Возникновение и развитие российского федерализма в контексте реализации национального суверенитета
Конституционно-правовые основы государственного устройства Российской Федерации как федеративного государства демонстрируют общие закономерности влияния принципов федерализма на содержание государственного и национального суверенитета. Однако в силу исторических основ формирования российской федеративной государственности, заложенных многовековыми централистскими и децентралистскими тенденциями развития государства, суверенитет народов России, а также всего многонационального российского народа, нашел свои особые формы отражения в правовой природе российского федерализма.
Применяя историко-правовой метод в изучении проблемы взаимосвязи явлений федерализма и суверенитета, крайне важно проследить исторические причины формирования особой структуры российского общества, основанного на многоуровненности человеческого самосознания, что предопределило не столько переход России к федеративной форме государственного устройства, сколько особый характер нормативно-правовой системы федеративных отношений.
К таким причинам можно отнести следующие.
Во-первых, российское государство изначально не было этнически гомогенным. Исторически понятие «русский» («росский») обозначало полиэтничную общность, составляющую основу для государства1Рогов А.И., Флоря Б.И. Формирование самосознания древнерусской народности // Развитие этнического самосознания славянских народов в эпоху раннего средневековья. — М., 1982. С. 102-105; Мельникова Е.А., Петрухин В.Я. Название «Русь» в этнокультурной истории древнерусского государства (IX-X вв.) // Вопросы истории. 1989. № 8. С. 24 — 38; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М.: Славянский диалог, 2000. С. 98.. Именно на многонациональной основе создается объединенное государство, или союз государств — Киевская Русь.
Во-вторых, коль скоро человеческая общность «русский народ» не представляла собой этнически однородную структуру, самоидентификация ее членов была связана с государственной организацией русского народа2Мнацаканян М.О. Нации и национализм. Социология и психология национальной жизни. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 327-330., трансформировавшейся от совокупности княжеств или земель, имеющих определенный политический системообразующий центр (Киев, Владимир, Москва), в централизованное государство. Изменения государственной организации русских земель предопределяли изменение структуры славянско-русского этноса. Так, потеря значительных русских территорий в пользу Великого княжества Литовского и Речи Посполитой создала условия для возникновения украинского и белорусского этносов. В свою очередь, присоединение к Московскому государству Новгорода и Пскова предотвратило окончательное выделение новых ветвей русско-славянского этноса.
Формирование русской (российской) государствообразующей нации, не рассматривающейся в качестве общности на сугубо этнической основе3Струве П.Б. Великая Россия и святая Русь // Нация и империя в русской мысли начала XX века. — М.: СКИМЕНЪ, Пренса, 2004. С. 231., заложило основы для воплощения суверенитета русского народа в российской государственности в целом.
В-третьих, российское законодательство, наряду с тенденцией (начиная с XV века) особой правовой защиты политических и экономических прав русского и крещеного нерусского населения, закрепляло правовой статус и гарантии развития иных народов, находившихся как на первобытно-общинном уровне развития общественных отношений, так и вступивших в эпоху феодализма.
Так, имело место ограничение доступа к государственной службе для лиц неправославного вероисповедания, и в то же время наличие повышенных гарантий защиты личных прав нерусского населения (отмена крепостного права в Курляндии и Лифляндии, отсутствие воинской повинности в отношении представителей нерусских народов). Российская империя, с одной стороны, стремилась снизить социальную напряженность на национальных окраинах, с другой стороны, ограничить влияние национальной политической элиты на систему принятия государственных решений в стране.
При этом Российская империя оказывала максимальное содействие превращению обычаев народов, не относящихся к славянам, в правовые обычаи, путем определения порядка их использования и издания4 Коган С.В. Национальная политика и формирование территориально-законодательного устройства Российской империи // Право и политика. 2003. № 2(38). С. 128..
В таком государственном подходе состоит важное отличие правового статуса национальных и религиозных меньшинств в России от правового статуса народов, населявших территории, захваченные европейскими державами. Ориентированность законодательства на интеграцию всех населяющих Россию народов, вне зависимости от того, каким путем (насильственным либо договорным) населяемая им территория была включена в состав Российского государства, не позволяет согласиться с мнением некоторых авторов5Усманов Л. Непокоренная Чечня. — М.: Парус, 1997. С. 221. о колониальной сущности политики России.
Все это способствовало, с одной стороны, формированию имперской нации и развитию унитарных начал, с другой стороны — развитию национального самосознания народов России, правовых основ защиты особых условий их жизнедеятельности, и следовательно, реализации права этнических и религиозных общностей на самоопределение в этнокультурных формах.
