле «Прессос Компания Навьера А.О.» (Pressos Compania Naviera S.A.) и другие против Бельгии, признав, что национальные власти обладают определенной свободой усмотрения, что является «общественно полезным», так как они первыми ощущают наличие проблемы, оправдывающей в интересах общества лишение собственности, и находят меры для разрешения.

Итак, институт реквизиции прошел в своем развитии долгий путь. При этом его название менялось (реквизиция—экспроприация—реквизиция). Реалии сегодняшнего времени говорят нам о том, что у данного института большое будущее. Однако необходимо при внесении изменений в действующее законодательство отдельно оговорить вопрос о судьбе экспроприированного имущества — оно должно быть уничтожено или перейти в собственность государства, так как бывшему собственнику была выплачена стоимость имущества.

Согласно определению М. Венецианова, автора единственной дореволюционной монографии по данному предмету, «экспроприация есть право государственной власти принудительно отчуждать недвижимости и неразрывно связанные с ними другие имущественные права, а также установлять сервитуты, поскольку то будет необходимо для осуществления общеполезных предприятий, с уплатой полного вознаграждения за отчуждаемые права»³¹Венецианов М.В. Экспроприации с точки трения гражданского права. Казань: тип. Императорского ун-та, 1891. С. 5..

В целом соглашаясь с выводами, сделанными в работе М. Венецианова, Е.М. Васьковский применительно к русскому праву и следуя легальному определению, налагал более точным определять экспроприацию как принудительное изъятие Высочайшей Властью определенного недвижимого имущества из обладания частного лица за полное вознаграждение для общеполезного предприятия.

Институт экспроприации за время своего существования претерпел достаточно изменений.

В греческом праве находят случаи, напоминающие экспроприацию:

• обязанность господина продать раба в случае дурного обращения с ним;
• отпущение на волю рабов, принадлежащих частным лицам, за услуги, оказанные этими рабами государству, с уплатой вознаграждения их господам;
• принудительная продажа третьей или восьмой части масла, производящегося в Аттике, городу Афинам по рыночной цене ради религиозных интересов.

По мнению М.В. Венецианова, у римлян не могло быть института экспроприации, так как их государственное право было слабо развито. Право, подобное экспроприации, правительств венные органы черпали в своем imperium. Единственное определение Юстинианова кодекса имеет сходство с экспроприацией — это конституция императоров Феодосия, Аркадия и Гонория (393), уполномочивающая городского префекта Аврелиана срывать дома по оценке до 50 фунтов серебра в случае надобности для общеполезной постройки, разрешенной императором; дома же стоимостью свыше 50 фунтов серебра подлежат отчуждению по усмотрению императора. Этот lex носит в себе зачатки экспроприации, все ее основные черты; однако дальнейшего развития института мы не находим, так что трудно сказать, не было ли это только временным административным распоряжением. Дальнейшего развития экспроприации не последовало.

По мере того как складывались европейские государства, положение, при котором государственная власть не имела достаточно прав для выполнения своих задач, становилось по меньшей мере ненормальным. Это яснее всего выразилось в трудах средневековых юристов, которые должны были внести в правосознание народа идею подчинения интересов частных лиц интересам государства.

Первая обстоятельная теория экспроприации принадлежит Гуго Гроцию, обосновавшему ее на понятии dominium eminens, состав и содержание которого были в последующее время предметом больших споров. В баварском кодексе XVIII в. мы находим принципиальное законодательное признание того, что никто не может быть принужден к продаже своего имущества, за исключением случаев отчуждения по распоряжению административной власти, в интересах общего блага. С этого времени развитие института экспроприации идет быстрыми шагами; в XIX в. экспроприация становится почти обыденным явлением и ее теория прочно вырабатывается.

Экспроприация как юридический институт — явление весьма позднее, появляющееся не ранее XVIII в. До того времени потребность государства в определенной поземельной собственности удовлетворялась либо частными соглашениями, либо прямым применением публичной власти, не ограничиваемой никакими позитивными законами, а только долженствующей сообразовываться с конкретными условиями места и времени. Не было и конкретных экономических предпосылок к появлению данного института — государство как хозяйственный субъект было не слишком значительно и не осуществляло предприятий в столь крупных, общегосударственных масштабах, которые требовали бы регулирования экспроприации³²Ковальчук М.А. Тесля А.А. Земельная собственность в России: правовые и исторические аспекты (XVIII — первая половина XIX в.): Монография. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2004..

В конституционных теориях XVIII в., относивших собственность к числу естественных прав человека, часто встречается указание на то, что экспроприация допустима лишь в случаях особенно важных. По словам Ш. Монтескье (гл. 15 кн. 26 «Духа законов»), «когда общество нуждается в имуществе частного лица, никогда не следует прибегать к строгости государственного закона; победа должна принадлежать закону гражданскому, который, как добрый отец, с одинаковою любовью взирает на все общество и на его отдельного члена... Если говорят, что благо частное должно уступать благу общественному, то это лишь ложное умозаключение. Правило это неуместно в применении к вопросам собственности, потому что общественное благо всегда требует, чтобы всякий неизменно сохранял право на собственность, обеспеченное ему гражданскими законами».

Во главе континентального права экспроприации стоит французское законодательство, оказавшее сильное влияние на все другие. Во Франции экспроприация регулировалась законом 8 марта 1810 г.

Бельгийское законодательство об экспроприации имеет в своем основании французский закон (1810), измененный отчасти последующими законами, согласно духу бельгийской конституции (17 мая 1870 г.).

В Италии до ее объединения в каждом отдельном государстве существовали особые определения об экспроприации; иногда случаи принудительного отчуждения регулировали просто обычаи; в Ломбардии одно время (1813-1875) действовал французский закон (1810). После объединения Италии был издан закон об экспроприации (25 июня 1865), составленный по образцу французского закона (1841), но имеющий два важных отличия: (1) признание принудительного отчуждения производится не судами, а административными органами и (2) вознаграждение устанавливается не специальным jury, а судом.

Принцип экспроприации получил признание и в германских законодательствах. Так, в Австрии до 1878 г. действовали отдельные постановления и лишь 18 февраля 1878 г. последовал общий закон экспроприации, но только специально для железных дорог. В Венгрии в 1881 г. был издан общий закон принудительного отчуждения. В Саксонии и Вюртемберге подобного общего закона не было. В Пруссии общий закон о принудительном отчуждении издан 11 июня 1874 г.

Совершенно своеобразно выразился институт экспроприации в английском праве. Общие основания для них выработаны по образцу французского законодательства в законе 8 мая 1845 г. По отношению к железным дорогам существовали некоторые облегчения.

В России изложение общих принципов экспроприации впервые содержится в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении нового Уложения, по которому Маршалу и поступать» от 30 июля 1767 г.

Однако некоторые первые контуры легальной процедуры экспроприации вошли в российское законодательство спустя более чем 40 лет, а именно в Учреждении Государственного совета от 1 января 1810 г. В числе дел, Верховной Власти подлежащих, поступающих на предварительное рассуждение Государственного совета были названы «дела о вознаграждении частных лиц за имущества, на Государственные нужды взимаемые» (п. 9 § 29). Дальнейшее развитие эти начала получили в проекте Гражданского Уложения 1814 г., в § 26 которого, взяв за образец art. 545 Code Civile, говорилось: «В случаях, определенных законом, частная собственность может быть отчуждена для общественной пользы правительству, но не иначе, как по оценке, совершенной установленным порядком и по уплате вознаграждения частному собственнику».

