Понятие субъективных публичных жилищных прав, их перечень

В начале XX в. было подмечено, что настоящей сферой применения категории субъективных прав является область гражданского права. «В праве публичном это понятие играет менее значительную роль»¹Хвостов В.М. Общая теория права: элементарный очерк. СПб.. 1908. С. 127.. Однако данная категория достаточно активно используется представителями многих наук, относимых к отраслям публичного права.

Для надлежащего раскрытия понятия субъективных публичных жилищных прав требуется обращение к исследованиям в области публичных прав в целом.

Под субъективными публичными правами понимается достаточно большое количество правовых явлений. Изначально при употреблении данного термина под ними понимались права, закрепленные в основных законах (конституциях). При этом они делились на четыре группы: а) права, на основании которых запрещается вторгаться в сферу интересов граждан (в том числе и право на неприкосновенность жилища); б) право государственных органов допускать определенные действия граждан; в) права на известные положительные услуги от государства (привлекать на помощь суд); г) право на участие в государственной деятельности. В связи с отсутствием в то время в России Конституции данные права были закреплены в ст. 69-83 Свода Законов (т. 1, ч. 1. изд. 1906 г.), и исследователи уже тогда отмечали, что простого перечисления этих прав недостаточно. При этом В.М. Хвостов ссылается в своих утверждениях на Г. Еллинека и его учение о государстве, лежащее в основе и современных интерпретаций субъективных публичных прав.

Современные взгляды на субъективные публичные права возможно сгруппировать следующим образом:

субъективное публичное право - это субъективное конституционное (основное) право²Овсепян Ж.И. Развитие умения о субъективном характере основных (конституционных) прав и свобод в классическом научной теории // Конституционное и муниципальное право 2009. № 13. С 8.;
субъективные публичные права - это субъективные права, существующие и реализующиеся только в рамках конкретного правоотношения. При этом выделяется особая группа субъективных публичных прав, связанная со специальным статусом носителя права, - статусные права³Это особая категория функциональных прав (непосредственно сопряженных с особым статусом) лиц, замещающих государственные должности, государственные должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, и представляющие собой обусловленные особой функциональностью публично-правового должностного статуса субъекта право притязания лица по отношению к государству и муниципальному образованию (см.: Федосенко В. А. Субъективные права а публичной сфере: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7.8).;
субъективные публичные права - это права, реализуемые посредством предъявления требований публичным органам, в частности, разновидностью субъективных публичных прав считаются «права, обслуживающие переход права собственности от публичного образования к частному лицу» (приватизация)⁴Бриксов В.В. Реализация субъективных прав в сфере приватизации земли: проблемы конституционного и земельно-правового регулирования // Закон. 2007. № 1. С 82.;
высказываются сомнения в наличии субъективных публичных прав, хотя и допускается их возможное существование⁵Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В. А. Белова. М.. 2007. С. 48 (автор раздела - В.А. Белов)..

Например, В.А. Федосенко явно делает акцент на статусных правах, а содержание субъективного публичного права определяет через категории, используемые цивилистикой (меры возможного поведения управомоченного и возможность требовать определенного поведения от обязанных лиц).

Приводя подробный анализ мнений Г. Еллинека и Б.А. Кистяковского о субъективных публичных правах в качестве «рефлекса права», о возрастании роли индивидуализма, о ценности как общества, так и личности, Ж.И. Овсепян приходит к выводу о том, что закрепление конституциями основных прав и свобод (в первую очередь в частноправовой сфере) дает основания всего лишь для смены инструментария: субъективные публичные права должны быть заменены на понятие «субъективные конституционные (основные) права».

В отношении конституционных субъективных прав также существует неоднозначная оценка. С одной стороны, наличие конституционных субъективных прав связано с признанием существования общих правоотношений. В этих правоотношениях государство выступает как сторона, предоставившая определенные права, при этом в обязанности государства включается обеспечение их реальности⁶См. например: Назаров Б.Л. Конституционные правоотношения личности и государства //XXVI съезд КПСС и проблемы теории государства и права. М.. 1962. С. 171,172.. Об этом же говорил и В.М. Хвостов, указывая, что «между государствами и подданными существуют взаимные юридические отношения, из которых для подданных возникают, с одной стороны, охраняемые правом обязанности перед государством, с другой стороны - признанные правом притязания к государству». Отсюда следует утверждение о том, что самостоятельное существование субъективных публичных прав (вне рамок правоотношении) невозможна. Либо мы признаем наличие некоего общего (конституционного) правоотношения, либо опять приходим к выводу о том, что конкретные субъективные права появляются только в соответствующих (отраслевых) правоотношениях (гражданских, административных и т.д.). И тогда публичными субъективными правами нужно считать права, существующие в различных отраслях публичного права. Следуя такой логике, примерами субъективных публичных жилищных прав могут служить: субъективное право на получение жилищного сертификата, или субъективное право требовать постановки на учет в качестве нуждающегося, или субъективное право постановки на регистрационный учет по месту жительства.

Напомним, что основные аргументы сторонников существования общерегулятивных (или общих) правоотношений сводятся к следующему. Во-первых, невозможно существование прав вне правоотношений, а следовательно, признание закрепленных конституцией прав как элементов правоспособности неправильно. Правоспособность - это способность, а не конкретные права. Кроме того, признание таких правоотношений позволяет решить многие общетеоретические проблемы и познать природу большинства публичных правоотношений. Правда, следует оговориться, что сторонники такой позиции завуалировано (а иногда и прямо) утверждают, что теория правоотношений, разработанная цивилистикой, не совсем приемлема для других наук, в первую очередь для отраслей публичного права. Отсюда вытекает вывод о том, что для гражданского права существование общих правоотношений, может быть, и не нужно, однако для других отраслей права - часто необходимо. А поскольку учение о правоотношении должно быть единым, то, следовательно, допустить их существование нужно для всей системы правовых знаний (для цивилистики хуже не будет, а другим - пригодится).