В-четвертых, законодательство Российской империи, подавлявшее стремление народов на реализацию своего права на политическое самоопределение в форме установления собственной политической организации, тем не менее предусматривало асимметричный подход к конструированию правоотношений со вновь приобретенными территориями, основанный на самом широком наборе политико-правовых форм закрепления властеотношений. Дарование Царству Польскому конституции в 1815-1830 гг.6Аскенази Ш. Царство Польское в 1815-1830 гг. — М., 1915; Обушеннова Л.А. Королевство Польское в 1815-1830 гг. (экономическое и социальное развитие). — М., 1979., учреждение финляндского Сейма7Дусаев Р.Н., Александрова А.Е. финляндский парламентаризм и конституционализм в 60-80-е годы XIX века // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Материалы Международной научно-практической конференции: В 2 т. / Отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1. — М.: РПА МЮ РФ. 2005. С. 60-64. были продиктованы определенным качественным состоянием самосознания народов Польши и Финляндии и необходимостью наличия правовых механизмов обеспечения автономности Царства Польскою и Великого княжества Финляндского в целях предупреждения сепаратизма. В качестве другого примера можно привести также формальное сохранение международно-правового характера взаимоотношений и с Бухарским эмиратом, Хорезмом и Урянхайским краем (с 1914 г.)8Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 70..
В связи с этим наряду с традициями унитаризма следует отметить применение в Российской империи де-факто автономного статуса различных территориальных образований, в том числе в качестве способа решения национального вопроса.
Многонациональный характер российского общества, особенности нормативного регулирования правового статуса народов России, а также в некоторой степени децентрализация управления на национальных окраинах Российской империи заложили основу для возникновения федеративных отношений в условиях глубочайшего кризиса российской государственности, достигшего своего апогея в 1917 году. Указанные выше обстоятельства предопределили особый характер нормативно-правовой системы федеративных отношений, воплощающей в себе реализацию государственного суверенитета России, основанного на суверенитете его многонационального народа, а также национальный суверенитет народов России.
Некоторые аспекты правовой природы современного российского федерализма были заложены в период формирования и конституционного развития РСФСР. Провозглашение Российского государства федеративной республикой не означало создание РСФСР на чисто федеративных началах. Авторами Конституции РСФСР 1918 г. федерация рассматривалась не столько как форма государственного устройства, сколько как форма объединения народов, проживающих на ее территории.
В Конституции РСФСР 1918 года нашли свое отражение основные направления национальной политики советского государства, закрепленные в Декларации прав народов России от 2 ноября 1917 г.: равенство и суверенность народов России; право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмена всех национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Особенностью российского федерализма, как совокупности конституционно-правовых принципов, возникшего в 1918 году, является его базирование на реализации национального суверенитета, права народов на самоопределение9Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. 2-е изд., перераб. — М.: Зерцало-М, 2003. С. 13.. Статья 2 Конституции РСФСР 1918 г. гласила: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик». Российское федеративное государство явилось продуктом не длительной интеграции различных государств, а процессов самоопределения этнических общностей, а также политики РКП (б), направленной на привлечение широких слоев населения Российской империи на сторону большевистского правительства и предупреждения центробежных тенденций на национальных окраинах бывшей Российской империи.
Объявление России федеративной республикой произошло именно вследствие широкого движения нерусских народов за свои политические права. По справедливому утверждению О.И. Чистякова, «для Коммунистической партии федерация важна не как самоцель, а как средство разрешения национального вопроса». Создание РСФСР — не столько продукт удачной большевистской политики по привлечению всех народов России на свою сторону в борьбе с белой армией и интервентами, сколько результат реализации народами России своего права на политическое самоопределение.
Если советский федерализм, как воплощение национального суверенитета народов России, был скорее средством достижения единства государства, основанного на диктатуре пролетариата, то децентрализация государственного управления была не средством и не целью, а нежелательной реальностью в условиях гражданской войны.
Игнорирование советским конституционным правом такого важнейшего принципа федерализма, как определение крута предметов ведения субъектов федерации, в рамках которых они обладают всей полнотой государственной власти, наглядно демонстрировала Конституция РСФСР 1918 года. В соответствии со ст. 49 Конституции РСФСР 1918 года «ведению высших всероссийских органов (съезда Советов и ВЦИК) подлежали все вопросы общегосударственного значения...». При этом сверх перечисленных в указанной статье конкретных полномочий ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета подлежали все вопросы, которые они признавали подлежащими их разрешению.
Советская федерация, построенная на принципах демократическою централизма, основывалась не на распределении предметов ведения, в рамках которых всероссийские органы государственной власти и местные советы обладают всей полнотой государственной власти, а на национально-государственном строительстве. По словам В.И. Ленина «федерация, если она проведена в разумных, с экономической точки зрения, пределах, если она основывается на серьезных национальных отличиях, вызывающих действительную необходимость в известной государственной обособленности, — даже федерация нисколько не противоречит демократическому централизму». При этом советская наука в качестве субъектов РСФСР рассматривала лишь национально-государственные или национально-территориальные образования.
