Понятие «национализация»

Дискуссия о необходимости принятия закона о национализации имущества предпринимателей, продолжающаяся более 10 лет, позволила выявить как минимум две основные позиции адептов и противников изъятия крупной собственности.

По мнению ведущих экспертов-экономистов, «национализация предприятий может прикончить наше государство, по крайней мере, его экономику. Потому что государство — неэффективный управленец; оно доказало это уже один раз по полной программе. Это шаг назад, шаг к потере конкурентоспособности», — уверенно высказался председатель совета директоров ОАО «Диалог Консалтинг» А. Таркаев¹См.: Макеев В. Национализация: угроза или спасение? // Капитал. 2009. № 6.. «Санация несостоятельных предприятий предусматривает их активную национализацию, — отмечает экономист Сергей Кораблин — Однако при равномерном распределении денежных потоков помощь оказывается не только жизнеспособным предприятиям, но и банкротам, спровоцировавшим кризис, а это противоречит экономической логике, принципам конкуренции и общественной морали».

Возникли серьезные возражения против национализации предприятий как способа их оздоровления: национализация как явление не встраивается в концепцию декларируемого демократического пути развития общества.

На масштабную национализацию российских проблемных градообразующих предприятий (которых насчитывается свыше 400) в федеральном бюджете просто нет средств. Но это вовсе не означает, что государство отказалось вообще от идеи национализации. Так, за время кризиса в оборонном комплексе появились три крупных примера национализации с элементами экспроприации, осуществляемой путем силового давления на владельцев НПО «Сатурн», Уфимского моторостроительного ПО и Амурского судостроительного завода.

Рассматривая национализацию как инструмент государственного регулирования рыночной экономики, необходимо сделать уточнение. Национализация на сегодняшний день — скорее потенциальный инструмент рыночной экономики, чем реальный. Вместе с тем, оценивая результаты выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 г., нельзя не признать, что вопрос о регламентации национализации сырьевых предприятий, вероятнее всего, будут помнить представители «левых» фракций.

Часть 3 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) дает понятие национализации как «обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц»; при этом устанавливается, что она производится на основании закона. К сожалению, до настоящего времени федеральный закон, регламентирующий процесс национализации, не принят.

Актуальность проблемы гражданско-правового регулирования национализации заключается прежде всего в том, что обществом неоднозначно восприняты итоги приватизации государственного имущества. Дискуссия в печатных и электронных СМИ выявила несколько аспектов проблемы национализации имущества и основных точек зрения на цели и задачи национализации. Государственная Дума РФ начиная с 1999 г. рассматривала на уровне комитетов и комиссий несколько (по крайней мере, пять) законопроектов о национализации имущества. Политики крайне левого и правого толка акцентируют внимание общественности на необходимости национализации (правда, при этом выдвигают противоположные политические аргументы), демонстрируя общественно-политический аспект проблемы правового регулирования национализации имущества. Экономисты со своей стороны указывают на финансово-экономические предпосылки и возможные последствия национализации крупных имущественных комплексов — предприятий. Несомненно, экономический аспект национализации требует самого пристального внимания. Представители цивилистической науки, отстаивая принцип защиты собственности и исходя из интересов государства и общества, соглашаются с необходимостью национализации части имущества, находящегося в частной собственности. Развернувшаяся и активно продолжающаяся дискуссия по комплексу проблем национализации является наилучшим подтверждением актуальности разработки концептуальных подходов к решению задач правового регулирования национализации имущества.

Вместе с тем у представителей цивилистики, экономической науки и политологии нет единого понимания определения понятия «национализация». Отталкиваясь от законодательного определения национализации как обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235 ГК РФ), некоторые авторы указывают на принудительный и возмездный характер национализации²См.: Белов В.А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность // Законодательство. 1999. № 2/3., другие толкуют понятие национализации расширительно, понимая под национализацией любую, даже безвозмездную, передачу имущества из частной в государственную собственность³См.: Водолагин С.С. Конституционно-правовая защита частной собственности: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 11; Новоселова Л. Некоторые проблемы определения круга объектов права собственности в Конституции и гражданском законодательстве России // Роль конституционных судов в обеспечении права собственности: Сб. докл. М.: Ин-т права и публичной политики, 2001. С. 29..

Наиболее взвешенной представляется позиция А.Н. Гуева⁴Гуев А.Н Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса РФ (комментарий к ст. 235 ГК) // Система «ГАРАНТ», 2009., выделявшего следующие признаки национализации имущества: (1) она не является безвозмездной санкцией за правонарушение, (2) не связана с авариями и катастрофами, (3) предусматривает компенсацию причиненных убытков, (4) осуществляется только на основании специального закона.