Однако сегодня и представители публичных отраслей права (в частности, административного) не видят смысла в существовании общих административных правоотношений, считая нормы конституции «правовыми состояниями» - юридическими фактами, без придания им формы общих правоотношений⁷Лупарев Е.Б. Критика теории общих и материальных правоотношений в административном праве // Административное право и процесс 2009. № 1. С. 2. Согласиться с такой трактовкой юридических фактов мы не можем, поскольку не считаем нормы закона юридическими фактами, а относим к ним традиционно лишь те реальные жизненные ситуации, с правовой моделью которых связываются возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Сами же законодательные формулировки (норма права) являются лишь общей предпосылкой наступления юридических последствий, наряду с гражданской правосубъектностью, в ряде случаев правоотношением, которые сами по себе правовых последствий не создают (более подробно см.: Рожкова М.А. Теории юридических фактов гражданского и гражданско-процессуального права: понятие, классификации, основы взаимодействия. С. 12,13.).. Отсутствие надлежащего механизма защиты прав и обязанностей в общих правоотношениях является основной причиной критики их существования как сегодня, так и столетия назад. Б.К. Лемайер писал по этому поводу: «...формулировалось только соответственное конституционное разделение государственной власти между отдельными носителями ее, и уже этим органам предоставлялось устанавливать между собой согласные с конституцией отношения, хотя бы и по инициативе, исходящей от индивида»⁸Лемайер Б.К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905. С. 125.. Говорил ученый и о непредоставлении возможности защиты нарушенных субъективных публичных прав, так как «на деле, несмотря на теоретические определения «прав и обязанностей подданных», не описаны границы сферы прав индивида».

Еще один принципиальный вопрос, на который ученые не дают прямого ответа: о субъективных публичных правах каких лиц ведется речь? Физических, юридических, самих органов власти? Или это не имеет принципиального значения?

Если исходить из позиции о том, что публичными правами являются конституционные основные права, то речь идет только о правах человека и гражданина. Иначе выражаясь, применительно к публичным жилищным правам тогда нужно говорить только о субъективном публичном праве человека на жилище. Однако, как представляется, субъективные публичные права - это не только общая конституционная норма, закрепляющая определенные обязательства государства перед своими гражданами. Субъективные публичные права в жилищной сфере следует рассматривать в более широком значении, каждый раз конкретизируя соответствующий контекст.

Таким образом, субъективные публичные права могут быть подразделены по их отраслевой принадлежности на публичные административные жилищные права, публичные финансовые жилищные права, публичные бюджетные жилищные права, публичные налоговые жилищные права. Осуществляя подобное деление, мы не должны забывать о том, что если данные публичные права представляют собой меру возможного поведения, но при этом одновременно выступают в качестве обязанностей соответствующего лица, неисполнение которой влечет наступление публичной ответственности и является основанием для предъявления требования о совершении действия, то данные права считать публичными жилищными правами мы не можем.

Основную массу жилищных прав в публичной сфере составляют административные права. К административным правам в жилищной сфере можно отнести:

субъективные административные права граждан по постановке на учет (для получения жилья по договору социального найма, для получения жилищного сертификата, для получения жилищной субсидии); связанные с регистрационным учетом по месту жительства и по месту пребывания;
субъективные административные права лиц. обладающих правом на жилое помещение по согласованию технических и иных действий с жилым помещением, которые влекут прекращение права собственности на него (переустройство (или перепланировка) жилого помещения; перевод жилого помещения из жилого в нежилое); по учету жилищного фонда; по государственной регистрации прав и сделок с жилыми помещениями.

Приведенный перечень свидетельствует о предпринятой попытке провести дифференциацию данных прав по их субъектному составу. Первая группа прав принадлежит только физическим лицам (либо в силу факта того, что проживать в жилом помещении может только человек, либо в силу того, что конституционное право на жилище гарантировано только физическим лицам). Вторая группа прав достаточно противоречива и выпадает из общей классификации, поскольку данными правами обладает любой субъект права (и физическое, и юридическое лицо, и орган местного самоуправления, и субъект Российской Федерации, и сама Российская Федерация) при наличии у него соответствующего права на само жилое помещение.

Возможна градация жилищных административных прав по иным критериям.

Так, с точки зрения классического подразделения субъективных прав в гражданском праве на относительные и абсолютные, право гражданина на постановку на учет, безусловно, стоит считать относительным правом, поскольку управомоченному субъекту противостоит вполне конкретное обязанное лицо в виде органа местного самоуправления. В публичном же праве, например, в административном, соответствующие права делятся на относительные и абсолютные по иному критерию. Абсолютные права реализуются субъектом по своему усмотрению (орган власти обязан создавать условия, не препятствовать, содействовать), а для осуществления относительных прав нужен акт компетентного органа (воля гражданина опосредована волей субъекта власти, актом применения права). При этом такое решение должно быть основано на действующем (в первую очередь даже не на административном, а гражданском, жилищном, земельном и т.п.) законодательстве. Исходя из данной классификации, указанные права должны считаться относительными. Примерно об этом же говорилось и ранее, когда отмечалось, что особенностью субъективных административных прав является то, что они складываются в сфере управления. организующей деятельность государства. При этом для реализации данных прав нужны не только собственные действия, притязания граждан, но и положительная деятельность государственных организаций.

Следует обратить внимание еще на одну особенность указанных прав. Часть из них возникает лишь на основании наличия жилищной потребности без существования субъективного права на соответствующее жилое помещение (постановка на учет). Иначе говоря, данное субъективное право является самостоятельным публичным жилищным правом именно на основании того, что за органами власти закон закрепил обязанность по учету лиц, нуждающихся в жилом помещении. Иные названные субъективные права в данной сфере специфичны в том плане, что права, связанные с переустройством, перепланировкой, переводом жилого помещения в нежилое, и наоборот, учетом и т.п., фактически самостоятельными субъективными правами не являются, а выступают лишь правомочиями, входящими в состав конкретных субъективных прав на соответствующее жилое помещение. Причем объем и содержание данных правомочий как раз и различаются с точки зрения того субъективного права, которое есть у лица на конкретное жилое помещение. Так, процедура согласования переустройства и (или) перепланировки у собственника и нанимателя по договору социального найма существенно отличается; право на данные действия есть и у нанимателя по договору коммерческого найма; и т.п.

