Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма

Понятие федерализма и воздействие его принципов на содержание суверенитета


Распространение более чем на половине территории земного шара федеративной организации устройства государства внесло свои коррективы в содержание суверенитета государств, разделивших на конституционно-правовом уровне по горизонтали предметы ведения, в рамках которых федерации и их субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Еще в начале прошлого века профессор Бордоского университета Л. Дюги отмечал трудности создания юридически удовлетворительной конструкции федеративного государства с позиций теории суверенитета1Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1908. С. 187-194.. Процессы оформления федеративного устройства ряда государств не только затрагивали фактический аспект суверенитета государств, но и находились в тесной взаимосвязи с принципами народного суверенитета и правом наций на самоопределение. Понятия «суверенитет» и «федерализм» характеризуют политические явления и, очевидно, между ними прослеживается связь.

Прежде чем перейти к раскрытию различных проявлений принципа национального суверенитета в содержании российского федерализма в процессе его становления на современном этапе, необходимо рассмотреть понятие федерализма.

Федеративные отношения являются предметом изучения юристов, социологов, экономистов в течение многих веков. Идет процесс формирования теории федерализма, носящей междисциплинарный характер. Однако из всех понятий, относящихся к терминологии, выработанной для нужд теории федерализма, одним из самых неопределенных является само понятие «федерализм». Называя понятие федерализма «укоренившимся столетиями»2Тэпс Д. Суверенитет в теории федерализма. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 40., многие исследователи одновременно приходят к выводу о том, что «вопрос об адекватном определении федерализма остается в известной мере дискуссионным». Видимо, прав профессор Городского университета Нью-Йорка И. Духачек, утверждавший, что не существует общепринятой теории федерализма, поскольку сам термин представляется неясным и противоречивым.

Подобно понятию «суверенитет», слово «федерализм» и производное от него прилагательное «федеральный» в науке распространяются на чрезвычайно широкий спектр общественных отношений. Понятие «федерализм» проистекает от латинского «foedus» — союз, и используется для характеристики государства, структуры государственных органов, политических и экономических отношений, политического режима, политико-правовых учений, политических движений.

В литературе можно встретить множество взглядов относительно круга явлений, характеризуемых категорией «федерализм». Однако если отойти от цитирования многочисленных авторов и сравнений образного характера, то обобщенно можно выделить три подхода, используемых при определении федерализма.

В первом значении федерализм рассматривается как характеристика самого широкого крута общественных отношений.

В этом смысле федерализм — это принцип, теория, идеология, выражающаяся в конструировании общественных отношений на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих отношений. К исследователям, рассматривающим федерализм в данном контексте, следует отнести П. Прудона3См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. — Юрьев: Типография К. Маттисена, 1912. С. 474-482., М.А. Бакунина4Бакунин М.А. Федерализм, социализм и антитеологизм // Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. — М.: Наука, 1989. С. 11-125., Р.Л. Уоттса. Известный ученый и политик Р.Г. Абдулатипов распространяет федерализм как демократический механизм, на регулирование отношений между народами, национальными сообществами внутри одного государства по формированию общих и защите собственных интересов5Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995. С. 63.. Этот подход, по моему мнению, лишает возможности рассматривать федерализм как конституционно-правовую категорию и использовать ее в правоприменительной практике вследствие ее крайне абстрактного содержания.

Не отрицая факта многомерности федерализма, пронизанного правовыми, идеологическими, социальными, экономическими аспектами, применение данного понятия к характеристике самого широкого спектра общественных отношений и явлений представляется бесперспективным. В качестве примера необоснованно широкого, но, к сожалению, весьма устоявшегося применения понятия «федерализм» можно привести «экономический федерализм»6Любимцев Ю. Экономический федерализм. Российская модель // Этнополис. 1995. № 3. С. 81 - 82.. По сути, это приводит к отходу от изучения специфики проявления принципа федерализма в различных сферах общества: экономической, политической, культурной в пользу схоластического конструирования самостоятельных моделей федерализма, что нарушает логику понятия «федерализм» и может привести к отрыву анализируемых общественных отношений от конкретных политико-правовых отношений в области государственного устройства.