Свод Законов (1832) был ненамного многословнее по данному вопросу — в нем содержалось всего три статьи, относящиеся к экспроприации (ст. 354-355), повторявшие ранее приведенные положения и не дававшие ответа на самые ключевые вопросы: о порядке экспроприации, оценке имущества, порядке выплат и т.п. Вскоре, однако, данный законодательный пробел был ликвидирован: 7 июня 1833 г. был издан именной указ Сенату «О правилах вознаграждения частных лиц за имущества их, отходящие на государственное и общественное употребление.

К концу существования Российской империи, по Своду законов изд. 1900 г. (ст. 575-600 т. X, ч. I), отечественному законодательству были известны следующие способы принудительного изъятия имущества у собственника (причем требуется особо отметить, что не только процедуры в отношении имуществ движимых и недвижимых были различны, но и сами таковые установления носили различные наименования):

• конфискация, применявшаяся в качестве наказания и носившая характер безвозмездного отчуждения имущества у собственника;
• экспроприация — принудительное возмездное отчуждение недвижимого имущества, необходимого для государственных или общественных нужд;
• реквизиция — аналогичное экспроприации отчуждение движимого имущества;
• секвестр — временное изъятие недвижимого имущества в управление и пользование государства. Секвестр в отличие от трех перечисленных выше способов принудительного изъятия имущества не влек перехода права собственности;
• арест — аналогичен секвестру, относясь к движимостям;
• временное занятие имущества — аналогичен секвестру, но не имел карательных целей, а призван был способствовать осуществлению публичных потребностей в определенном недвижимом имуществе на определенный срок.

В Древней Греции все законодательства допускали в известных случаях полную конфискацию. В Афинах конфискация (dhmeusi V) применялась зачастую вместе с другими наказаниями как кара за предумышленное убийство, святотатство, государственную измену, стремление к тирании, подкуп и другие преступления. Конфискованное имущество (dhmioprata) по отчислении десятины Афине и трети доносчику поступало в государственную кассу. Аристофан прямо причисляет конфискацию к обычным источникам государственных доходов. Решение о конфискации имели право постановлять лишь народный суд или народное собрание.

В Риме конфискация сначала называлась publicatio; позже, когда отбираемое имущество стало поступать в новоучрежденный фиск, появился термин confiscatio. В римском праве конфискация сначала имела религиозный характер и производилась в пользу богов; она была или необходимым следствием так называемого sacratio capitis, т.е. проклятия жрецами, или назначалась законом за известные преступления. Позже конфискация стала сопровождать смертную казнь и изгнание (aquae ct ignis interdictio), заменившие sacratio capitis. В каждом отдельном случае народ решал, следует ли прибегать к конфискации или нет.

Конфискация была главной побудительной причиной проскрипции. Цезарь за наиболее тяжкие уголовные преступления назначал полную конфискацию, за менее тяжкие — конфискацию половины имущества. Постепенно сложился обычай считать конфискацию неизбежным последствием всех кар, влекущих за собой полное лишение прав. При Тиберии это считалось уже законом; позднее конфискацию присоединили к смертной казни, ссылке и потере гражданской свободы (servitus poena). Гораздо реже применялась одна конфискация как чрезвычайная мера наказания, причем приговоренный иногда удерживал небольшую часть своего имущества. Этому наказанию подвергались клеветники (calumniatores), отпущенники, выдававшие себя за полноправных граждан, приговоренные за кровосмешение и блуд и др. Дети приговоренных к конфискации иногда сохраняли часть имущества (чаще всего — половину), но законоположения в этом отношении были изменчивы. Почти постоянно казна брала на себя уплату долгов приговоренного, но не свыше размера ценности конфискованного имущества.

Отдельные упоминания о конфискации предоставленного по незаконным сделкам встречаются уже в источниках римского права. Известно, например, что наместникам римских провинций, прокураторам и другим чиновникам запрещалось совершать покупки и давать взаймы в округах, где они управляли. Санкцией за нарушение этого запрета выступала конфискация предмета сделки — самой купленной вещи, ее стоимости или суммы произведенного займа.

Так, в «Гномоне идеолога», юридическом памятнике римского Египта, датируемом периодом правления императора Антонина Пия (II в. п. э.), содержится следующее положение: «Занимающим государственные должности и их близким не разрешается совершать покупки и давать взаймы в округах, где они служат...; подставные лица в таких случаях привлекаются к такой же ответственности, а приобретенное имущество иногда конфисковалось. Штраф за такого рода [сделки взыскивается]: при покупке у частных лиц — в размере покупной цены, при даче взаймы — в размере суммы займа, и подставные лица также рискуют основной суммой; при продаже [штраф] равен полученной bona fide цене»³³Ранович А. Гномон идеолога (Из истории римского Египта) // Вестник древней истории. 1948. № 4. С. 75..

В средневековой Европе практика конфискации находила себе опору в феодальной системе; в принципе, вся земля принадлежала сюзерену, от которого ее получали вассалы под условием верности и отбывания различных повинностей. Понятно, что такое условное владение могло быть прекращено, как только вассал оказывался неверным по отношению к своему сюзерену, нарушал земский мир или вообще совершал уголовное преступление; к этому присоединялась еще так называемая «порча крови», т.е. предположение, что потомство преступника недостойно наследования. Отчасти влиянием феодальных воззрений, отчасти традицией композиций объясняется тот факт, что во Франции конфискация в широких размерах применялась в тех провинциях, в которых действовало обычное право, и не допускалась в тех провинциях, где римское право рано получило значение действующего закона (так как новеллами Юстиниана конфискация была отменена). В Германии конфискация обыкновенно служила дополнительным наказанием к смертной казни, и лишь Каролина ограничила область применения ее известными преступлениями.

Во Франции полная конфискация была отменена учредительным собранием в 1790 г., восстановлена кодексом (1810) и отменена хартией (1814). Под влиянием французского законодательства конфискация постепенно исчезла из уголовных кодексов всех западноевропейских государств (в Пруссии, например, в 1850 г.).

Среди прочих форм принудительного прекращения права собственности указывают и национализацию. Национализация, как и реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, является разновидностью принудительного отчуждения имущества для государственных нужд.

В России полная конфискация применялась уже в эпоху «Русской Правды» в форме потока и разграбления, появившегося под влиянием Византии.

В более разработанной форме конфискация является в Соборном Уложении (1649), назначавшем ее за политические преступления (ст. 5 гл. 2 — конфискация имущества государственных изменников)³⁴Томсинов В.А. Развитие русской юриспруденции в XVII столетии // Законодательство. 2005. № 12 С. 77-82. и за разбой — в соединении со смертной казнью, за многократное кормчество — в соединении с кнутом и ссылкой, за курение табака — в соединении с кнутом. Предписывая отписывать за измену поместья и вотчины на государя. Уложение, однако, добавляет: «а жене и детям про ту измену не ведавшим выдали на прожиток из вотчин и поместий, что государь пожалует». Угроза «животы все и дворы, и поместья и вотчины имать на государя» весьма часто встречается и в позднейших указах (например, за укрывательство воров и разбойников, за утайку кабацких и таможенных денег, за местничество). С 1693 г. конфискация грозит нетчикам.