Таким образом, субъективные административные права можно разделить на два вида:

самостоятельные субъективные права (постановка на учет для улучшения жилищных условий; постановка на учет для получения жилищного сертификата; постановка на учет для получения субсидий на строительство или приобретение жилья, в частности, по региональным программам молодых семей);
правомочия по согласованию действий, возможность совершения которых входит в состав иных субъективных (гражданских) прав на жилое помещение (переустройство, перепланировка; перевод помещения из жилого в нежилое), или правомочия на совершение действий, которые в качестве возможности входят в состав иных субъективных (гражданских) прав на жилое помещение (регистрация возникновения, изменения и прекращения прав на жилые помещения, учет жилых помещений).

В первом случае для реализации прав достаточно подтверждения определенных юридических фактов, указанных в законе, при этом полномочия публичных органов сводятся только к их проверке. Отказ в реализации указанных субъективных прав возможен только в случае недостаточности или недостоверности документов, подтверждающих наличие нужных юридических фактов.

Во втором случае основанием осуществления данных субъективных прав является не только документальная поверка необходимых юридических фактов, но и в первую очередь подтверждение субъективного права на конкретное жилое помещение и наличие соответствующего правомочия в его составе.

Рассмотрим более детально структуру возникающих в данном случае правоотношений, в первую очередь с точки зрения взаимодействия публичных и частных жилищных прав.

Субъективные права, связанные с постановкой на учет. Отметим, что в случаях с жилищным сертификатом и жилищными субсидиями законодательство не употребляет понятие «постановка на учет». Однако по сути речь идет об одном и том же процессе учета лиц путем составления списков в хронологическом порядке по дате подачи документов.

Применительно к анализу отношений по постановке на учет в юридической литературе можно встретить следующие суждения.

1. Постановка на учет рассматривается как «единое» административное правоотношение от момента обращения лица к органам публичной власти до момента предоставления конкретного жилого помещения. Право, составляющее содержание данного правоотношения, называется по-разному: «субъективное административное право», вправо на улучшение жилищных условии», «право на получение другого жилого помещения».

2. Данное правоотношение «разбивается» на несколько самостоятельных правоотношений и обычно состоит из двух или трех этапов:

из трех: право требовать постановки на учет - 1-й этап (в основе лежат такие юридические факты-состояния, как нуждаемость); право требовать предоставления жилого помещения - 2-й этап (в основе лежит факт наступления очереди на получение); право на вселение в жилое помещение - 3-й этап (в основе лежит факт выдачи ордера).
из двух: правоотношение по постановке на учет для улучшения жилищных условий (здесь управомоченное лицо имеет право требовать включить его в очередь) и правоотношение по поводу очередности предоставления жилых помещений (здесь у гражданина появляется право требовать предоставления ему жилого помещения).

3. Данные отношения вообще не признаются правоотношениями. Так, им отводится роль социальных процессов продвижения жилища к гражданину в целях удовлетворения жилищной потребности.

Отказывать отношениям по постановке на учет в характеристике правовых и считать это только «социальным процессом» вряд ли правильно. Есть прямо закрепленное право на обращение, есть регламентированная законом процедура по приему и снятию с учета, есть разработанные правила по фиксации и продвижению очереди и т.п. Однако можно ли считать правоотношением «процесс нахождения на учете»? Полагаем, что нет. Постановка на учет необходима (помимо публичного выражения желания лица воспользоваться правом, предусмотренным Конституцией) для фиксации двух фактов, дающих право претендовать на улучшение жилищных условий: факта нуждаемости и факта малоимущности.

Возможность характеристики данных обстоятельств в качестве юридических фактов вызывает споры в юридической литературе. До недавнего времени наиболее часто данные фактические обстоятельства именовались длящимися юридическими фактами⁹В ряде случаев нуждаемость и малоимущностъ сами по себе юридическими фактами не называются, а к ним относят факт низкого уровня дохода, основания, свидетельствующие о нуждаемости, акты органа местного самоуправления, подтверждающие данные обстоятельства (более подробно см.: Бакирова Е.А. Теория фактически составов в жилищном праве современной России: монография. М.. 2009. С 105 и далее).. Однако нельзя не заметить, что юридические факты-состояния не нашли своего места в устоявшейся системе юридических фактов. Так, один из основоположников теории юридических фактов в цивилистике О.А. Красавчиков не считал возможным их самостоятельное включение в классификацию «действия-события» по причине отступления от единого волевого классификационного критерия. Одновременно с этим полагая, что по волевому признаку все факты-состояния могут быть отнесены или к действиям, или к событиям, другие примеры фактов-событий (в частности брак, состояние на военной службе) считал не более чем правоотношениями. Не упоминают о подобных видах юридических фактов и многие базовые учебники по гражданскому праву.

В юридической литературе встречается предположение о том, что такие «правовые состояния» (не только характеризующие субъект, но и «длящиеся» во времени) могут рассматриваться как «длящиеся последствия» юридических фактов - действий или событий. Но что означает длящиеся последствия? Последствиями юридических фактов должно стать возникновение, изменение, прекращение правоотношения, а значит, можно констатировать, что факт постановки на учет не есть юридический факт. Сам по себе факт постановки на учет не порождает никаких правоотношений. Это момент юридического признания лиц нуждающимися и малоимущими, которые в совокупности с другими юридическими фактами (наступление очереди, наличие свободного жилого помещения) дадут основания требовать предоставления жилья. Человек может быть фактически нуждающимся и фактически малоимущим, но по каким-либо причинам (незнание норм закона, отсутствие веры в государство и его безвозмездную помощь и т.п.) не заявляющим о своем намерении улучшить жилищные условия.

Таким образом, данные факты только тогда будут порождать правовые последствия, когда они зафиксированы в публичном порядке. Кроме того, следует подчеркнуть, что данные факты-состояния не столько дают качественную характеристику самого субъекта (как, например, добросовестность), сколько уровню его жизни, что можно рассматривать как еще одну характеристику юридических фактов-состояний.

Подобная специфика позволяет согласиться с тем, что приемлемым является характеристика данных свойств физических лиц в качестве юридических состояний, которые, являясь явлениями объективной действительности, обладают особенностями, не свойственными юридическим фактам.