Таким образом, провозглашенная федеративная форма государственного устройства, остававшаяся по своей правовой природе унитарной формой с элементами автономизма, основывалась на реализации национального суверенитета в различных формах самоопределения народов.
Конституция РСФСР 1918 года, предусмотревшая запрет на ограничение равноправия национальных меньшинств (ст. 22), закрепила в качестве одной из основ федеративной государственности именно политические формы реализации права на самоопределение народов.
Это право включало в себя возможность создать собственное национально-государственное образование или не создавать его, что нашло свое отражение в ст. 8 Конституции РСФСР 1918 года, предоставлявшей «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном Советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных Советских учреждениях». Народ вправе реализовать свой суверенитет путем объединения собственных территориальных образований в «автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы» (ст. 11 Конституции РСФСР 1918 года). «Эти автономные областные союзы, — указывалось в упомянутой статье, — входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Наконец, Конституция РСФСР 1918 года допускала и свободный выход из нее тех или иных районов (пункт «д» ст. 49), а также возможность принятия в состав РСФСР новых членов федерации.
В то же время отказ от правового закрепления реализации форм национально-культурной автономии в РСФСР и СССР не способствовал повышению гарантий защиты прав граждан и наносил ущерб формированию нации как основы единого советского государства. Увязывание суверенитета народов и наций, населявших территории бывшей Российской империи, лишь с правом на политическое самоопределение, путем создания национально-государственных образований, заложило в российскую государственность основу для развития этнократических процессов, направленных не на более полную реализацию прав граждан, а на создание особых условий для занятия государственных должностей лицами с определенной этнической принадлежностью.
Важно отметить, что в вопросе о носителе национального суверенитета авторы Конституции РСФСР 1918 года и более поздних российских советских конституций рассматривали народ и нацию с этнических позиций. Следовательно, возможность реализации национального суверенитета предусматривалась лишь за этническими общностями, что и было положено в основу российского советского федерализма. В.И. Ленин писал: «для устранения всякою национального гнета крайне важно создать автономные округа, хотя бы самой небольшой величины, с цельным, единым, национальным составом»10Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 148..
На практике право на политическое самоопределение реализовывалось не только этническими общностями, поскольку в РСФСР практически отсутствовали национально-территориальные образования с единым национальным составом. В ряде автономных образований с самого начала их возникновения доля титульного этноса в общем населении не достигала пятидесяти процентов. Советское законодательство не закрепляло особый правовой статус тех или иных членов этнических общностей, вне зависимости от места проживания. Отсюда следует, что формирование автономных образований имело под собой не только национальную, но и территориальную (советскую) основу.
Однако именно этнический подход к вопросу о носителе национального суверенитета повлек за собой декларации о приоритетном учете интересов титульной национальности при определении вопроса о форме создаваемой на территории ее проживания национально-государственного (или национально-территориального) образования.
В процессе развития конституционно-правовых норм, регулирующих устройство СССР, получил свое развитие дифференцированный подход к формам реализации национального суверенитета в политических формах самоопределения, основанный на классификации этнических общностей: наций, народов, народностей. Иерархическая система национально-государственных образований предполагала различную степень их самостоятельности (безусловно, с учетом действующего в стране политического режима)11Далеко не все народы Союза ССР реализовали свое право на самоопределение в форме создания союзной, автономной республики или иного национального образования, что не означало лишение их суверенитета. В этой связи трудно встать на позицию О.И.Чистякова, согласно которой в советском государстве «государственный суверенитет стал совпадать с национальным» // Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. — М.: Зерцало-М, 2004. С. 106.. К элементам этой системы относились:
- союзные республики, за которыми Конституциями СССР 1924, 1936, 1977 гг. признавались ограниченный суверенитет и право на свободный выход из состава Союза; при этом право на свободный выход союзной республики из состава СССР не получило в конституционном законодательстве правового механизма его осуществления до 1990 г.; сама постановка вопроса об изменении политического статуса союзной республики могла подпадать под действие ряда уголовно-правовых норм, касающихся ответственности за контрреволюционные преступления, антисоветскую агитацию и пропаганду;
- автономные советские социалистические республики в составе союзных республик;
- автономные области в составе союзных республик или краев;
- национальные (по Конституции СССР 1977 года — автономные) округа в составе областей или краев;
- национальные районы и национальные сельсоветы, просуществовавшие до 1940-х гг.