Хотя национализация в отсутствие соответствующего закона невозможна, многие видные общественные деятели уверены, что она уже идет. Так, М. Дмитриев, президент фонда «Центр стратегических разработок», утверждает, что в России идет процесс национализации крупной собственности⁵Дмитриев М. В защиту национализации // Коммерсантъ. 2006. № 1. С. 1,8.

В апреле 2005 г. В.В. Путин, выступая перед инвесторами на открытии Ганноверской ярмарки, опроверг «любые домыслы о якобы готовящемся в России пересмотре или ревизии итогов приватизации». «Напротив, для стабилизации отношений собственности и недопущения каких-либо возвратов к теме о ее переделе мы готовим лишь сейчас решение об уменьшении срока давности по приватизационным сделкам с 10 до 3 лет», — заявил он⁶См.: Шишкунова Е., Чайка Ф., Кравченко Е. «ЮКОС» и «Сибнефть» чуть не национализировали // Известия. 2005. 22 сентября..

Это заявление подтверждает полную справедливость вывода Н. Зоркой, которая в недавнем исследовании утверждает: «Сегодня за устойчивым и достаточно широко распространенным отрицательным отношением к последствиям приватизации и к итогам всего периода реформ мы часто обнаруживаем раздраженное ожидание «социального реванша различных групп», парадоксальным образом сочетающееся с практически полным отсутствием надежд на восстановление «социальной справедливости»⁷См.: Зоркая Н. Приватизация и частная собственность в общественном мнении в 1990- 2000-н годы // Отечественные записки. 2005. № 1..

Широко известный благодаря Интернету законопроект Е.П. Ищенко № 194102-3⁸Об обращении имущества в государственную собственность (национализации): Проект федерального закона № 194102-3 (внесен депутатом Государственной Думы ФС РФ Е.П. Ищенко; снят с рассмотрения) // СПС «Консультант Плюс», 2012. в ст. 2 «Понятие национализации» дает следующее определение: «Под национализацией понимается принудительное возмездное обращение имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляемое на основании федерального закона о национализации конкретного имущества, постановления Правительства Российской Федерации о национализации конкретного имущества или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации о национализации конкретного имущества». Здесь, как мы видим, основания национализации размываются так, что ее можно будет проводить на основании распоряжения губернатора.

Ю. Плахотнюк считает, что «национализацию можно определить как процесс передачи (возврата) в государственную собственность объектов негосударственной собственности (в том числе ранее приватизированного имущества) в целях их дальнейшего использования с учетом реализации национальных интересов. Передача (возврат) может быть как принудительной, так и компромиссом (договоренностью) между собственником и государством. Формы национализации предполагают использование таких механизмов, как выкуп, банкротство, добровольная передача, вступление в права собственности по решению суда и приобретение контрольного пакета акций»⁹Плахотнюк Ю. Национализация или реприватизация? // Управление финансами. 2008. № 3.. Нетрадиционной для отечественной науки гражданского права в данном случае является точка зрения о механизмах национализации имущества.

Многое из написанного и сказанного в последнее время о национализации лежит в плоскости политики. Национализация крупных промышленных предприятий представляется некоторым публичным политикам средством практической реализации народовластия.

Несмотря на использование законодателем категории «национализация имущества» в федеральных законах, не относящихся к гражданскому законодательству¹⁰См., например, ст. 53 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности»., до настоящего времени отсутствует легальное определение понятия «национализация», научно не разработаны ее признаки, законодательно не закреплены ее основания и процедура.

Вместе с тем развитие гражданского, предпринимательского, жилищного и природоохранного законодательства заставляет задуматься о необходимости активизации исследований в указанной области.

Важным нормативным правовым актом, содержащим санитарные нормы и положения о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Ввиду взаимосвязанности таких категорий, как «окружающая среда» и «среда обитания человека», чрезвычайно актуальными для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия представляются нормы, определяющие требования к разработке нормативов качества окружающей среды. В главе VII данного закона содержатся требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Указано, что требования в области охраны окружающей среды должны соблюдаться при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. В том числе и при национализации имущества. Совершенно ясно, что опасные в экологическом отношении объекты должны находиться под контролем государства и, лучше всего, в его собственности. Следовательно, необходим правовой механизм национализации объектов (имущества), угрожающих экологической безопасности населения.

