Вопросы теории национализации
В результате социально-экономических реформ в России сформировалась преимущественно рыночная модель экономики, основанная на товарно-денежном обмене. Законодательством закреплены право частной собственности предпринимателей, равенство участников коммерческого оборота, неприкосновенность имущества, находящегося в собственности предпринимателей, свобода перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации.
Право собственности предпринимателей является не только наиболее полным, но и наиболее устойчивым субъективным вещным правом, составляя основную юридическую предпосылку и результат нормального коммерческого оборота. Поэтому закон специально регулирует не только основания приобретения права собственности, но и основания его прекращения (правопрекращающие юридические факты). Последние подлежат особо тщательной регламентации ввиду необходимости сохранения и поддержания «прочности» права собственности в соответствии с провозглашенным в п. 1 ст. 1 ГК РФ принципом неприкосновенности собственности.
Приватизация государственного и муниципального имущества породила значительное число новых субъектов предпринимательской деятельности, часть которых сумела организовать свой бизнес на должном уровне. Вместе с тем многие предприниматели не сумели найти себя в условиях российского рынка, а созданные или приватизированные предприятия оказались убыточными. Банкротство предпринимателей сопровождалось увольнениями работников, создавая напряженность в обществе.
В ходе первоначальной приватизации государственного имущества были допущены явные промахи: в частной собственности оказались предприятия, имеющие стратегическое значение или объективно валяющиеся монополистами в производстве отдельных видов продукции.
В современном обществе все настойчивее звучит тема возможной национализации имущества предпринимателей, хотя российские власти заявляют о необратимости приватизации государственного имущества. Более того, чтобы успокоить новых собственников, срок исковой давности по ничтожным сделкам сокращен до трех лет.
Вместе с тем национализация имущества предпринимателей — процесс настолько же закономерный, насколько закономерна и приватизация государственного имущества. И если цель приватизации состояла в передаче государственного и муниципального имущества в руки эффективных собственников, то национализация призвана решить задачи восстановления эффективности производства, устранения монополии частных лиц в отдельных секторах экономики, ликвидации социальной напряженности вокруг отдельных предприятий и иных имущественных комплексов.
С момента вступления в силу ГК РФ законодатель не счел необходимым разработать полноценный нормативный акт, регулирующий национализацию имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. В самом общем виде возможность национализации закреплена в п. 2 ст. 235 и ст. 306 ГК РФ. Возможность национализации имущества предпринимателей закреплена Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (ст. 8), а также Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (ст. 13).
Новым для российского законодательства является наложение ст. 9.1 Закона о приватизации жилищного фонда, в соответствии с которой граждане, приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, вправе передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с этими гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Таким образом, законодатель впервые ввел в оборот понятие добровольной «деприватизации» жилых помещений как основания прекращения права собственности.
Следует также отметить, что ст. 9.1 Закона о приватизации жилищного фонда будет действовать только до 1 января 2013 г. По-видимому, законодатель несколько поторопился. Во всяком случае, норма, предусматривающая возможность национализации или муниципализации жилых помещений, должна существовать в разделе III Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ). По аналогии следует предусмотреть законодательное закрепление возможности добровольной передачи гражданами и юридическими лицами имущества, используемого в предпринимательских целях, в собственность государства или муниципальных образований.
Определение понятия национализации, разработанное отечественной цивилистической наукой, не дает ответа на многие вопросы: должна ли национализация быть принудительной? каковы основания и цели национализации? кто, наконец, должен принимать решение о начале национализации?
Анализ норм ГК РФ и перечисленных федеральных законов, допускающих национализацию имущества предпринимателей, дает основания считать, что законодатель, говоря о национализации, исходил из следующих принципиальных положений.
1. Национализация представляет собой обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. В результате национализации имущество должно оказаться в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации.