Таким образом, реализация национального суверенитета теми или иными этническими общностями (в ряде случаев формально провозглашаемая) вела к образованию нового члена федерации. Как отмечает В.А. Тишков, нация, тем самым, признавалась как «высшая» этническая общность, «на основе которой, якобы, только и может быть построена «нормальная» государственность»12Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. — М.: Информационно-издательское агентство «Русский мир», 1997. С. 143..
При этом форма национально-территориального или национально-государственного образования, из которой вытекали наличие либо отсутствие ограниченного суверенитета, а также крут предметов ведения, в рамках которого субъект советской федерации обладал ограниченной самостоятельностью, определялась, с конституционно-правовых позиций, исходя из уровня политического и экономического развития этнической общности.
Поскольку создание нового национально-территориального или национально-государственного образования относилось к компетенции высших органов государственной власти СССР (в отношении союзных республик) и РСФСР (в отношении автономных республик и областей), а по существу, осуществлялось по решению высшего партийного руководства страны, вопрос о том, какая этническая общность может быть признана нацией, национальностью, народностью и, соответственно, иметь свою форму государственного бытия в составе СССР, решался в административном порядке.
Система разновидностей этнических общностей не была воплощением заранее высказанных основателями марксизма-ленинизма идей, и не всегда отражала действительный уровень социального и политического развития той или иной общности, скорее теория нации (учение о национальностях) приспосабливалась к сложившейся системе построения советского государства и организации его общества. Предназначенная для целей реализации права народов на самоопределение, на реализацию национального суверенитета, многоуровневая система национальных образований, по справедливому выражению М.В. Глигич-Золотаревой, «превратилась в инструмент давления на них»13Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М.: Юристъ, 2006. С. 167..
Иными словами, нередко процесс шел от обратного: сначала создавалось новое национально-государственное или национально-территориальное образование (например, среднеазиатские союзные республики), а затем титульная этническая общность провозглашалась «нацией».
Таким образом, особенностью советского федерализма являлось то, что в процессе своего исторического развития основой развития федеративных отношений в РСФСР стала, по существу, не реализация права наций на самоопределение, а государственная национальная политика, направленная на развитие общественных отношений на территориях проживания этнических общностей, повышение самосознания последних и степени участия их в политической жизни. Более того, в 30-40-е годы XX века в рамках государственной национальной политики, как основы развития государственного устройства СССР, носившей, в некоторых случаях, репрессивный характер, изменения в федеративном устройстве советского государства осуществлялись в условиях грубого попрания национального суверенитета народов России. Так, упразднение Карачаевской АО, Чечено-Ингушской АССР не имели ничего общего с правовыми формами реализации права народов на самоопределение.
В процессе развития государственного устройства РСФСР, провозглашенной как федеративной, усиления централизации государственного управления, РСФСР по своей правовой природе окончательно оформилась как государство с автономными образованиями, и этот правовой статус сохранялся за ней до 1990 г. Таким образом, в конституционно-правовой практике советского периода не были реализованы принципы федерализма, выражающиеся в распределении предметов ведения между общегосударственным (федеральным) и территориальным (региональным) уровнями осуществления государственной власти в стране. Именно в советский период сформировалось значительное влияние явления национального суверенитета на правовую природу российского федерализма.
Провозглашение РСФСР как федерации, состоящей из различных форм национально-государственных и национально-территориальных образований, в контексте реальной государственной национальной политики закладывало, тем не менее, основу для развития этнических общностей как субъектов политического самоопределения14Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. — М., 2003. С. 181-188.. При этом социальная основа для возможного перехода РСФСР к территориальной федерации не могла появиться ввиду отсутствия государственной политики, направленной на деэтнизацию государственного устройства РСФСР, и слабости институтов гражданского общества.
Поставленный во главу угла именно этнический подход к определению субъекта права на самоопределение, выраженного в создании союзных республик, автономных республик, областей и округов, не способствовал формированию территориальных общностей граждан (населения) этих публичных образований — россиян, латвийцев, казахстанцев, татарстанцев и т.д. При этом, видимо, предполагалось, что этнические общности при реализации права на политическое самоопределение в рамках СССР будут исходить из интересов высшей, объединяющей все народы СССР общности — советского народа, формировавшейся на основе ценностей социалистической идеологии.
Укрепление чувства этнической принадлежности, а не принадлежности к народу своей республики или автономного образования, в сознании людей было краеугольным камнем в системе официальной идеологии и в векторе развития правового регулирования статуса личности в СССР, постепенно вытеснявшим классовый подход к дифференциации человеческих общностей. Это проявлялось во многих сторонах политической жизни общества, например, в системе занимания государственных и партийных должностей, которая фактически (но не юридически) подразумевала обязательное обеспечение представительства в государственных и партийных органах представителей разных народов на уровне союзных органов и коренных народов на уровне республики или автономного образования.