При этом состояния нуждаемости и малоимущности обладают следующей спецификой. Во-первых, они возникают в силу прямого указания закона (человек становится нуждающимся, если условия его жизни отвечают тем признакам, которые там названы). Однако, во-вторых, для того чтобы данное состояние могло иметь юридические последствия, необходимо волевое действие со стороны лица - обращение в органы для постановки на учет. Причем именно волевое, сознательное решение является основополагающим. Несмотря на это, в-третьих, сам «процесс», состояние нуждаемости и малоимущности может протекать как в зависимости от воли человека, так и независимо от нее.

Примерами таких жизненных ситуаций могут служить: перевод на более оплачиваемую работу; выздоровление человека; утрата инвалидности и, как следствие, возможность устроиться на работу и получать определенный доход; резкое увеличение зарплаты на предприятии; получение наследства (принял наследство в виде машины, а оказалось, что в состав наследства входит и квартира); смерть одного из членов семьи и, как следствие, - увеличение площади на оставшихся и т.п. То есть определенные события или действия могут стать причиной, прекращающей существование юридического состояния. Это позволяет сделать частный вывод о том, что последствием юридических фактов могут быть не только возникновение, изменение, прекращение правоотношений, но и прекращение существования юридических состояний.

Также нужно учитывать следующее. Отказывая отношениям, существующим от момента принятия на учет до момента предоставления жилого помещения, в статусе правоотношений, а соответственно, не предоставляя лицам, стоящим на учете, субъективных прав, возникает вопрос о правовой защите признанного состояния. Думается, что она должна строиться через категорию защиты охраняемого законом интереса.

Законный интерес лица выражается в двух моментах:

в сохранении установленного в публичном порядке статуса, дающего основание подтвердить факт нуждаемости и малоимущности;
в скорейшем продвижении очереди без нарушения установленной процедуры

Таким образом, обращение в суд лица, стоящего на очереди в том случае, если им установлен факт неправомерного (без очереди или с ее нарушением) предоставления жилья третьим лицам, должно рассматриваться не через призму защиты субъективного права (которого нет), а именно охраняемого законом интереса.

Однако подобное толкование может быть поставлено под сомнение с позиции их оценки высшими судебными инстанциями. Дело в том, что одно из последних постановлений Верховного Суда РФ, разъяснившее процедуру признания недействительным решения о предоставлении жилого помещения и договора социального найма, содержит указание на то, что в данном случае нарушаются именно права (а не интересы соответствующих лиц). Так, суд вправе признать решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительным, если будет установлено, что:...нарушены права (!) других граждан на указанное жилое помещение (например, нарушена очередность предоставления жилого помещения). Представляется, что в данном случае можно говорить о некорректности использованной терминологии, а не о характеристике «процесса, когда лицо стоит на учете» в качестве субъективного права.

Таким образом, обращение лиц в публичные органы для постановки на учет имеет значение для дальнейшего возникновения соответствующего субъективного права на жилое помещение только в том контексте, что является моментом подтверждения существования юридических состояний (нуждаемости и малоимущности).

Отношения по государственной регистрации прав и сделок. Взаимозависимость данных административных жилищных прав и частных жилищных прав, наверное, наиболее очевидная из всех существующих групп. Именно факты регистрации (отношения по регистрации) являются основанием для возникновения, изменения, прекращения прав на сами жилые помещения¹⁰Конечно, мы допустили определимую условность, полностью включив отношения по регистрационному учету во вторую группу. Если анализировать эти отношения более подробно, то первоначальную регистрацию права собственности на вновь построенное жилое помещение следовало бы отнести в первую группу (при этом чаще всего основанием для такой регистрации выступает наличие обязательственных субъективных прав, мы же говорим о субъективном праве на само жилое помещение).. Более серьезное изучение данной группы прав мы предпримем чуть позже, когда классифицируем субъективные административные жилищные права по иному критерию.

В связи с этим абсолютно непонятным выглядит позиция законодателя в данном вопросе. В перечне жилищных отношений данным видам отношений места не нашлось. Тем не менее, ст. 18 ЖК РФ прямо посвящена вопросам государственной регистрации прав на жилые помещения. Представляется, что явная зависимость данных видов административных прав от прав на сами жилые помещения позволяет говорить о необходимости регулирования данного вопроса в рамках жилищного законодательства.

Переустройство и перепланировка. С точки зрения их характеристики через призму теории юридических фактов сами фактические действия по переустройству и перепланировке можно расценивать как поступок или результативное фактическое действие (в зависимости от позиции исследователя)¹¹Выглядит достаточно убедительным обоснование выделения в самостоятельную группу юридических фактов-действий наряду с поступками и результативных действий (См.: Рожкова М.А. Указ. соч. С. 24). Терминологически предлагалось и иное решение вопроса - выделять наряду с юридическими поступками группы фактических действий (см.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ ред. В. А. Белова. К. 2007. С. 371), но суть итогового решения от этого не меняется. В дальнейшем мы будем в ряде случаев применять терминологию, используемую М. А. Рожковой при классификации юридических фактов., поскольку их совершение влечет прекращение существования объекта (соответственно, и прекращение права собственности на него).

Однако совершить данные действия можно только с соблюдением тех требовании, которые устанавливает закон. Соответственно, необходимо разграничивать собственно переустройство и перепланировку и незаконные переустройство и перепланировку. Первые действия следует считать дозволенными (правомерными), вторые - недозволенными (неправомерными).

Требования законодательства по соблюдению процедуры переустройства и перепланировки заключаются в обязанности для лица вступить в административные правоотношения, а вступление или невступление в них является критерием, позволяющим квалифицировать данные действия в качестве правомерных или неправомерных. При этом нарушить закон можно в двух направлениях: не согласовать совершение данных действий (что само по себе запрещено установлением наказуемости данного деяния), а также совершить данные действия с нарушением требований законодательства в области технических норм и правил, что может привести к нарушению прав и интересов других лиц (злоупотребление правом).

Если разрешение на переустройство и перепланировку получено, то на органы технического учета или регистрационной службы возлагается обязанность провести учет и зарегистрировать право собственности на вновь созданный объект.