Несомненно, что в московской Руси конфискация применялась в гораздо больших размерах, чем это видно из указов. Так, по словам Г.К. Котошихина, конфискация постигала помещиков, злоупотреблявших своей властью над крестьянами³⁵Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. 3-е изд. СПб., 1884.. Указом 27 мая 1678 г. было разъяснено, что конфискованные и розданные «в раздачу» служилым людям поместья и вотчины лиц сосланных и впоследствии помилованных не должны быть возвращаемы прежним владельцам.

В не менее широких размерах применялась конфискация и в XVIII в., обыкновенно при смертной казни и при вечной, а иногда при срочной ссылке. Конфискованные недвижимые имения всего чаще раздавались лицам, содействовавшим розыску виновных, и лицам, близким ко двору. В 1718 г. был установлен принцип удовлетворения кредиторов преступника из его имения, конфискованного в казну. В 1722 г. постановлено было движимое и недвижимое имение духовных, лишенных чинов ял и живота за преступления политические, а также записных раскольников, находящихся в бегах, конфисковать в пользу госпиталей.

Термин «конфискация» применялся в XVIII в. ко всякого рода отобранию имущества в казну — не только за преступления, но и за недоимки, долги и т.п. Из указа 18 мая 1754 г. видно, что до тех пор конфискации подвергалось имущество не только самого преступника, но и жены его. Екатерина II высказалась в своем «Наказе...» против конфискации всего имущества на том основании, что от нее терпят невинные жена и дети преступника; она находила возможным ограничиваться конфискацией одного благоприобретенного имущества. В Жалованной грамоте дворянству (1785)³⁶Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. // Российское законодательство X-XX вв.: В 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв. ред. Е.И. Индова. М.: Юридическая литература. 1987. конфискация имущества лиц благородного сословия была ограничена только благоприобретенными имуществами, т.е. не могла быть распространена на имущества родовые (ст. 23). В 1802 г. данная мера была распространена на все сословия и тем самым стала общим правилом русского гражданского законодательства.

Изъятия из данного правила были установлены указами 1809, 1810, 1820, 1831 и других годов, а именно полагалась конфискация равно как всего благоприобретенного, так и родового имущества при осуждении за участие в бунте или в заговоре против Верховной Власти или в государственной измене. В Своде законов (1832) на основании данных указов была сформулирована общая норма о конфискации родового и благоприобретенного имущества в качестве наказания за участие в бунте, но распространена она была, равно как и положения указов, только на пограничные губернии.

Расширение сферы действия этой нормы произошло при издании Уложения о наказаниях (1845), ст. 255 которого предусматривала для применения данной особой меры наказания каждый раз издавать специальный закон, распространяющийся на всю империю или только на часть ее. Такой указ мог состояться перед началом войны, при внутренних смятениях или же на случай возобновления или возбуждения смут — обратной силы этот специальный указ, по общему правилу, не имел.

Помимо конфискации имуществ, принадлежавших непосредственно мятежникам, по Высочайше утвержденным общим правилам конфискации имений владельцев, которых наследники лишены прав своих за участие в мятеже 1830-1831 гг., действие положений распространялось также и на те родовые и благоприобретенные имущества, что должны были перейти к ним в порядке наследования от «родителей мятежника, а также родных деда и бабки, родных дяди и тети, когда он [т.е. мятежник] ближайших после сих последних по закону наследник» (ст. 1). Данные имущества оставались в распоряжении непосредственных их владельцев вплоть до смерти, но если при жизни они ими не распорядились каким-либо непротивозаконным образом, то по смерти их оно отбиралось в казну в той части, в каковой наследовать должен был бы мятежник, не будучи он лишен такового права по судебному приговору, а родовые имущества не конфисковывались только в том случае, если акт распоряжения ими вступил в силу еще при жизни родственников мятежника (ст. 2).

В 1831 г., после польского мятежа, в западных губерниях были учреждены особые губернские конфискационные комиссии, приговоры которых восходили на Высочайше утверждение; для приема и управления конфискованными имениями при казенных палатах были образованы временные отделения, а по мере надобности — и особые уездные конторы. В 1832 г. для ликвидации долгов, лежавших на конфискованных имениях, под председательством губернаторов были учреждены ликвидационные комиссии, которые руководствовались правилами, установленными для конкурсов. К 1833 г. в девяти западных губерниях конфисковано было 315 имений с населением в 110 870 душ мужского пола; земли при этих имениях числилось до 831 155 дес.; ежегодный доход с них, достигавший 599 435 руб., был причислен к специальным источникам комиссии погашения долгов.

По поводу мятежа 1863 г. был вновь издан указ о конфискации имущества лиц, причастных к беспорядкам в западных губерниях. Впрочем, 3 декабря 1864 г. состоялось секретное Высочайшее повеление о том, чтобы конфискация, как и смертная казнь, назначалась сколько можно реже и лишь в исключительно важных случаях. В 1868 г. были изданы правила о ликвидации долгов и рассмотрении разных претензий к имениям, конфискованным по мятежу 1863 г.; дела эти разбирались в местных палатах гражданского суда. Указом от 11 мая 1873 г. было повелено прекратить в западных губерниях все неоконченные дела о конфискации имений по мятежу 1863 г. и новых конфискационных дел не вчинять; в следующем году от конфискации были освобождены все имения, подлежавшие ей по мятежу 1863 г., но до 3 февраля 1874 г. не поступившие в окончательное владение казны.

В Царстве Польском конфискация обязательно назначалась за все государственные преступления первой важности; эта обязательная конфискация была отменена указами 8 сентября 1862 г. и 8 июня 1867 г.

Институт изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд берет свое начало в праве Российской империи конца XVIII в. Истоки данного института заложены в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767 г.

Согласно п. 11 «Наказа...», когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествовать Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество.

Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие. В дальнейшем правовое регулирование изъятия земельного участка для публичных нужд получило развитие в манифесте об образовании Государственного совета от 1 января 1810 г., а затем в Своде законов Российской Империи (в изд. с 1932 по 1906 г.).

Фактически институт изъятия земельного участка для государственных и общественных нужд был довольно детально урегулирован российским дореволюционным законодательством.

Принудительное отчуждение недвижимых имуществ, по Своду законов (т. X, ч. 1, ст. ст. 575-600), когда сие необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе как за справедливое и приличное вознаграждение.

К недвижимому имуществу относятся земли и всякие угодья, дома, заводы, фабрики, лавки, всякие строения и пустые дворовые места, а также железные дороги (т. X, ч. 1, ст. 384 Свода законов).

При этом дореволюционное законодательство не определяет, что понимается под государственной или общественной пользой. Как отмечает К.П. Победоносцев, здесь дело идет об удовлетворении постоянных потребностей общественных, о насущном, без чего общество существовать не может, о разрешении вопросов, существенных для целости и безопасности общественной. Такие случаи бывают при совершении публичных работ и сооружений, зданий, проведении дорог и т.п.³⁷Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Т. I. СПб,: Синодальная типография. 1896..

Г.Ф. Шершеневич к основаниям изъятия относит соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные и др. Принудительное отчуждение частных имуществ допускается как для устройства подъездных путей общего пользования, так и для путей частного пользования, если эти последние по значению своему для производительности государства будут признаны общеполезными. Вопрос о наличии общеполезной цели экспроприации в каждом отдельном случае не юридический, а политический³⁸Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М.. 1995..

При этом все случаи, для которых необходимо отчуждение недвижимого имущества, согласно ст. 576 Свода законов (1906), определяются Именными Высочайшими указами.