С точки зрения проявления в государственном строительстве этнического аспекта принципа национального суверенитета законодательство и официальная идеология подчеркивали не территориальные (гражданские) основы организации общества в союзных республиках, а напротив, был выдвинут термин неправового характера — «дружба народов» как основа сосуществования народов, населявших части советской федерации, построенные по национальному принципу.
Процесс политической либерализации советского общества, повлекший за собой кризис идеологических основ общности «советский народ», был насквозь пронизан пониманием народа (нации) как формы этнической общности на базе глубоких исторических и других объективных характеристик, являющейся носителем национального суверенитета. Это предопределило будущий выбор не между гражданским нацие-строительством и этнонациональной государственностью, а между различными формами реализации национального суверенитета этносами: созданием федераций, субъектами которых, в том числе, являются национальные республики, или созданием суверенных государств (в рамках всех бывших союзных и автономных республик).
Кроме того, данный подход представлял собой идеологическое оружие в руках руководства национально-государственных образований, стремившихся к установлению контроля над экономикой своего региона.
В период глубокого политического и экономического кризиса Союза ССР 1988-1990 гг. крайне негативную роль сыграла размытость важнейших конституционных положений, касающихся суверенитета союзных республик и отсутствие вплоть до 1990 г. закона, регламентирующего порядок реализации союзной республикой права на свободный выход из состава СССР. Не принимались меры по пресечению расширения круга предметов ведения союзных республик по односторонним решениям республиканских органов государственной власти, а в ряде случаев на общесоюзном уровне принимались нормативно-правовые акты, легитимизирующие данную практику.
Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1410-1 «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», принятый уже в ходе процесса суверенизации союзных республик, не стал реально действующим правовым механизмом регулирования отношений между Союзом ССР и союзными республиками, желавшими выйти из состава СССР ввиду следующих причин.
Игнорирование политическим руководством республик данного закона было вызвано не только передачей союзным республикам значительных полномочий, в первую очередь в экономической сфере, и слабостью союзных правоохранительных органов, но и нормативным содержанием упомянутого правового акта. Закон рассматривал сецессию именно с позиций реализации национального суверенитета национальных групп, поскольку предусматривал, что итоги референдума по вопросу выхода из состава СССР по автономным образованиям, входящим в состав союзных республик, а также по местностям, где компактно проживают определенные национальные группы, учитываются отдельно. Таким образом, учитывая полиэтничный характер союзных республик, применение процедуры, установленной законом, создавало реальную угрозу распада союзной республики, что, безусловно, рассматривалось республиканскими органами государственной власти в качестве недопустимого.
В условиях придания этническим общностям статуса основы государственности всякие попытки трансформации СССР из многоступенчатой федерации в федерацию равноправных субъектов неизбежно наталкивались на проблему регулирования федеративных отношений внутри РСФСР республиканским законодательством.
10 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», уравнивавшего союзные и автономные республики в их полномочиях в экономической сфере. Декларированными целями такого уравнивания являлось развитие федеративных отношений на общесоюзном уровне, однако эти положения игнорировали нормы Конституции РСФСР и, по сути, вели к выходу из состава РСФСР автономных республик. Под лозунгом права на самоопределение, по выражению К. Калининой, «начались распад СССР и трансформация национально-государственной структуры России в пользу суверенизации автономий»15Калинина К.В. Право народов на самоопределение — принцип национальной политики // Вопросы национальных и федеративных отношений. Вып. 3. — М, 1999. С. 3..
12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, статья 5 которой признавала верховенство российских законов над союзными. Это противоречило ст. 74 Конституции СССР, которая гласила «Законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик. В случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом действует закон СССР».
В нарушение Конституции СССР, суверенитет РСФСР отныне рассматривался как полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Причем вопрос передачи полномочий на союзный уровень был отнесен декларацией к еще не заключенному Союзному договору, а не к действующей Конституции СССР (Договор об образовании Союза СССР от 30 декабря 1922 г. потерял свою юридическую силу с принятием Основного закона (Конституции) СССР 1924 г.).
При этом статьей 4 Декларации о государственном суверенитете РСФСР было установлено, что государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.
Принятие деклараций в июне—ноябре 1990 г. о государственном суверенитете не только союзных, но и автономных республик приняло массовый характер (в последующем это явление назовут «парадом суверенитетов»). 3 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР № 1540-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основною закона) РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в Советские социалистические республики в составе РСФСР», согласно которому все автономные области в составе РСФСР, за исключением Еврейской автономной области, были преобразованы в республики.