В случае несогласования данных действий возможны два варианта. Правовые последствия в виде прекращения права собственности все равно наступают, поскольку прежнего объекта уже не существует. Вместе с тем наличие или отсутствие второго из названных направлений нарушения закона (соблюдение технических норм и правил) вызывают градацию правовых последствий. Для публичного признания данного факта требуется или опять обязательное вступление в административные правоотношения, но с иным содержанием прав и обязанностей сторон, или судебное подтверждение соответствия данных действий по их результату установленным требованиям законодательства. Кроме того, признание данных действий недозволенными в части нарушения указанных требований влечет наступление неблагоприятных последствий в виде прекращения субъективного права на само жилое помещение либо наложение обязанности по совершению«обратных»действий, который бы позволил вернуть объект в прежнее состояние (т.е. это 44 будет такой же, но не тот же самый объект).

Административные акты органа местного самоуправления выступают соответствующими юридическими фактами только как основания для возникновения и прекращения административного правоотношения. Следует выделить два административных акта, которые в данном случае являются обязательными. Первый - это акт. подтверждающий согласование проведения данных работ. Этот вид акта не является основанием для изменения или прекращения жилищных правоотношении, сам по себе он имеет значение только с точки зрения административных правоотношений (помимо упоминавшегося значения об оценке дозволенности совершаемых действии). Второй - акт органа о фактическом соответствии проведенных работ требованиям законодательства, т.е. итоговое признание действий правомерными. Таким образом, названные акты не влияют на динамику правоотношения и не могут рассматриваться в качестве юридических фактов, влияющих на гражданское правоотношение.

С точки зрения содержания возникающих правоотношений для гражданского права право на переустройство или перепланировку не может считаться самостоятельным субъективным правом, а может быть охарактеризовано лишь как возможность, детализирующая правомочие (безусловно, речь идет о правомочии распоряжения), входящее в состав субъективного права на жилое помещение.

В значении же субъективного права переустройство и перепланировку можно рассматривать с точки зрения административного правоотношения и с принципиальным уточнением. Поскольку закон возлагает на лицо обязанность по согласованию своих действий, то у него возникает публичное субъективное право требовать его совершения, а соответствующие органы, при наличии соблюденных законом условий, обязаны эти действия совершить, т.е. правильнее говорить не о субъективном праве на переустройство и перепланировку, а о субъективном праве на согласование действий по проведению данных работ.

Подводя итог, можно выделить следующие субъективные жилищные административные права, связанные с согласованием действий по переустройству и перепланировке: право требовать предварительного согласования на совершение действий; право требовать принятия фактически выполненных работ и оценки их правомерности; право требовать оценки правомерности выполненных работ без получения предварительного согласия (на основании представленных документов и соответствия фактически проведенных работ требованиям законодательства).

Данные субъективные права составляют содержание не единого административного правоотношения, а различных самостоятельных административных правоотношений (правоотношение по согласованию; правоотношение по принятию работ и оценке; правоотношение по оценке правомерности совершенных действии). Наличие единого административного правоотношения по переустройству и перепланировке не позволяет провести четкую градацию различных этапов. Несоблюдение субъектом требований первого и второго этапов влечет наступление административной ответственности (с точки зрения публичного права). При этом неважно, нарушило ли лицо требования технического законодательства (важен сам факт того, что согласие было не получено, или было получено, но произошло отступление от разрешенной процедуры).

Разница будет заключаться в моменте возможности привлечения к административной ответственности. На первом этапе - с момента выявления совершения работ без разрешения, на втором - с момента принятия фактических работ и обнаружения отступления от согласованной процедуры. Гражданское правоотношение прекращается с момента совершения фактических действий, поскольку их совершение привело к прекращению существовавшего объекта права (с точки зрения частного права), и именно с этого момента можно считать совершенное действие недозволенным (несмотря на то, что для третьих лиц момент установления данного обстоятельства по времени не совпадает).

Третье субъективное административное право связано сугубо с влиянием на гражданское правоотношение. Если признано, что помимо формально установленных требований (по согласованию и строгому соответствию работ тому, что разрешено в проекте работ) иных нарушений законодательства нет (закон нарушен по формальным, а не по содержательным моментам), то неопределенность в гражданском правоотношении перестает существовать, и данные действия квалифицируются в качестве основания для возникновения права собственности. В противном случае эти действия квалифицируются как недозволенные с точки зрения не только административного, но и гражданского права, а потому наступают неблагоприятные последствия для лица в рамках гражданского права.

Подводя итог характеристике отношений по переустройству и перепланировке, можно сделать следующие выводы Взаимосвязь гражданских и административных правоотношений в жилищной сфере выражается в следующем.

Право на переустройство и перепланировку - это возможность, раскрывающая правомочие, входящее в состав субъективного частного права на жилое помещение. Соответствующее правоотношение является общей предпосылкой, порождающей административное правоотношение по согласованию действий по переустройству и перепланировке. Возникновение такого административного правоотношения является оценкой дозволенности или недозволенности фактических действий по переустройству или перепланировке своего жилого помещения. Недозволенность действия оценивается по формальным и содержательным критериям. К формальным критериям относится требование закона получить разрешение и провести действия в строгом соответствии с ним, а к содержательным относится соответствие действий техническим нормам законодательства, что не должно приводить к нарушению нрав и интересов других лиц. Нарушение формальных критериев влечет наступление только административной ответственности. В рамках жилищного правоотношения наступает неопределенность, поскольку совершенное фактическое действие повлияло на существующее правоотношение, но негативных последствий это не влечет и прав других лиц не нарушает. Нарушение содержательного критерия уже влияет только на жилищное правоотношение, поскольку его последствием является принудительное прекращение субъективного права на жилое помещение данного лица либо возложение обязанности возвращения помещения в прежнее состояние.

Перевод жилого помещения из жилого в нежилое, В качестве юридического факта, влияющего на существующее субъективное частное право, выступает только административный акт. В соответствии с ним жилое помещение прекращает свое физическое существование. Никакие фактические действия (использование для иных целей - офис, магазин и т.п.) не повлияют на жилищное правоотношение, а могут рассматриваться только как правонарушение (т.е. являются недозволенным действием).