Проекты таких указов представляются на Высочайшее воззрение подлежащими министрами и главноуправляющими отдельными частями через Особое в Государственном Совете Присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев.

В представлении излагаются данные, указывающие на общеполезное значение предприятия и на необходимость принудительного отчуждения, а если испрашивается отчуждение с отступлением от общего порядка (ст. 594 и сл.), то объясняется необходимость подобного отступления.

При этом, как отмечает К.П. Победоносцев, дела о вознаграждении решаются в административном порядке и не допускают искового судебного производства. Поверка прав собственности при сем не имеет места, если не видно споров. Судебному производству подлежит иск о неисполнении обязательств, принятых по поводу отчуждения.

На основании Высочайшего указа соответствующие органы административной власти пытаются достичь соглашения с собственником имущества о «крайней цене оного». Если соглашение достигается, тогда акт отчуждения происходит путем купли- продажи между тем ведомством, в пользу которого производится отчуждение, и собственником недвижимости. В ином случае производятся опись и оценка имущества, подлежащего отчуждению на государственную или общественную пользу, по правилам ст. 585-586 Свода законов (т. X, ч. 1).

Опись совершается по правилам, постановленным в Уставе гражданского судопроизводства, чиновником местной полиции при двух или трех свидетелях. Владелец либо его поверенный для проведения описи вызывается повесткой с указанием срока для явки в шесть месяцев со дня ее получения. В то же время в случае неявки их по истечении указанного срока производство описи не останавливается.

Оценка недвижимости производится специальной комиссией, образуемой в соответствии с требованиями ст. 582 Свода законов. О дне открытия заседаний комиссии по оценочному производству участвующие стороны извещаются повестками. Неявка сторон, однако, не прерывает оценочного производства. Опись и оценка частных имуществ, приобретаемых казной для разных устройств и сооружений по ведомствам министерств и главных управлений, осуществляются исключительно при депутате со стороны того ведомства, которое обязано наблюдать за правильностью действий оценочных комиссий; в случае отступления их от узаконенных правил немедленно представлять как местному начальству, под чьим ведением производится оценка, а также лицу или месту, по распоряжению которого он назначен депутатом, излагая в то же время свои заключения в самих оценочных актах. Комиссия вправе приглашать экспертов для разъяснения технических вопросов и командировать одного или нескольких членов для осмотра местности и допроса окольных людей. При этом стороны могут представлять комиссии как письменные, так и словесные объяснения, лично или через поверенных³⁹Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: вопросы теории и практики. Орел: ОрелГТУ, 2010..

Оценка может проводиться либо по доходности имуществ, либо по местным ценам и особым условиям, в которых имущество находится. Оценка по доходности проводится по требованию собственника на основании представленных им сведений и данных, признанных комиссией достоверными. В этом случае цена имущества определяется капитализацией из 5% среднего чистого дохода, исчисленного за последние пять лет (ст. 1119-1120 Устава гражданского судопроизводства). В ином случае оценка производится по местным ценам и особым условиям.

Вознаграждение за обращаемое на государственную или общественную пользу имущество назначается деньгами или же по добровольному соглашению обменом отчуждаемого недвижимого имущества на другое однородное и в выгодах равное (ст. 578 Свода законов).

В случае отчуждения части недвижимого имущества вознаграждение включает цену этой части, а также ту сумму, на которую вследствие отчуждения уменьшается стоимость остающегося у владельца имущества. В связи с чем необходимо принимать во внимание, лишается ли владелец с изъятием или занятием участка только получаемого с него дохода, или данный участок такого свойства, что остающееся за отрезкой пространство не может уже приносить соразмерной выгоды; а также приносит ли отходящее в целостном виде строение отдельный доход, как, например, жилой флигель, лавочка и т.п., или оно составляет принадлежность главного дома, например сарай, погреб и т.п., и, следовательно, имеет некоторое влияние на уменьшение общего дохода. При этом законом предусмотрено право владельца требовать отчуждения всего недвижимого имущества в целом, если остающаяся его часть становится бесполезной для его владельца. В то же время при оценке не учитывается увеличение ценности имущества, которое может произойти от самого предприятия, для которого производится отчуждение.

При проведении оценки комиссией составляется протокол, в котором указываются основания для принятия того или иного способа оценки, а также все данные, на которых основано определение стоимости имущества и размера вознаграждения. По результатам оценки комиссией большинством голосов принимается решение, а в случае равенства голосов — решающим является голос председателя. Решение зачитывается присутствующим сторонам, а отсутствующим — направляется повестка с копией решения. Копии решения выдаются также присутствующим сторонам по их желанию.

При несогласии сторон с решением комиссии они могут предъявить свои возражения и замечания в двухнедельный срок со дня объявления решения. Если указанные возражения будут признаны комиссией уважительными, проводится переоценка, в противном случае утверждаются результаты первоначальной оценки. Однако право представления возражений дается владельцу недвижимости только один раз. Результаты переоценки являются окончательными и передаются вышестоящему органу с указанием причин проведения переоценки.

По окончании проведения оценки в соответствии со ст. 586-588 Свода законов дело передается для последующего рассмотрения и утверждения в то министерство или главное управление, которое назначило оценку. Необходимо учитывать, что, если для выдачи вознаграждения требуется испрошение особого кредита либо владелец или предприниматель заявили возражения против оценки комиссии, дело поступает в Особое в Государственном Совете Присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев, а затем на окончательное Высочайшее утверждение.

Дореволюционное законодательство определяло порядок выплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество для публичных нужд (ст. 589). После принятия решения из сумм, предназначенных на работы или предприятие, выдаются немедленно владельцу деньги, определенные ему за имущество, а также проценты на них, по шести на его в газ, со дня занятия имущества по день уплаты, а имущество поступает в ведомство того начальства, по представлению коего оно приобретено. Если вознаграждение не может быть выдано немедленно или полностью вследствие спора о праве на получение вознаграждения или о его размере, а также вследствие лежащих на имуществах запрещений или по другим законным причинам, то спорная часть вознаграждения вносится через губернское правление в местное казначейство правительственными или правительством гарантированными процентными бумагами для хранения последних впредь до решения вопроса о том, кому данная часть должна быть выдана. Вознаграждение за имущество, состоящее в пожизненном владении, также вносится в местное казначейство, причем доход с процентных бумаг выдается пожизненному владельцу, а капитальная сумма передается собственнику имения по прекращении прав пожизненного владения. Вознаграждение за участки, отчуждаемые из состава заповедного аз и майоратного имения, обращается в неприкосновенный капитал имения или присоединяется к сему капиталу.

Дореволюционное законодательство конкретно не устанавливает, кто должен выплачивать указанное вознаграждение. По мнению М.В. Венецианова, обязанность уплатить вознаграждение лежит именно на предпринимателе. Кроме того независимо от уплаты определенного оценкой вознаграждения предприниматель обязан устроить и содержать за свой счет в указанных местах мосты, дороги, плотины, переезды, водостоки и тому подобные сооружения, возведение которых представляется необходимым для устранения убытков и неудобств, могущих произойти от осуществления предприятия, для которого производится отчуждение.