Рассмотрение именно этнических общностей в качестве субъектов национального суверенитета, претендующих на его реализацию в политических формах, как результат национальной политики советского государства, являвшейся основой развития национально-территориального устройства РСФСР, поставили под угрозу существование России как единого государства и привели к необходимости сохранения в составе субъектов РФ всех разновидностей субъектов, существовавших в советский период, в т.ч. республик, воплощающих в себе суверенитет национальностей.
Этот вывод основан на следующем. Попытки уравнивания законодательством Союза ССР правового статуса союзных и автономных республик противоречили процессу суверенизации союзных республик. Это объясняется тем. что стремление к реформированию государственного устройства СССР опиралось на прежнюю концепцию взаимосвязи государственного суверенитета республик и национального суверенитета, в качестве носителей которого рассматривались национальности (этнические общности). Такой подход не мог не создавать угрозы территориальному единству союзных республик, распространению на всю их территорию суверенитета, трансформировавшегося из совокупности полномочий, определенных законодательством Союза ССР, к государственному суверенитету, основанному на конституциях союзных республик, а также декларациях союзных республик о государственном суверенитете, закрепивших приоритет республиканского законодательства относительно союзного.
Неразвитость территориального (надэтнического) самосознания (татарстанец, башкортостанец и т.д.), а также общероссийского национального самосознания у граждан Российской Федерации являлась объективным препятствием для реализации в государственном устройстве Российской Федерации принципов территориальной федерации, основанной на равноправии субъектов. Развитие федеративных отношений в Российской Федерации в начале девяностых годов столкнулось с объективной потребностью учета национальных особенностей, не совпадающих с особенностями региональными16Вавилов С. Дефицит власти в России — источник социально-экономической нестабильности // Федерализм. 1999. № 2. С. 103.. В то же время на практике это приводило к массовым нарушениям прав человека в процессе самоопределения народов17К сожалению, на практике не оказало никакого заметного значения положение ст. 31 Декларации прав и свобод человека, утвержденной Съездом народных депутатов СССР от 6 сентября 1991 г. № 2393-1. в соответствии с которым право народов на самоопределение не должно входить в противоречие с правами и свободами человека, провозглашаемыми указанной Декларацией // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 37. Ст. 1083..
Вследствие подписания 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, констатировавшего, что «Союз ССР, как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование», трансформация Союза ССР в федерацию равноправных субъектов федерации — республик была сорвана, вопреки воле многонационального народа СССР, высказанной в ходе референдума, проведенного в марте 1991 г.
В условиях угрозы распада государства назрела необходимость перехода к федеративному государству, основанному на четком разграничении предметов ведения (полномочий) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Придание статуса субъектов федерации территориальным образованиям, не носящим характер «национальных» (края, области), было единственной альтернативой построению российского федеративного государства как федерации национальных республик: русской, татарской, башкирской, якутской и т.д.
Федеративный договор, включенный в действующую на тот момент Конституцию РСФСР 1978 года, в соответствии со ст. 43 Закона РФ № 2708-1 от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», признал субъектами Российской Федерации18Согласно ст. 1 Закона РФ № 2708-1 от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика изменила свое наименование на «Российская Федерация — Россия»., наряду с национально-государственными и национально-территориальными образованиями, иные территориальные образования.
Это означало переход от принципов федерализма советского типа, реализовывавшихся в условиях унитарного государства с автономными образованиями, к федеративному устройству государства19Пастухова И.Б. Проблемы государственного суверенитета. М.: НОРМА, 2006. С. 134.. Однако вследствие притязаний республик на государственный статус, вытекающий из реализации права на самоопределение, федеративный договор предусмотрел неравноправие между субъектами федерации как в отношениях между собой, так и в отношениях с федерацией, называя республики в составе Российской Федерации «суверенными».
Таким образом, с одной стороны, государственный суверенитет Российской Федерации, получивший правовую основу с момента прекращения существования СССР, был основан на Конституции РСФСР и реализации суверенитета многонационального российского народа; с другой стороны, распространение суверенитета Российской Федерации на суверенные республики в составе Российской Федерации, воплощающие реализацию национального суверенитета народов России, определялось в период до принятия Конституции РФ 1993 года Федеративным договором, включенным впоследствии в текст Конституции РСФСР 1978 года. В этом состоит конституционно- договорный характер правового оформления Российской Федерации как суверенного федеративного государства.
Тем не менее ряд авторов, например Р.Г. Абдулатипов20Абдулатипов Р.Г. Предисловие // Федеративный договор: документы, комментарий. — М., 1992. С. 4., К.Т. Курашвили, С.Н. Чернов21Чернов С.И. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 71., сводят значение Федеративного договора к совокупности нормативно-правовых актов (трех договоров), определяющих предметы ведения федерации и ее субъектов.