Второй подход к категории «федерализм» выражается в рассмотрении федерализма не только как принципа построения государственного устройства, но и как принципа построения политических отношений внутри государства в целом, основанных на децентрализации и самоуправлении, вне зависимости от конкретной формы политико-территориального устройства государства. Данная концепция федерализма нашла свое отражение в работах В. Острома7Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? — М.: Арена, 1993. С. 302., Д. Елейзера8Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм. — Полис. 1995. № 5. С. 106., И.А. Конюховой (Умновой)9Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М.: Городец; Формула права, 2004. С. 26.. При данном подходе федерализм именуется федерализмом в широком смысле10Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. С. 12..

Третий подход характеризуется тем, что федерализм обозначает определенный характер взаимоотношений между государством и его составными частями, а также органами государственной власти различных территориальных уровней. В данном смысле из требований федерализма вытекает необходимость нормативного, конституционно-правового закрепления предметов ведения, в рамках которых государство и его субъекты обладают всей полнотой государственной власти, и наличие конституционных механизмов разрешения споров о компетенции между центральными (федеральными, союзными) органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Федерализм, таким образом, связан с федерацией как формой государственного устройства.

Применительно к этому пониманию федерализма в науке используется понятие «государственного федерализма»11Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М: Юристъ, 2001. С. 28.. Федерализм в данном контексте рассматривается в четырех аспектах.

Во-первых, под федерализмом понимается система научных взглядов, теория определенной формы государственного устройства (федерации). Так, по мнению Л.М. Карапетяна, «понятие «федерализм» содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства»12 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М.: НОРМА, 2001. С. 5.. О.Б. Фролова рассматривает федерализм как учение о гармоничном сочетании принципов централизации и децентрализации при институциировании государственной власти13Фролова О.Б. Тенденции унитаризма и федерализма в государственном устройстве России: Автореф. дис. канд. юр. наук. — СПб., 2001.. Федерализм, в данном понимании, является межотраслевой научной концепцией, составной частью науки конституционного права, социологии, политологии, экономической теории.

Во-вторых, федерализм рассматривается в контексте категории «бюджетный федерализм», и представляет собой совокупность внутригосударственных правил и соглашений, регламентирующих межбюджетные отношения (трансферты между бюджетами различных уровней).

В-третьих, федерализм рассматривается как форма государственного устройства. Федерализм нередко называют также «режимом государственного устройства», что, на мой взгляд, вносит определенную неясность в содержание термина «федерализм». Применительно к формам государства, в теории государства принято различать формы государственного устройства и виды государственных (политических) режимов, в связи с чем словосочетание «режим государственного устройства» носит неясную смысловую нагрузку.

Касательно вопроса связи федерализма и государственного режима, важно отметить, что, несмотря на то, что федерализм направлен на обеспечение политического плюрализма и самоуправления, не существует какой-либо прямой зависимости уровня развития демократических начал политического режима от степени развития федеративных отношений. В мире существует целый ряд унитарных государств с демократическим режимом (Дания, Словения, Япония и др.), и. напротив, есть федеративные государства, декларирующие принципы демократии, но не следующие им в полной мере в повседневной политической практике (Федеративная Республика Нигерия, Республика Судан, Республика Ирак). В связи с этим, не отрицая демократичного характера федерализма, следует отграничить его от явления политического режима того или иного государства.

Однако не менее спорным представляется определение федерализма как формы государственного устройства, поскольку в этом случае федерализм смешивается с понятием «федерация». По меткому замечанию Н.М. Добрынина, «федерализм в прокрустово ложе политико-территориальной формы государства не поместишь»14Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. — Новосибирск: Наука, 2005. С. 15..