Мы уже высказывали свои соображения по данному вопросу и являемся сторонниками полного запрета на перевод помещения из жилого в нежилое, т.е. ратуем за исключение данной возможности из содержания субъективного права на жилое помещение. Если же данную возможность сохранять, то полагаем, что наличие согласительной процедуры в случае совершения данных действий нецелесообразно. Что касается условий перевода, которые и подлежат подтверждению перед органом местного самоуправления, то их существование также вызывает большие вопросы. На каком основании собственника обязывают организовывать отдельный вход, если он, например, заключил соглашение со всеми собственниками об использовании общего имущества (которое является и его общей долевой собственностью)? Почему нельзя организовать офис на втором этаже, если собственник помещения, расположенного на первом этаже, дал на это согласие? Представляется, что большинство из установленных ограничений оказывают влияние на формирование частной воли. Такими публичными нормами выражается забота о своих гражданах, интересы которых могут быть ущемлены подобным переводом. Но почему государство взяло на себя такую принудительную «заботу» над своими «неразумными» гражданами, лишив их вообще возможности участвовать в данном процессе?

Взглянув на данные субъективные административные права под другим углом зрения, можно привести еще одну их классификацию. Дело в том, что вполне очевидной выглядит разница данных прав в уже ранее обозначенном направлении: одни права действительно являются правами, возможностями, которые индивид вправе реализовывать, а вправе этого и не делать (постановка на учет), другие же права являются одновременно и обязанностью данных лиц (регистрация прав и сделок). Однако данные обязанности достаточно специфичны в том плане, что не влекут наступление публичной ответственности, а к их исполнению нормы законодательства вынуждают иными негативными для лица последствиями (ничтожность сделки, невозникновение права собственности, отсутствие возможности произвести регистрацию права).

Когда гражданин должен обращаться в государственные органы или органы местного самоуправления не в смысле «обязан - потому что не может отказаться», а в значении «обязан - обратиться именно туда», данные публичные по своей природе права сближаются с частными правами. Иными словами, встать или не встать на учет - дело каждого гражданина, получить или не получить жилищный сертификат - тоже, однако реализовать свои права можно только путем обращения в соответствующие публичные инстанции, где уже на эти органы возлагается обязанность по совершению определенных действий, выступающих в роли субъектов, «движимых объективной необходимостью». Тогда как для граждан это действительно только «возможность», а не долженствование и не необходимость. В этом контексте содержание данных субъективных публичных жилищных прав практически совпадает с частными субъективными правами. Их особенность видится только в наличии органа, который уполномочен законом обеспечить их реализацию.

Основной антидовод данному аргументу заключается в том, что в приведенных примерах понятие равенства сводится к «добро вольности» возникновения правоотношений, т.е. к одному из методов (оснований) возникновения обязательства». Однако возражения против этого высказывания достаточно просты. Дело в том. что гражданин действительно вправе не только вступить в данные правоотношения своим единоличным решением (и это можно было бы считать добровольностью возникновения правоотношений), но и не подчиниться решению органа власти, отказаться от исполнения того решения, которое будет вынесено. Лица не «обязаны сообразовывать свою деятельность с вынесенным решением». Иначе говоря, удовлетворение жилищной потребности является сугубо правом соответствующего лица, которое проявляется не только в добровольности вступления в соответствующее правоотношение, но и дальнейшего исполнения обязанностей в рамках соответствующего правоотношения (лицо может отказаться от предоставления всех необходимых документов, может в дальнейшем не подтверждать свою нуждаемость и т.п.). Таким образом, характерная черта административных правоотношений, выражающаяся в том, что орган власти может самостоятельно добиться осуществления обязанности, возложенной на вторую сторону этого правоотношения, «поскольку он снабжен функцией веления по отношению к обязанному субъекту», в приведенных примерах отсутствует.

Современные ученые в области административного права безоговорочно признают данные утверждения, одновременно с этим не желая отказываться от включения данных отношений в сферу административного права¹²Так, выделяя вертикальные административные правоотношения, в частности, справедливо отмечается, что «между тем вертикальными являются и такие административные отношения, в которых субъекту, имеющему полномочия принимать решения в отношении другой стороны, последняя не подчинена ни в административном, ни в юридическом отношении, а принятое решение не является для нее обязательным» (См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: учебник. М.. 2009. С. 48).. Расширение сферы административных правоотношений происходит за счет следующих утверждений: характеристика административных отношений, основанных на принципе власть-подчинение, является весьма узкой, не дающей целостного представления о масштабах и характере административно-правового регулирования общественных отношений», при этом анализируемые нами отношения представляются не как отношения власть-подчинение, а как отношения зависимости юридически слабой стороны от субъекта, уполномоченного принимать решения.

Следовательно, публичные административные жилищные нрава граждан можно также разбить на две группы по их содержанию:

субъективные права, содержанием которых являются правомочия, отражающие «возможность - лица поступать по своему усмотрению;
субъективные права, содержание которых совпадает с содержанием аналогичной обязанности.

К первой группе при этом следует относить: права лиц по постановке на учет (в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, для получения жилищного сертификата или субсидии); возможности, входящие в содержание иных субъективных прав (перевод, переустройство и перепланировка). Ко второй группе относятся право на регистрацию прав и сделок с жилыми помещениями. а также право на технический учет жилых помещений.

В нашей жизни органы власти (административные органы) присутствуют всегда, однако наличие у них определенных возможностей, прописанных законом, не всегда означает, что обратившийся к ним субъект поставлен в отношения власти-подчинения. Эти самые административные органы обязаны совершать в отношении субъектов права определенные юридически значимые действия не в соответствии со своим усмотрением и властным решением, а в соответствии с прямым указанием закона. Как орган ФРС не может отказать в удостоверении, например, договора купли-продажи жилого помещения, если он соответствует действующему законодательству, и не существует иных оснований для отказа, так и органы, занимающиеся постановкой на учет нуждающихся в жилом помещении лиц, не могут отказать в такой постановке, кроме случаев, установленных законом.

Фактически такая деятельность необходима потому, что государственные органы и органы местного самоуправления не в состоянии одномоментно (в момент обращения) решить жилищные проблемы граждан, а потому вынуждены вести учет тех, кто в соответствии с законом имеет право на таком учете состоять, да и снятие с учета происходит именно по этой же причина. Поэтому представляется, что подобные отношения никак не могут, да и не должны быть основаны на власти и подчинении, а должны сопровождать процесс технической работы по фиксированию прав определенных лиц на улучшение их жилищных условий. При постановке на учет органы не вправе принять такое решение в зависимости от их усмотрения, а обязаны это сделать, если гражданин отвечает всем требованиям, указанным в законе.