Кроме того, закон не устанавливает точного момента осуществления отчуждения. Таким моментом, как указывает М.В. Венецианов, следует считать постановление о применении экспроприации. Основанием этого взгляда служит то обстоятельство, что из смысла ст. 589 и 595 необходимо признать, что занятие имущества может произойти независимо от уплаты вознаграждения ранее этого момента; занятие же имущества дозволяется с момента постановления об экспроприации, так как другого момента в законе не указано. Правда, хотя занятие имущества и не есть переход права собственности, но ст. 595 и примечание к ней прямо указывают, что подобное занятие есть переход права собственности.

В то же время законодательство данного периода содержит ряд норм, определяющих права владельца недвижимого имущества в случае его ненадобности или вследствие того, что предприятие, для которого осуществлялось отчуждение, не состоялось. В указанном случае владельцу предоставлено право до истечения десяти лет со времени отчуждения выкупить имущество за полученное им вознаграждение. Если же ал ад елец до истечения названного срока не воспользовался правом выкупа, он имеет право на преимущественную покупку по цене, определенной посредством добровольного соглашения либо путем новой оценки (ст. 590593).

Также следует отметить, что Сводом законов предусмотрены особые правила отчуждения имущества для публичных нужд (ст. 594-596). Данные правила направлены на регламентацию отчуждения имущества под строящиеся железные дороги, для военных и военно-морских целей, а также при отчуждении церковного недвижимого имущества и земель из поиезуитских имений.

Таким образом, дореволюционное законодательство достаточно детально регулировало порядок отчуждения недвижимого имущества для публичных нужд, включая порядок принятия решения об отчуждении, а также порядок определения и выплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество.

Кроме того, в дореволюционной литературе для обозначения случаев изъятия имущества у собственников в интересах общества при наступлении стихийных бедствий, народных волнений и пр. применялся термин «право необходимости (Nothrecht)».

Институт реквизиции дореволюционные цивилисты (Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич, К.П. Победоносцев) называли экспроприацией, т.е. принудительное (понудительное) возмездное отчуждение (отобрание) у собственника его имущества велением государственной власти ввиду общеполезной цели. В гражданско-правовой литературе особо подчеркивалось, что экспроприация предполагает отчуждение для государственной или общественной пользы.

Д.И. Мейер писал, что всемогущество государства как носителя идеи общего блага дает ему право на достояние отдельного лица⁴⁰Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. 4. 2. М.: Статут, 1997. С. 97..

Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что экспроприация предполагает принуждение и, если нужно, насилие, оправдательным мотивом которых может быть только общее благо, общеполезность принятой меры. Следовательно, делал вывод классик, основанием к экспроприации могут послужить соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные⁴¹Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 209..

К.П. Победоносцев связывал экспроприацию с удовлетворением жизненно важных общественных потребностей в данную минуту, с разрешением вопросов, существенных для общественной безопасности. Свойством такого отчуждения он считал безусловную его обязательность для частного лица, которое должно беспрекословно подчиниться решению правительственной власти. Даже если причина экспроприации (например, строительство железной дороги или возведение какого-либо здания) является «предметом роскоши или каприза», раз дело решено высшей государственной властью, писал К.П. Победоносцев, частные лица не могут официально заявлять свои возражения, и открытым остается только вопрос о вознаграждении⁴²Победоносцев К.П. Курс гражданского права. М., 2002. Ч. 1. С. 496-497..

В начале 1920-х годов в гражданском законодательстве России появился термин «реквизиция». В ст. 69 ГК РСФСР (1922)⁴³Щенникова Л.В. О реквизиции в гражданском праве: гимн или реквием // Законодательство. 2006. № 6. С. 8-12. говорилось, что реквизиция имущества у собственников допускается лишь в порядке, установленном декретом о реквизиции имущества частных лиц и обществ с вознаграждением собственника по средним рыночным ценам, существующим к моменту изъятия имущества.

Позднее, в 1927 г., был принят Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества», в соответствии с которым реквизиция могла применяться в силу государственной необходимости. Статья 5 этого акта гласила, что реквизиция имущества производится исключительно на основании специальных постановлений Экономического совещания РСФСР.

ГК РСФСР (1964) в ст. 149 определяет реквизицию как изъятие государством имущества у собственника в государственных или общественных интересах с выплатой ему стоимости имущества.

Впоследствии был принят Закон СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР», ч. 2 ст. 33 которого определяла, что «в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению органов государственной власти может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)».

Следует отметить, что ни Гражданский кодекс РСФСР (1922), ни Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (1961), ни Гражданский кодекс РСФСР (1964) не содержали норм, непосредственно направленных на регулирование изъятия земельных участков для государственных или общественных надобностей. Впервые упоминание об изъятии земель у землепользователей встречается в «Положении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 14 февраля 1919 г.

В последующем были сформулированы более подробные нормы об изъятии земель в законе о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г., воспроизведенные в дальнейшем в Земельном кодексе РСФСР (1922) (ст. 18, 22, 23). Согласно указанным нормам право на землю, предоставленную землепользователю, прекращается в случае занятия земли в установленном порядке для государственных и общественных надобностей (пути сообщения, разработки ценных ископаемых и т.п.). Изъятие земли при землеустройстве, а также для мелиорации, дорожного строительства или иных государственных либо общественных надобностей производится по особым правилам. Если земля трудового пользования будет в установленном порядке изъята для государственных или общественных надобностей полностью или в такой ее части, без которой дальнейшее использование остающейся земли является хозяйственно затруднительным или нецелесообразным, то взамен ее отводится земля в другом месте с возмещением убытков землепользователю.

Нормы, посвященные изъятию земельных участков из городских земель, содержало Положение о земельных распорядках в городах, утвержденное декретом ВЦИК и СНК РСФСР 13 апреля 1925 г.

В качестве одного из наиболее значительных актов, направленных на регулирование изъятия для государственных и общественных надобностей, в советском законодательстве следует назвать Положение об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 марта 1929 г. Как отмечает Н.А. Сыродоев, основным достоинством указанного Положения является то, что оно разрешило почти все вопросы, связанные с изъятием земель для государственных и общественных надобностей⁴⁴ Сыроедов Н.А. Правовое регулирование изъятия и отвода земель для государственных и общественных надобностей // Правоведение. 1963. № 2. С. 83-93.. Положение содержит нормы относительно порядка представления и рассмотрения ходатайств об изъятии земельного участка для государственных и общественных надобностей, опенки и возмещения убытков, вызванных изъятием, передачи изымаемых земли и имущества. В нем также дается перечень государственных и общественных надобностей, для которых может производиться изъятие земель. Так, изъятие земель допускалось для государственных или общественных надобностей, в частности, для устройства новых или переустройства, переоборудования, дополнительного развития, оборудования или хозяйственно-технического обслуживания следующих сооружений и предприятий:

• железнодорожных линий (магистралей, ветвей, подъездных путей), портов, затонов, гаваней, пристаней, искусственных водных путей, нефтепроводов, шоссейных и грунтовых дорог и прочих транспортных сооружений;
• заводов, фабрик, складов, элеваторов, холодильников и других производственных предприятий;
• электрических и гидроэлектрических станций, подстанций и электропередач;
• телефонных и телеграфных станций, радиоузлов и других сооружений связи;
• крепостей, казарм, лагерей, стрельбищ, полигонов, аэродромов и других связанных с государственной обороной сооружений;
• коммунальных сооружений и предприятий, отвода и расширения мест общественного пользования и регулирования застройки городских поселений, рабочих, дачных и курортных поселков (ст. 4 Положения).