2. Сам термин «обращение», используемый законодателем, предполагает, что передача имущества в государственную собственность в ходе национализации должна происходить принудительно. Вместе с тем в соответствии с п. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Следовательно, решение о национализации имущества отдельного предпринимателя может быть принято только арбитражным судом, что вытекает из смысла ст. 27 АПК РФ.
Некоторые сомнения вызывает формулировка ст. 306 ГК РФ, в соответствии с которой право собственности может быть прекращено в связи с принятием закона Российской Федерации. Собственность — субъективное право. Не существует права собственности «вообще», есть частная собственность отдельных субъектов. Надо ли понимать, что может быть принят закон, прекращающий право собственности отдельного субъекта? Очевидно, что законодатель может принять федеральный закон о национализации отдельной отрасли или сектора экономики (например, производства алкогольной продукции), но и в этом случае национализация каждого отдельного предприятия должна проводиться на основании решения, принятого арбитражным судом по иску соответствующего государственного органа.
Комментаторы ГК РФ обращают внимание на несоответствие последнего абзаца п. 2 ст. 235 и ст. 306 ГК РФ норме п. 3 ст. 35 Конституции РФ1См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая / Под ред. Т.Е. Абовой. А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2004. (комментарий к ст. 235 ГК РФ ). Данные нормы предусматривают, что сначала должен быть принят акт, прекращающий право собственности, после этого должны возникнуть убытки, причиненные собственнику, и лишь затем у государства возникает обязанность возместить эти убытки (включая стоимость имущества).
Безусловно, названные нормы ГК РФ противоречат п. 3 ст. 35 Конституции РФ, который устанавливает: «Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Таким образом, возмещение подлежит выплате предварительно, т.е. до издания акта, предусматривающего принудительное отчуждение имущества. Возникает вопрос: нужно ли государству возмещать стоимость имущества предпринимателя и его иные убытки до принятия арбитражным судом решения о национализации имущества? Конституция РФ не предусматривает возмещения убытков и, естественно, не требует наличия причинной связи между актом, предусматривающим принудительное отчуждение, и убытками. Она, повторим это, предусматривает предварительное возмещение.
Практическая реализация положений Конституции РФ о предварительном возмещении стоимости национализируемого имущества также неминуемо породит множество проблем. Начнем с того, что определение стоимости имущества, подлежащего национализации, должно осуществляться с соблюдением норм Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Для того чтобы провести оценку имущества предпринимателя, требуются средства федерального бюджета, а значит, и отдельное постановление Правительства РФ. Таким образом, бюджет Российской Федерации должен предусматривать расходы на проведение оценки имущества, которое только предполагается национализировать.
3. Национализация имущества предпринимателей должна осуществляться на возмездной основе, с возмещением стоимости имущества и других убытков (ст. 235 ГК РФ и ст. 8 Закона об иностранных инвестициях в РФ). Учитывая, что компенсация стоимости имущества, отчуждаемого в государственную собственность, должна происходить, как мы выяснили, до принятия судебного решения о национализации, представляется весьма важным определить состав убытков, подлежащих возмещению.
Противоречием между закрепленным Конституцией РФ принципом предварительного возмещения убытков от национализации имущества предпринимателей и нормами ГК РФ о возмещении убытков является то, что возмещение убытков — обязательство, возникающее в силу четко определенных ГК РФ юридических фактов, в число которых решение о национализации имущества не входит.
Традиционным для российского гражданского права является принцип полного возмещения убытков. Русская дореволюционная наука гражданского права придерживалась в этом отношении довольно простой формулы: вознаграждение со стороны виновника вреда должно равняться величине убытков, понесенных потерпевшим2Шершеневич Г.Ф. Курс гражданскою Права. Тула: Автограф. 2001. С. 213..
Уже в начале XX в. русские юристы различали в составе убытков действительный (реальный) ущерб и потерянную прибыль. Ныне принцип полного возмещения убытков выражен формулой, содержащейся в ст. 15 ГК РФ, гласящей, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются пришлые и будущие расходы на восстановление нарушенного права, утрата и повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота (упущенная выгода).