В.И. Чиркин называет договорными те федерации, которые возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключаемого между государствами или им подобными образованиями22См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. — М., 1997. С. 11-14.. Как пишет К.Т. Курашвили, «Федеративный договор от 31 марта 1992 года не может выступать в качестве подобного соглашения: на момент заключения Федеративного договора Россия юридически была конструирована как суверенное государство; более того, согласно действующей тогда Конституции 1978 г. с формально-юридической точки зрения Российское государство являлось федерацией». По мнению Б.С. Эбзеева, Р.А. Айбазова и С.Л. Краснорядцева, «Федеративный договор 1992 года касался не образования Федерации, а разграничения предметов ведения и полномочий между центральной федеральной властью и властью субъектов Федерации»23Эбзеев Б.С., Айбазов Р.А., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Формула права, 2006. С.146..
Такая оценка не в полной мере отражает суть договоров, входящих в Федеративный договор, ввиду следующего.
В соответствии с Законом СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» субъектами федерации (Союза ССР) признавались не только союзные республики, но и автономные республики. Положения этого закона противоречили положениям Конституции СССР 1977 года. Однако Конституция СССР не имела прямого действия, а Комитет Конституционного надзора СССР не представил, в соответствии со ст. 124 Конституции СССР, заключения о несоответствии положений указанного закона Конституции СССР Съезду народных депутатов СССР, что могло бы отменить действие названных положений.
Опираясь на рассматриваемые положения Закона СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», высшие органы государственной власти автономных республик приняли декларации о государственном суверенитете. Согласно положениям деклараций о суверенитете большинства автономных республик (Бурятской, Калмыцкой, Карельской, Марийской и других) республики объявлялись «суверенными государствами» в составе РСФСР. Однако теперь автономные республики стали именоваться «советскими социалистическими республиками», так как готовилась база для подписания нового союзного договора и принятия новой союзной конституции, основанной на непосредственном вхождении в союзное государство всех национально-государственных образований: как бывших союзных, так и автономных республик.
После подписания 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, констатировавшего, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование», каждая союзная и автономная республика, ранее входившая в состав СССР, таким образом, обладала самостоятельностью в выборе своего статуса. Неоднозначность (а вернее, отсутствие) правовых оснований признания Союза ССР «прекратившим свое существование» и отмены действия Конституции СССР ставила под сомнение верховенство Конституции РСФСР на всей территории РСФСР. Все это позволяет рассматривать Федеративный договор не только как договор о разграничении предметов ведения между субъектами федерации, но как источник права, легитимизировавший суверенитет Российской Федерации.
Подписание суверенными республиками Федеративного договора свидетельствует о реализации национального суверенитета народов России, воплощающегося в установлении их государственности в форме субъекта РФ. Иным путем определялся статус суверенных республик, входивших в состав Российской Федерации, не подписавших Федеративный договор.
В Декларациях о государственном суверенитете Республики Татарстан (30 августа 1990 года) и Мечено-Ингушской ССР (от 26 ноября 1990 года) не содержится упоминания о вхождении этих республик в состав РСФСР, и, более того, закреплено верховенство конституций и законов упомянутых республик на их территории.
Вопрос о соответствии Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан Конституции РСФСР стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П признал не соответствующими Конституции РСФСР положения Декларации, ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на то, что внесенные изменения в Конституцию Республики Татарстан соответствуют Конституции РСФСР, при условии, что Республика Татарстан входит в состав РСФСР.
Принимая во внимание то, что правовые основания верховенства законов РСФСР над законами Республики Татарстан в условиях антиконституционного упразднения Союза ССР, оставались, по меньшей мере, размытыми, органы государственной власти Республики Татарстан фактически проигнорировали указанное постановление Конституционного Суда РФ24Михайлов В.В. Республика Татарстан: демократия или суверенитет? — М, 2004. С. 139..
Несмотря на очевидное несоответствие положений деклараций о суверенитете республик действовавшим в республиках конституциям, декларации признавались базой для принятия республиками новых конституций.
Республика Татарстан наряду с Чеченской Республикой не подписала Федеративный договор и не участвовала в референдуме о принятии Конституции РФ. Следует согласиться с мнением Г. Каменской, что «обращение лидеров российских республик к идеям национальною самоопределения служит, скорее, средством получения максимально выигрышной позиции в торге с федеральным Центром, консолидации своей власти внутри республик, чем заявкой на долгосрочную практическую цель выхода из состава Федерации»25Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. — М., 1998. С. 6. Тем не менее не следует рассматривать роль политической элиты в формировании этнических предпочтений в отрыве от обусловленности действий элиты устоявшимися настроениями и предпочтениями народов, вследствие инерционности этнического самосознания.