В последующем были приняты постановление Совета Министров СССР от 22 июня 1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей». Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей, требующих решения Совета Министров СССР или Министра сельского хозяйства СССР, Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей, требующем решения Совета Министров РСФСР, советов министров автономных республик, крайисполкомов или облисполкомов.

Важно отметить, что законодательством России предусматривается изъятие земельных участков не для общественных, а для государственных и муниципальных нужд. Тем не менее сложившееся представление о государственных и муниципальных нуждах в принципе соответствует тому смыслу, который вкладывают немецкие юристы в понятие «благо общества».

В настоящее время в ст. 242 ГК РФ реквизиция определяется как изъятие имущества собственника в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества.

По мнению Л.В. Щенниковой, реквизиция, формально упомянутая в контексте действующего гражданского законодательства, оказалась нежизнеспособной конструкцией. Однако институт реквизиции в гражданском праве нужен и важен как для государства и общества в целом, так и для отдельных участников гражданско-правовых отношений. В нормах о реквизиции идея общего блага увязывается с требованием справедливого отношения к субъектам права частной собственности, а значит, эти нормы нужно не предавать забвению, а совершенствовать.

Научные комментаторы констатируют неудачную формулировку норм, содержащихся в ст. 242 ГК РФ, и предлагают не рекомендации по их применению, а принципиально иной подход к самому понятию реквизиции. Так, в частности, М.П. Малеина предлагает принять специальный закон или внесения дополнений в ГК РФ в отношении института реквизиции⁴⁵Малеина М.Н. Реквизиция. Комментарий к статье 242 Гражданского кодекса РФ // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 3-4..

В.П. Камышанский в свою очередь также говорит о том, что порядок и условия изъятия имущества при реквизиции должны определяться специальным законом⁴⁶Камышанский В.П. Актуальные проблемы права собственности: Учеб, пособие. Краснодар: НОУ ВПО ИНЭП, 2008. С. 104..

Мы поддерживаем предложения М.П. Малеиной и В.П. Камышанского, так как считаем, что действующий на сегодняшний день Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества» от 28 марта 1927 г. утратил свою суть в силу изменившихся политических и экономических условий жизни современной России.

Комментируя ст. 242 ГК РФ, Т.Е. Абова и Ю.А. Кабалкин⁴⁷Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат. 2006. указывают, что она «рассчитана на регулирование отношений между собственником и государственным органом, возникающих при осуществлении последним своих властных полномочий. Тем самым ГК РФ вышел за пределы гражданского законодательства, которое «основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора...» (п. 1 ст. 1 ГК РФ). В данном же случае речь идет об отношениях власти и подчинения. Существование комментируемой статьи в ГК РФ представляет собой пережиток советского периода российского гражданского права».

В работах последнего времени прямо говорится о невозможности применения реквизиции как особого основания прекращения права собственности в отсутствие надлежащего правового регулирования.

Прекращение частной собственности в общеполезных целях (экспроприация) — явление, свойственное всем современным правовым системам. За рубежом критерий, позволяющий изъять имущество у частного собственника для публичного использования, носит название общественной пользы (public use).

Следует отметить, что с течением времени произошла эволюция его смыслового наполнения, что позволило расширить сферу применения экспроприации. Как указывает В.В. Безбах, в доктрине, а затем и в нормах права термин «общественная необходимость» заменяется другим — «общественная полезность»⁴⁸Бехзбах В.В. Частная собственность на землю в странах Латинской Америки (правовое регулирование). М, 1997. С. 94-97..

Можно сказать, что последний включил в себя первый как свою разновидность. По словам латиноамериканского правоведа А.Г. Виллеги, «к условиям, охватываемым понятием «общественной необходимости», принято относить защиту национальной территории, государственную безопасность, обеспечение здоровы населения, потребность предоставления помощи в случае стихийных и иных бедствий. «Общественная полезность» имеет место в случаях экспроприации в связи со строительством новых городов, прокладкой дорог... созданием учреждений просвещения и образования и т.п.».

Вместе с тем рост публичных потребностей приводит ко все большему расширению содержания понятия «общественная полезность». В результате законодатель может допускать изъятие имущества у одного частного собственника с последующей его передачей не в публичную, а в частную собственность другого лица для использования в общественных интересах⁴⁹Кабытов Н.П. Основания изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Апелляция. Арбитражные споры. 2008. № 3. С. 87-95..

Экспроприация, производимая исходя из соображений «полезности», а не «необходимости», стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства. Так, первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), а позднее стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные, спортивные и др.).

Исторически принудительное прекращение права частной собственности возникло как (а) санкция; (б) реакция на противоправное поведение; (в) реакция общества на злоупотребление правом; (г) защита общественного интереса. Российское гражданское право предусматривает возможность применения принуждения к гражданам и юридическим лицам в строго определенных случаях с учетом презумпции добровольного исполнения норм права. Основанием для применения принуждения к участникам правоотношений являются неправомерное поведение и отсутствие добровольного восстановления нарушенного права.

Современное зарубежное законодательство также предусматривает возможность принудительного прекращения вещного права по основаниям, сходным с теми, которые содержатся в ГК РФ. Это доказывает, что современное право (независимо от отдельных национальных особенностей) исходит из примата общественного интереса перед частным. Особенно ярко это просматривается в регулировании отношений собственности.

Прекращение частной собственности в общеполезных целях — явление, свойственное всем современным правовым системам. За рубежом критерий, позволяющий изъять имущество у частного собственника для публичного использования, носит название «общественная польза» (public use). Именно общественный, а не государственный интерес лежит в основе изъятия.

Право частной собственности как в объективном, так и в субъективном смысле включает в себя личностный и социальный элементы. С одной стороны, право собственности как институт права ограничивает свободу собственника ради интересов общества, с другой — предоставляет субъекту права собственности определенную сферу свободы, на которую не должны посягать другие члены общества. Стабильность отношений присвоения материальных благ в форме орудий и средств производства является основой предпринимательской деятельности в любой общественно-экономической формации. В связи с этим приобретает особое значение принцип неприкосновенности собственности, из которого исходили и исходят законодатели всех стран. Россия на пути рыночных преобразований не является здесь исключением.

Наряду с декларируемой защитой собственности предпринимателей, равно как и любой иной, законодательство многих стран содержит нормы, позволяющие изъять или выкупить в пользу государства имущество, требуемое для удовлетворения общественных нужд. Учитывая возможные конфликты частных и публичных интересов, современное право допускает принуждение в сфере перераспределения особо значимого имущества.

В ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусмотрена конституционная гарантия права частной собственности, в соответствии с которой «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ. Принципиально важным является закрепление в Основном законе развитых государств возможности принудительно передать имущество в публичную собственность. Несмотря на многовековую историю, институт собственности вовсе не является аксиоматичным. Существует целый ряд проблем научного осмысления сущности самого вещного права, пределов его осуществления, оснований возникновения и прекращения.

Среди научных исследований, анализирующих проблемные аспекты сущности права собственности как юридической категории, особо следует отметить работы выдающихся дореволюционных ученых И.А. Ильина, Д.И. Мейера, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, И.Е. Энгельмана.

Полемику относительно правовой сущности права собственности можно найти в трудах зарубежных авторов Г.В.Ф. Гегеля, неолибералов М. Фридмана, Ф. Хайека.

Проблемам содержания права собственности и способов его возникновения посвящено значительное число страниц трудов ученых-правоведов, специалистов в области предпринимательского, гражданского права и теории права Новейшего времени С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, И.А. Исаева, М.И. Кулагина, В.С. Нерсесянца, В.А. Рясенцева, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.М. Хвостова, В.Ф. Яковлева и других.