Нельзя забывать и о том, что органы местного самоуправления выполняют вполне конкретную функцию, заключающуюся в осуществлении своих публичных действий исключительно в интересах населения. Исходя из этого, обязанность органа местного самоуправления в большей степени напоминает «продолжение прав граждан», для удобства которых и организован подобный учет.

Наглядным примером неоднозначности обозначенных прав является ситуация, связанная с тем, что представителям административного права приходится отстаивать то обстоятельство, что отношения, возникающие в сфере постановки на учет и дальнейшего «стояния» на учете, относятся к сфере административного права. Показательным в данном аспекте является одно из определений Конституционного Суда РФ, в котором рассматривается ситуация предоставления жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке. Позволим себе привести выдержку из данного акта: «закрепление такого условия применительно к ситуации непредвиденной утраты пригодного для проживания жилого помещения противоречило бы принципам равенства и справедливости... и тем самым ставило бы их (граждан) в положение объекта государственно-властной деятельности (выделено авт.)». Оценка данного высказывания позволяет констатировать, что в настоящее время в отношениях по постановке на учет гражданин не рассматривается как объект властной государственной деятельности, а это еще раз подтверждает особенность анализируемого публичного права.

Подводя итог, констатируем, что гарантированное государством право постановки на учет (причем основой являются не только нормы отраслевого жилищного законодательства, но и в первую очередь Конституция РФ) трудно квалифицировать через категории «просьба - ее удовлетворение (акт публичной власти)». Больше данным отношениям свойственна формула «право требования - обязанность исполнения». Кроме того, не стоит преувеличивать силу государственного принуждения, которая выражается в утверждении: когда субъект не может достичь желаемого результата иным способом, кроме указанного, принуждение налицо». Не отвечают эти отношения и еще одному из признаков публичных отношений - это деятельность соответствующих органов в публичных интересах.

Теперь скажем несколько слов о публичных административных правах, содержание которых одновременно составляет и содержание соответствующей обязанности.

Право требовать проведения государственной регистрации прав и сделок с жилыми помещениями возникает на основании того, что соответствующая обязанность возложена на лицо в рамках гражданскою правоотношения. Неисполнение данной обязанности сопряжено с наступлением для лица негативных последствий в виде невозникновения соответствующего права либо с признанием назаключенности договора. Ни о публичной ответственности, ни о понуждении к совершению данных действий речи быть не может (исключение составляет случай уклонения от государственной регистрации после выражения фактического согласия на ее проведение путем заключения сделки).

К таким же правам нужно относить и право требовать технического учета жилищного фонда. Несовершение действий по техническому учету приводит лишь к тому, что такой объект не может появиться юридически (существуя при этом фактически). Это является препятствием для признания его в качестве объекта права, а соответственно является основанием для констатации факта отсутствия прав на него. Данные последствия подталкивают лиц к совершению действий по техническому учету для скорейшего возникновения субъективных прав на жилое помещение. Отсутствие изменений в технической документации в дальнейшем (даже при наличии проведенных фактических действий с жилым помещением) не может явиться основанием для отказа в государственной регистрации прав.

К классическим административным правам, возникающим по поводу жилых помещений, содержание которых полностью корреспондирует целям и задачам административного права и не требует специального внедрения в жилищное право, относятся:

1) право на регистрационный учет по месту жительства и по месту пребывания. Содержание данного права заключается в возможности требовать его проведения при наличии соответствующих документов и правового основания проживания. Данное право возникло именно потому, что существует публично установленная обязанность по проведению такого учета в определенные законом сроки, неисполнение которой влечет наступление административной ответственности.

Данные административные отношения полностью исключены из сферы жилищного права. Согласно известному разъяснению Верховного Суда РФ регистрационный учет выступает только в качестве одного из доказательств (наряду с другими), подтверждающих фактическое проживание, т.е. право на жилое помещение и наличие или отсутствие регистрационного учета никак между собой не связаны.

Вместе с тем наличие регистрационного учета является презумпцией фактического проживания гражданина (пока не доказано обратное). Причем в ряде случаев предоставление таких доказательств ничего не меняет. Ярким примером этого выступает рассмотренное выше право гражданина встать на очередь в качестве нуждающегося Основным документом, который при этом нужно представить, является документ, подтверждающий регистрацию человека в соответствующем населенном пункте¹⁴Понятно, что делается это для того, чтобы избежать злоупотреблений со стороны граждан, которые могли бы встать на очередь в нескольких населенных пунктах страны.. Вместе с тем, если человек представит, например, договор коммерческого найма, подтверждающий его фактическое проживание, то он не будет «перекрывать» доказательственного значения регистрации для государственных органов. Единственным для лица выходом может быть путь судебного порядка установления места фактического жительства.

Отношения по регистрационному учету приобретают важное значение применительно и к детям. Речь в первую очередь идет о ситуации, сложившейся после принятия определения Конституционного Суда о проверке конституционности п. 2 ст. 292 ГК РФ в части защиты интересов несовершеннолетних детей¹⁵Постановление Конституционного Суда РФ от 8 июня 2010 года № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки В.В. Чадаевой» // Вестник Конституционного Суда 54 РФ. 2010. № 5.. Высказанная точка зрения в отношении детей фактически вновь приравняла факт регистрации ребенка в жилом помещении к его праву на само жилое помещение;

2) права, связанные с наделением публичных органов возможностями контроля за соблюдением лицами их обязанностей в отношении использования жилищного фонда.

Именно здесь в полной мере находят проявление все черты публичных прав, где взаимоотношения между государством и личностью по поводу выполнения определенных публичных функций и ответственности за их совершение (или несовершение) наглядно представлены. Например, контроль государства за самовольной перепланировкой жилого помещения. Здесь справедливо утверждение о том, что «носитель публичного требования предъявляет его потому, что должен такое предъявить», а не как в частноправовых отношениях, где обладатель права имеет эту возможность, которую, естественно, вправе и не реализовывать.