Отсутствие общего или общепринятого понимания понятия «национализация», разные точки зрения по поводу оснований и механизмов национализации, политически окрашенные призывы к национализации — все это настоятельно требует комплексной научной разработки концепции гражданско-правового регулирования отношений национализации. Изложенное свидетельствует об актуальности проблем правового регулирования национализации имущества граждан и юридических лиц.

Правительство Российской Федерации, Госдума РФ и различные инициативные группы уже более десяти лет разрабатывают все новые и новые варианты законопроектов о национализации, которые можно разделить на три вида.

Первый соответствует Гражданскому кодексу РФ, в котором об этом есть четыре строчки: национализация — это возмездный, принудительный переход имущества из частной собственности в государственную. Здесь ключевое слово «возмездный»; такая национализация проводится государством исключительно для исполнения своих государственных функций.

Второй вид — прокоммунистический, который предлагает просто экспроприировать любую частную собственность, как это было после переворота 1917 г.

Третий вид носит социал-демократический характер и предполагает проводить национализацию возмездно, но в любых целях, которые государство определяет произвольно. То есть любое предприятие в любой отрасли может быть национализировано без учета желаний собственника, что само по себе открывает возможности для государственного произвола или, другими словами, для передела собственности.

19 февраля 2011 г. в Госдуму РФ внесен законопроект «О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников», внесенный фракцией «Справедливая Россия». Автор проекта депутат А. Бурков подчеркивает, что национализация должна проводиться в целях защиты конституционных прав граждан на труд. (Уже этим представленный законопроект выделяется своей направленностью.)

Однако даже при ознакомлении с сообщением о внесении законопроекта возникает ряд вопросов, которые просто должны быть заданы разработчикам документа.

Первым (и, очевидно, главным) основанием принудительного изъятия предприятия названа «угроза массовых увольнений или сокращений штата работников градообразующих предприятий». Сразу возникают вопросы: что считать угрозой? каков должен быть масштаб сокращения штатов? Дело в том, что любое работающее предприятие меняет штатную структуру, причем чаще всего в сторону ее сокращения и оптимизации за счет инновационных технологий.

Другими основаниями национализации авторы считают возможным назвать задолженность по заработной плате или необоснованное ее снижение. С этим в принципе можно согласиться, однако указанные обстоятельства укладываются в признаки банкротства, определенные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Странно, что у авторов законопроекта признание организации банкротом является самостоятельным основанием для национализации.

Строго говоря, взаимосвязь институтов банкротства предпринимателей и национализации их имущества детально не исследована. Представляется, что признание банкротства основанием национализации имущества (принудительного выкупа) сломает механизм конкурсного производства, что в конечном счете приведет к коренной переработке всего законодательства о банкротстве (в частности, потребуется дополнительно прописать механизмы выкупа конкурсного имущества государством и расчетов с кредиторами).

Никаких возражений не вызывает гражданская позиция авторов законопроекта, стремящихся как-то защитить работников градообразующих предприятий. Только вот сможет ли государство восстановить нормальную работу «лежащих на боку» заводов?

Да, закон о национализации имущества предпринимателей действительно необходим как противовес заваленной приватизации государственных активов и правовой инструмент решения экономических и социальных задач.

Очевидно, будущий закон должен:

быть максимально конкретным и не порождать бесчисленное количество подзаконных актов, поскольку в них кроется питательная среда коррупции;
регулировать только национализацию предприятий естественных монополий и оборонных предприятий (к последним следует относить предприятие, 70% продукции которого выпускается по государственному оборонному заказу);
закрепить в качестве цели национализации обеспечение безопасности государства и его обороноспособности;
определить понятие «национализация» как возмездное отчуждение имущества из частой собственности в федеральную. Национализация может быть временной — с возможностью реприватизации государственного имущества при изменении обстановки, отпадении условий, существовавших на момент национализации имущества;
закрепить в качестве единственного основания для национализации имущества решение арбитражного суда, которое может быть обжаловано в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — АПК РФ);
определить критерии оценки национализируемого имущества: предварительность и независимость (ввиду значимости вопроса оценка должна производиться зарубежными оценщиками). Размер оценки имущества может оспариваться, предприниматель должен иметь возможность представить суду альтернативную оценку национализируемого имущества;
предусматривать обязательность примирительных досудебных процедур между государством в липе уполномоченного органа и собственником национализируемого имущества;
закрепить в качестве предмета национализации только имущественные комплексы (предприятия), но никак не отдельные объекты недвижимости, для которых в ГК РФ имеются нормы о принудительном выкупе для государственных или муниципальных нужд.

Закон о национализации настолько важен, что потребуется всенародное обсуждение его проекта, как это было с Законом «О полиции».