В этот сложный переходный период Республика Татарстан не пошла по пути строительства «национального независимого государства», где защищались бы интересы лишь татарского этноса. Еще в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан говорилось о реализации неотъемлемого права татарской нации и всего народа республики на самоопределение. Статья 61 Конституции Республики Татарстан в редакции 1992 г. идентифицировала Республику Татарстан как суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Конституция Республики Татарстан, выражая волю многонационального народа Татарстана, установила механизмы, не позволяющие дальнейшее разобщение между Татарстаном и Россией в сложный период выработки политического согласия, так, государственными языками были признаны татарский и русский языки, граждане Татарстана признавались гражданами Российской Федерации, на территории признавалась собственность иных государств (в том числе федеральная собственность).
Фактическая близость общественных и политических систем Республики Татарстан и Российской Федерации позволила подписать 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Договор предусматривал разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий на основе Договора и конституций Российской Федерации и Республики Татарстан (ст. 1). Подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан подтвердило легитимность включения в статью 65 Конституции РФ упоминание о Республике Татарстан как о субъекте Российской Федерации.
Путь оформления конституционных отношений между Российской Федерации и Республикой Татарстан, процесс выравнивания правового статуса Татарстана с иными субъектами федерации стали следствием реализации суверенитета многонационального народа Татарстана, свободно определившего свой статус в рамках федерации, не нарушая принципа территориальной целостности Российской Федерации. Тот факт, что этот процесс был сопряжен с временной подменой принципа верховенства Конституции РФ принципом политической целесообразности, объясняется тем, что процесс правового становления Российской Федерации в начале девяностых годов прошлого XX века сам по себе проходил в чрезвычайно сложных условиях борьбы за власть, не позволявших в полной мере с о близ дать установленные процедуры заложения основ федеративных отношений.
Таким образом, характерной особенностью становления современного российского федерализма явился конституционно-договорный характер установления суверенитета Российской Федерации на всей ее территории в условиях процесса реализации народами России национального суверенитета.
Игнорирование договорного способа урегулирования федеративных отношений, в условиях отсутствия механизмов мирного обеспечения единства правового поля и государственного суверенитета на территории страны, приводит процессы самоопределения народов, реализации национального суверенитета к вооруженному конфликту. Этот тезис наглядно подтверждает пример установления суверенитета Российской Федерации над территорией Чеченской Республики в периоде 1992 по 2000 гг.
Таким образом, в течение девяностых годов XX века в процессах развития современного российского федерализма реализация национального суверенитета имела важное значение в связи с сохранением в составе субъектов РФ национально-территориальных образований. В то же время произошел фактический отказ от придания определяющего значения политическим формам реализации народами национального суверенитета при формировании и реализации государственной национальной политики. Полиэтничный характер состава населения России не должен рассматриваться как препятствие на пути формирования российской нации в гражданском и политическом смысле, как носителя суверенитета26Кравец И.А. Российский конституционализм: Проблемы становления, развития и осуществления. — СПб.: Юридический центр Пpecc, 2004. С. 282..
В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, развитие федеративных отношений рассматривается не в контексте стимулирования создания каких- либо новых субъектов по национальному признаку, а в первую очередь с позиции обеспечения устойчивого развития регионов в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от национальности. «Оптимизация федеративных отношений, — подчеркивается в Концепции, — не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей».
В связи с разрозненным проживанием многих народов на территории Российской Федерации реализация их прав и свобод может осуществляться только на основе многовариантных форм национально-культурного самоопределения народов, а не создания новых субъектов федерации. В качестве одной из таких форм в российском законодательстве с 1992 года появился институт национально-культурной автономии.
Таким образом, необходимо сделать следующие выводы.
Правовые принципы организации государственного устройства Российской Федерации как федеративного государства, объективно вобрали в себя некоторые особенности государственного устройства СССР и РСФСР, поскольку территориальная организация населения страны не может изменяться законодателем в отрыве от этнических особенностей и социально-экономических условий, пусть даже на основе всенародного волеизъявления. К таким особенностям следует отнести влияние реализации национального суверенитета на развитие федеративных отношений и его воплощение в федеративном устройстве государства. В процессе оформления и легитимизации нового независимого государства — Российской Федерации опора на национально-территориальный принцип образования РСФСР была объективной, поскольку попытки создания территориальной федерации либо унитарного государства натолкнулись бы на отсутствие достаточной социальной основы для обеспечения целостности Российской Федерации (единой государствообразующей нации).
Переход от унитарного государства с элементами регионализма и федерализма к воплощению в конституционно-правовых отношениях принципов федерализма осуществляется в Российской Федерации вследствие реализации государственного суверенитета Российской Федерации и национального суверенитета в форме права этнических и территориальных общностей, составляющих население России, на самоопределение.