Следует обратить внимание, что вопросам, традиционно относимым к сферам публичного права, ЖК РФ уделяет либо всего по одной статье, либо вообще регулирует эти вопросы в рамках пунктов соответствующих статей. Так, в ст. 20 ЖК РФ говорится об уполномоченном федеральном органе государственной власти и органе субъектов Российской Федерации, который будет наделен возможностью такого контроля, а в п. 5 ст. 19 ЖК РФ - о государственном учете жилищного фонда, заключающемся в его технической инвентаризации и технической паспортизации.

Возникает вопрос о целесообразности наличия таких статей в рамках ЖК РФ. Сам Кодекс не устанавливает никаких «правил игры» в отношении указанных (так называемых) жилищных отношений, лишь констатируя факт их наличия. Вопросы контроля присутствуют всегда, по сути, это прерогатива государства, которое должно не просто объявить, что оно будет следить за состоянием жилищного фонда, его сохранностью и использованием, а создать определенный орган, который этим будет заниматься.

У нас есть органы, контролирующие деятельность юридических лиц, например, банков. Это связано в первую очередь с защитой интересов вкладчиков. В нашем случае защищается объект - жилое помещение - от самих собственников и пользователей. Установление такого контроля есть не что иное, как создание механизма защиты объекта от посягательств со стороны пользователя, реакция на установленные самим же государством пределы осуществления субъективных прав на жилые помещения. Вся наша жизнь сегодня пронизана наличием государственных органов, которые решают те или иные публичные функции государства, без их существования и работы невозможно себе представить повседневную человеческую жизнь.

Так, на наш взгляд, включение в число жилищных отношений также отношений по контролю за сохранностью и использованию жилищного фонда абсолютно нецелесообразно и уводит нас от истинной сути жилищного права. Это - наследие советского периода, с преобладанием публичных элементов во всех сферах общественной жизни, в том числе и в жилищной сфере. Являясь собственником большинства жилых помещений, государство вынуждено было регулировать вопросы эксплуатации и ремонта жилищного фонда и обеспечения его сохранности. Анализ соответствующих разделов ЖК РСФСР с очевидностью позволяет говорить о том, что большинство данных вопросов с легкостью укладываются в существующие сегодня обязанности собственников и пользователей жилых помещений, в рамках их вещных или обязательственных прав на жилые помещения. Так, обязанность обеспечить сохранность жилищного фонда лежит на любом его собственнике, а на любого нанимателя соответствующая обязанность возложена в рамках заключенного договора (социального найма, коммерческого найма, специализированного найма).

Не отвечающими реалиям сегодняшнего дня и не нашедшими отражения в тексте ЖК РФ выглядят и нормы о содействии гражданам в проведении текущего ремонта. Фактически весь раздел прежнего ЖК РСФСР (обеспечение сохранности жилищного фонда, его эксплуатация и ремонт) не может сегодня рассматриваться как пример административно-правового регулирования. Аналог этих норм с учетом изменившихся социально-экономических условий содержится в разделах, посвященных управлению многоквартирными домами, а также правам и обязанностям сторон в различных договорах.

Таким образом, классические административные права - по регистрационному учету по месту жительства и по месту пребывания, по государственному контролю за сохранностью жилищного фонда и его надлежащей эксплуатации - не могут составлять содержание жилищного правоотношения и должны быть выведены за его рамки. Соответственно, не требуется особого правового инструментария жилищного законодательства, регулирующего данные общественные отношения. Вполне достаточно для этого системы норм административного права.

Иные административные права, относимые к таковым только по признаку присутствия в этих отношениях органов власти, должны включаться в содержание жилищного правоотношения. Это объясняется тем, что по своей природе они являются добровольными возможностями (мерой дозволенного поведения), либо последствием их неосуществления является не классическая ответственность, а иные юридические последствия.

В юридической литературе обращается внимание на то обстоятельство, что помимо административных прав в жилищной сфере существуют и иные публичные права, так или иначе связанные с жилыми помещениями. Примерами таких прав являются финансовые субъективные права.

Природа этих правоотношений также нуждается в анализе с позиции конструкции тех субъективных прав, которые составляют содержание соответствующих публичных правоотношений.

Известно, что финансовое право (в объективном смысле) включает в себя совокупность различных публичных норм и может рассматриваться как родовое понятие по отношению к бюджетному, налоговому и т.п. отраслям прав. В этом смысле и субъективные финансовые права можно подразделить на налоговые и бюджетные.

Налоговые вопросы в отношении жилых помещений никогда не регулировались жилищным законодательством.

Что же касается бюджетных отношений, то примером их наличия в ЖК РФ выступает ст. 159, в которой содержится указание на порядок определения размера субсидии (ч. 1) и финансирование расходов, связанных с выплатой данных средств (ч. 8).

Вместе с тем считаем возможным усомниться в такой безоговорочной интерпретации указанных законодательных положений Известно, что бюджетное право заканчивается там, где денежные средства переданы соответствующему публичному органу для предоставления гражданам. В дальнейшем распределение (предоставление, выплата) данных средств происходит уже в рамках иного правового регулирования (например, трудовых отношений в государственных организациях, пенсионных и иных). В этой связи в большей степени наличие в ЖК РФ ч. 1 ст. 159 говорит об их «конкуренции» с нормами права социального обеспечения, но никак не об их финансовой природе. Что же касается ч. 8, то уместность ее наличия в ЖК РФ вызывает большие сомнения. Место данного положения видится в Федеральном законе № 184-ФЗ¹⁶Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. регулирующем финансовые взаимоотношения по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, наличие и отсутствие в ЖК РФ финансовых норм не может быть объяснено ни с точки зрения теоретических конструкций, ни практической целесообразности. Кажется вполне логичным отсутствие в ЖК РФ норм об уголовной ответственности за посягательство на жилое помещение, об их налогообложении¹⁷Это, безусловно, предопределено и специальными указаниями на данный факт в Уголовном и Налоговом кодексах., об отводе земельных участков под жилищное строительство и т.п. Данную цепочку вполне могут продолжить и проанализированные только что нормы.

В связи с этим публичные субъективные права в жилищной сфере сегодня могут быть представлены только сферой административного права.