Из имеющихся научно-исследовательских публикаций по конкретным вопросам права собственности и оснований его возникновения можно отметить работы М.В. Власовой, В.П. Камышинского, А.А. Рябова, К.И. Скловского.

При значительном научно-исследовательском материале, посвященном праву собственности, современное гражданское право России отказалось от легального определения субъективного права собственности, что является следствием необычайной сложности поставленного на разрешение вопроса.

Важнейшей частью вещного права является институт принудительного прекращения права частной собственности, представленный в российском праве в основном нормами об изъятии недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд. С позиций предпринимательского права дискуссионным является вопрос об основаниях изъятия (выкупа) в пользу публично-правовых образований земельных участков, зданий и сооружений, используемых в предпринимательской деятельности. К сожалению, указанные аспекты прекращения вещного права недостаточно исследованы современной правовой наукой.

Опыт русского и советского правового регулирования выкупа или изъятия земель для публичных нужд вовсе не уникален. Многие европейские страны в условиях жесткого дефицита земли, как единственного невозобновляемого ресурса, принимали законы, позволяющие принудительно прекращать право частной собственности на землю в общественных интересах.

Для сравнения важно отметить, что законодательством России предусматривается изъятие земельных участков не для общественных, а для государственных и муниципальных нужд. Тем не менее сложившееся представление о государственных и муниципальных нуждах в принципе соответствует тому смыслу, который вкладывают немецкие юристы в понятие «благо общества».

Основанием для принудительного изъятия земельного участка, согласно ГК РФ, может являться ненадлежащее использование: во-первых, неиспользование в течение установленного законом срока в соответствии с целевым назначением (ст. 284); во-вторых, грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (ст. 285).

В главе 15 ГК РФ для определения некоторых оснований прекращения права частной собственности используются такие термины, как реквизиция, конфискация, приватизация, национализация. Однако в случаях прекращения права собственности на основании изъятия недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, а также изъятия в связи с ненадлежащим использованием законодатель избегает использования специального термина. Между тем в доктрине российского дореволюционного гражданского права существовало понятие «экспроприация». В период установления советской власти термин «экспроприация» практически утратил свое первоначальное правовое значение и приобрел политический смысл. В дореволюционный период в российском гражданском праве под «экспроприацией» принято было понимать принудительное изъятие имущества или ограничение прав государственными органами в общеполезных целях. Таким образом, данное понятие включало в себя и то, что в настоящее время называется изъятием имущества для государственных и муниципальных нужд, и то, что сейчас обозначается как реквизиция, а также принудительное ограничение прав, чему соответствует принудительное установление публичных сервитутов.

Представляется целесообразным вернуть в российское гражданское и предпринимательское право понятие «экспроприация», закрепив его в действующем законодательстве, что позволит более четко и кратко определять сходные по своей правовой природе отношения между субъектами права частной собственности и государственными или муниципальными органами в случаях, когда последние действуют в общественных интересах.

Объектом экспроприации может быть только недвижимое имущество, используемое предпринимателями для извлечения прибыли. Это вытекает из существа понятия «экспроприация». Здесь можно сослаться на мнение М.В. Венецианова, который определял экспроприацию как «право государственной власти принудительно отчуждать недвижимости и неразрывно связанные с ними другие имущественные права, а также устанавливать сервитуты, поскольку то будет необходимо для осуществления общеполезных предприятий, с уплатой полного вознаграждения за отчуждаемые права».

В современном российском гражданском и предпринимательском праве экспроприация может рассматриваться как принудительное возмездное отчуждение права собственности на недвижимое имущество, используемое в предпринимательских целях, которое производится по требованию государственных или муниципальных органов в общественных интересах в судебном порядке и не связано с обстоятельствами чрезвычайного характера. Предметом экспроприации является недвижимое имущество, имеющее особое социальное и экономическое значение и признанное культурной ценностью.

Экспроприация предполагает принуждение со стороны государственной или муниципальной власти и исключает возможность добровольного волеизъявления, соглашения. Поэтому, строго говоря, добровольное согласие собственника на продажу принадлежащего ему недвижимого имущества не оставляет места для применения экспроприации. Такое возмездное отчуждение недвижимости экспроприацией являться не будет, несмотря на наличие всех иных признаков данной процедуры.

В ст. 49 ЗК РФ приведены только два основания изъятия земель для государственных и общественных нужд: (1) выполнение международных обязательств РФ и (2) необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения (при отсутствии других вариантов размещения этих объектов). Иные случаи изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральными законами. Так, п. 10 ст. 32 ЖК РФ предусмотрено изъятие земельного участка для муниципальных нужд, если собственниками в установленный срок не осуществлен снос многоквартирного дома, признанного аварийным.

Земельным кодексом РФ установлены дополнительные ограничения для изъятия земельных участков применительно к отдельным категориям земель. Так, возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд участков земель сельскохозяйственного назначения зависит от качества этих земель и от тех целей дальнейшего использования, для которых производится изъятие (ст. 79 ЗК РФ). Допустимым является также изъятие сельскохозяйственных земель для использования в сельскохозяйственных же целях. Для иных целей вообще не могут быть изъяты особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, включенные законодательством субъекта РФ в специальный перечень. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень, допускается в исключительных случаях, перечисленных в п. 3 ст. 79 ЗК РФ. В остальных случаях возможно изъятие только непригодных для сельскохозяйственного производства земель либо сельскохозяйственных угодий худшего качества, исходя из кадастровой стоимости. Участки из земель поселений могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд под застройку, только если она соответствует генеральным планам городов и иных поселений, правилам землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). Вообще не допускается изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 ЗК РФ). Изъятие для государственных и муниципальных нужд земель, занятых лесами первой группы, допускается только в случаях, предусмотренных подп. 1 и 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, т.е. никакими иными законами не могут быть установлены дополнительно основания изъятия таких земель (п. 3 ст. 101 ЗК РФ).

Среди прочих форм принудительного прекращения права собственности ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ указывает национализацию. Национализация, как и реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, является разновидностью принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. Общими для данных способов возникновения и прекращения прав собственности являются цель изъятия, которая состоит в удовлетворении государственных потребностей, и принцип возмещения стоимости имущества, подлежащего изъятию.

Право государства на национализацию частной собственности вытекает из общепризнанного принципа международного права о суверенитете государства, согласно которому только внутреннее право государства регулирует вопросы приобретения, перехода и утраты права частной собственности, в том числе утраты этого права в силу закона о национализации. Национализация — важный элемент в конструкции российского гражданского законодательства в период развития рыночной экономики, призванный защитить стратегические интересы государства, связанные с обеспечением безопасности и обороны Российской Федерации.

Термин «национализация» в мировой теории и практике имеет довольно длинную историю. Несмотря на это, понятие «национализация» относится к числу наименее разработанных как в науке гражданского права, так и в законодательстве. В советское время национализацией называли процесс принудительного перехода в собственность завоевавшего класть рабочего класса земель, заводов, фабрик, банков и иных объектов частной собственности. Национализация данных объектов была направлена на утверждение социалистической собственности на орудия и средства производства и на ликвидацию капиталистической системы хозяйства. Примером такой национализации может служить национализация банков.