Новеллой российского права в приведенной формуле является включение в состав убытков расходов на восстановление права, которые не только уже произведены, но и будут произведены в будущем. Судебная практика по этому поводу высказывается достаточно определенно. В постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 имеется указание на обязанность кредитора представить суду доказательства необходимости таких расходов и их предполагаемого размера, подтвержденного обоснованными расчетами затрат. В качестве доказательств могут быть представлены смета, калькуляция, договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательства, и т.п.
Гражданский оборот рассчитан на активность участников, что неоднократно подчеркивается в отдельных нормах ГК РФ. Некоторые из подобных норм относятся и к возмещению убытков, причиненных должником при нарушении договорных обязательств. На наш взгляд, следовало бы конкретизировать нормы ГК РФ, определяющие состав убытков, подлежащих возмещению. Норма ст. 15 ГК РФ должна быть дополнена указанием на то, что возмещению подлежат убытки, размер которых определен в денежном выражении и подтвержден документально. Вопрос о допустимости тех или иных документов в качестве письменных доказательств размера убытков разрешается судом.
С одной стороны, кредитор не должен получить в результате судебного решения ничего лишнего, а с другой — требования к нему о представлении доказательств должны быть четко определены. Итак, смысл возмещения убытков заключается в том, что в результате имущество кредитора должно оказаться в том положении, в каком находилось бы в случае, если бы должник исполнил обязательство надлежащим образом. Возмещение должно быть адекватным, позволяющим возвратить кредитора в соответствующее положение. В нашем случае «соответствующим» будет то положение, которое существовало бы, если бы предприниматель сохранил право собственности на имущество, подлежащее национализации. Кроме того, существует реальная опасность злоупотребления правом со стороны государственных органов, которые, несомненно, попытаются уменьшить расходы казны на проведение национализации имущества предпринимателей.
С другой стороны, нельзя исключить и возможность злоупотреблений со стороны самих предпринимателей, которые, видимо, попытаются завысить стоимость принадлежащего им имущества. В.В. Витрянский считает, что в распоряжении арбитражных судов есть фактически один законный инструмент, позволяющий противостоять необоснованным притязаниям кредиторов, — норма ст. 10 ГК РФ о недопустимости злоупотребления правом3Витрянский В.В. Понятие и формы гражданско-правовой ответственности юридических лиц // Закон. 2002. № 2.. Такая же точка зрения высказывалась задолго до введения в действие нового ГК В.В. Ефимовым4Ефимов В.В. Посильная ответственность должника. Л.. 1983. С. 221., а затем и Е.А. Зверевой»5Зверева Е.А. Ответственность предприятия за нарушение договорных обязательств // Право и экономика. 1998. № 10, 11..
Другими словами, налицо не одна, а несколько проблем, связанных с обеспечением справедливого возмещения убытков, вызванных национализацией имущества предпринимателей.
Первая связана с тем, что для взыскания убытков требуется доказать не только их наличие в причинной связи с неисполнением обязательства, но и размер убытков. На первый взгляд естественным является возложение доказывания наличия убытков и их размера на кредитора (истца). Но остается неясным, как должен поступить суд, если факт нарушения обязательства не вызывает сомнений, но требование о взыскании убытков не подтверждается документами об их размере.
Вторая проблема состоит в том, что расчет размера убытков дал жен осуществляться в денежной форме. Для правильного расчета размера убытков ряд авторов предлагают пользоваться некими формулами6Латынцев А. Расчет убытков в коммерческой деятельности при нарушении условий сделки одной из сторон // Юрист. 1998. № 19., включающими такие показатели, как реальный ущерб, упущенная выгода и сбереженные расходы. При этом главная трудность состоит не в математических расчетах, а в представлении суду документов, подтверждающих размер (в рублях) упущенной выгоды и сбереженных расходов.
Приведенные соображения указывают лишь направление возможных научных исследований и, возможно, положат начало дискуссии о проблемах законодательного оформления национализации в современной России.