Социалистическая национализация проходила в 1917-1920 гг. в России и странах, ставших впоследствии союзными республиками СССР, в 1939-1940 гг. — в прибалтийских государствах, Бессарабии, Западной Украине и Белоруссии, в 1944-1946 гг. — на Сахалине, Курилах и в большинстве так называемых «стран народной демократии».

Социалистическая национализация подразумевала «принудительное обращение средств производства, являющихся частной собственностью эксплуататорских классов, в собственность социалистического государства...». Главной задачей социалистической национализации была постановка всех средств производства под юридический контроль нового социалистического государства. Таким образом, социалистическая национализация была экономико-юридическим способом защиты независимости социалистического государства от внутренних и от внешних врагов.

Для подтверждения сказанного кратко проследим ход процесса национализации банков в послереволюционной России, достаточно подробно освещенный в экономической и исторической литературе. Общеизвестным является тот факт, что декретом ВЦИК от 14 декабря 1917 г. все частные банки были национализированы, т.е. все активы частных банков стали собственностью государства, а сами банки были слиты с бывшим Государственным банком в новообразованный Народный банк.

Вопрос национализации банков в послереволюционной России имеет существенное значение для понимания гражданско-правовой природы национализации вообще и института национализации банков в частности.

Национализация банков не означала национализации прав требований клиентов по счетам, вкладам и ценным бумагам, выпущенным банками. Каждый кредитор любого национализированного частного банка мог явиться в Народный банк и потребовать от последнего как от правопреемника исполнения принятых правопредшественником обязательств. Такое положение было недопустимо, поэтому 23 декабря 1917 г. был принят декрет СНК «О прекращении платежей по купонам и дивидендам», в соответствии с которым большевики могли более не беспокоиться о выплатах банковским облигационерам и акционерам. 23 января 1918 г., с принятием декрета СНК «О конфискации акционерных капиталов бывших частных банков», был уничтожен и институт банковских акционеров, ибо единственным акционером всех банков стало социалистическое государство. Национализации требований вкладчиков не произошло.

Отличительными чертами социалистической национализации банков стали:

• переход активов частных банков в государственную собственность;
• безвозмездный и принудительный характер;
• фактический захват банковских активов и установление контроля за их использованием, предварявшего принятие соответствующих нормативных актов и оправдывавшегося таковыми уже задним числом;
• осуществление в интересах обеспечения функциональности банковской системы в экстремальных условиях.

Все это в полной мере относится и к национализации любых других объектов права собственности. Все то, что по той или иной причине работало плохо, не работало совсем или работало против советской власти, становилось предметом национализации. Социалистическая национализация — это инструмент выживания национальной экономики в экстремальных условиях, а не способ обогащения социалистического государства за счет своих граждан.

Советской национализации противопоставлялась национализация в зарубежных странах, которая представляла собой процесс перехода права собственности на национализируемые предприятия к капиталистическому государству и была направлена на получение максимальных выгод от капитализации.

Основу капиталистической национализации можно усмотреть в институте государственного вмешательства в экономику, а также институте государственных ограничений права собственности, традиционно объявляемого священным и неприкосновенным, но столь же традиционно попираемого едва ли не всеми законодательствами, особенно в экстремальные периоды экономического развития.

Так, в предвоенной Германии широко применился институт «прочесывания предприятий» — периодический пересмотр деятельности мелких и средних предприятий в целях приостановления их деятельности и последующего высвобождения рабочей силы. Часть освободившихся людских ресурсов направлялась в армию, часть — на крупнейшие предприятия, обеспечивавшие финансовую поддержку государству и правящей партии.

В Англии и США производились аналогичные мероприятия, в результате чего сократилось число мелких и средних предприятий и укрупнились предприятия-монополисты⁵⁰Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 285.. Поставив последних под свой юридический контроль, государство гарантировало себе определенный минимум годового дохода и получало возможность непосредственно влиять на рынок соответствующих товаров, работ или услуг.

Следует подчеркнуть, что государство могло установить над монополиями свой юридический контроль только посредством национализации данных монополий, осуществляемой путем принудительного выкупа контрольных пакетов их акций. На выкуп требовались деньги, с которыми ни одно государство расставаться не хотело.

Необходимость в жестком государственном контроле над монополистическими предприятиями, как известно, обостряется в периоды кризисов, когда в экономике ощущается денежный дефицит. Поэтому в большинстве капиталистических государств национализация крупнейших предприятий осуществлялась путем обмена акций на государственные ценные бумаги с фиксированным доходом. При этом выигрыш акционеров заключался в том, что они получали право вместо неопределенного и колеблющегося в периоды кризисов дивиденда требовать выплаты твердой суммы дохода, а государство выигрывало в том, что получало возможность влиять на принятие решений интересующим его предприятием.

Таким способом осуществлялась, в частности, послевоенная национализация в Англии (Английский банк, предприятия угольной промышленности и железнодорожные предприятия) и Франции (угольные копи, воздушный транспорт. Французский и четыре крупнейших депозитных банка, предприятия по производству и распределению электроэнергии и др.).

Советские авторы неустанно разоблачали буржуазно-капиталистическую сущность подобной национализации. Да, в условиях классовых приоритетов сохранение предприятий за лицом, эксплуатирующим труд рабочего класса, было основополагающим фактором, влияющим на оценку процесса национализации. Кем было это лицо — капиталистом или государством, принципиального значения не имело. Но даже классовый подход к анализу не мог изменить то обстоятельство, что целью капиталистической национализации выступало выживание национальной экономики в экстремальных условиях.

Основными чертами капиталистической национализации являются:

• национализация как процесс «переподчинения» юридических лиц, перехода контрольных пакетов их акций (долей, паев) в государственную собственность;
• носит возмездный характер и является принудительной только в смысле самого акта, но не в смысле последствий насильственного изымания имущества;
• осуществляется только на основании соответствующих нормативных актов;
• осуществляется для обеспечения функциональности экономической системы в экстремальных условиях.

Несмотря на то что в учебной и научной литературе советского периода национализация рассматривалась как основной способ возникновения права государственной собственности, этот термин не был использован ни в Основах гражданского законодательства (1961 и 1991 гг.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.), а был введен только в Гражданский кодекс Российской Федерации. В ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ национализация определяется как «обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, и производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 Гражданского кодекса Российской Федерации». Однако в действующем законодательстве не определены четкие принципы и основания, цели и объекты национализации, не принят закон о национализации.

Существенные гарантии права собственности повышают ценность этого права, делают предпринимательскую недвижимость привлекательным объектом для инвестиций. Представляется, что использование российскими законодателями соответствующего зарубежного опыта правового регулирования принудительного прекращения права частной собственности (например, детальное регламентирование оснований и процедуры изъятия) было бы полезным для российской экономики.

Современное зарубежное законодательство предусматривает возможность принудительного прекращения вещного права по основаниям, сходным с теми, которые содержатся в ГК РФ и земельном законодательстве. Это доказывает, что современное право (независимо от отдельных национальных особенностей) исходит из примата общественного интереса перед частным. Особенно ярко это просматривается в регулировании отношений собственности.

Прекращение частной собственности в общеполезных целях — явление, свойственное всем современным правовым системам. За рубежом критерий, позволяющий изъять имущество у частного собственника для публичного использования, носит название общественной пользы (public use). Именно общественный, а не государственный интерес лежит в основе изъятия. Не каждый публичный интерес идентичен «общественному благу»; только существенный публичный интерес может быть достаточным основанием для изъятия.