Понятие «федерация» рассматривается наукой конституционного права не только как федеративное государство, но и как форма политико-территориального устройства государства. Не следует сводить федеративную форму устройства государства лишь к такому признаку федерации, как закрепление (декларирование) федеративного устройства государства в его конституции. Федерация как правовое понятие — есть не только государство, но и форма его устройства, характеризующаяся совокупностью признаков.

Безусловно, содержание понятия «федерация» как формы государственного устройства должно основываться на данных эмпирического знания: типологии моделей современных федеративных государств, конституционно-правовых подходах к конструированию федеративных отношений отдельных государств в настоящую эпоху. Тем не менее понятие — это форма мышления, отражающая предметы в их существенных признаках, и является достижением главной задачи теоретического знания — достижения объективной истины во всей ее конкретности и полноте содержания. В этой связи прав профессор Э.В. Тадевосян, отмечавший необходимость «вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели»15Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. С. 63..

Понятие федерации не ограничивается характеристикой устройства конкретного государства, и, следовательно, не следует рассматривать соотношение понятий «федерация» и «федерализм» в разрезе формы государственного устройства как частного и общего. Поэтому если рассматривать федерализм и федерацию как форму государственного устройства, то эти понятия окажутся идентичными.

Думается, что подобное смешение понятий проникает в российскую конституционно-правовую науку под влиянием американской научной традиции использования понятия «federalism» применительно и к принципу децентрализации государственной власти, и к федеративному государству. Между тем немецкие ученые-правоведы проводят различие между федерализмом (Federalismus) и федеративной государственностью (Bundesstaat- lichkeit).

На мой взгляд, понятия «федерализм» и «федерация» следует различать по следующим основаниям:

  • по объему понятий: «федерализм» является более широким понятием по отношению к понятию «федерация».
  • по материальному основанию: «федерализм» — представляет собой определенное правовое содержание отношений по организации верховной власти на территории страны, воплощенное в принципах, нормах, правоотношениях; в свою очередь «федерация» — это форма устройства государства, основанная на принципах федерализма. Территориальное устройство и система органов государственной власти на центральном и местном уровнях федеративного государства должны основываться на принципах федерализма.

Из этого следует, что понятие «федерализм» необходимо рассматривать еще в одном, четвертом аспекте, как правовой принцип, а по сути, как систему принципов государственного устройства.

Эти принципы не носят чисто теоретического характера. Несмотря на то, что в тексте Конституции РФ федерализм как правовой принцип прямо не закреплен, данный принцип вытекает из конституционных положений, устанавливающих федеративное устройство государства (ст. 1, ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, глава 3 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ неоднократно в своих позициях относил федерализм к конституционным принципам, основам конституционного строя Российской Федерации. Отсюда вытекает практическое значение принципа федерализма для правоприменения.

Рассматривая с конституционно-правовых позиций федерализм как принцип, нельзя упускать из виду, что правовой принцип — это, прежде всего, идея, но не только идея, а также нормы и правоотношения. Если свести федерализм к идее разделения власти между государством в целом и его составными частями, то такой принцип будет носить идеологический, а не правовой характер. Те авторы, которые ограничивают содержание федерализма принципом разделения власти на различных территориальных уровнях, вынуждены приводить «вторичные характеристики федерализма», которые «в отличие от первичных характеристик, являются гарантиями федерализма в большей степени, чем его составные части». Реализация сведенного к одной идее принципа федерализма, охватывающего в действительности широкий круг общественных отношений, не будет носить правового, правоприменительного значения.

В связи с этим в качестве четвертого аспекта понятия «федерализм» представляется обоснованным рассматривать федерализм как систему принципов государственного устройства, являющихся нормами или выводимыми из норм и охватывающих четко определенный крут правоотношений.

К принципам федерализма следует отнести:

  1. закрепление (декларирование) конституцией федеративного устройства государства;
  2. установление конституцией и/или федеративным договором основ разграничения предметов ведения между общегосударственным (федеральным) и территориальным (региональным) уровнями осуществления государственной власти в стране;
  3. наличие у территориальных образований (субъектов федерации) своей системы органов государственной власти, обладающей определенной сферой ведения, в рамках которой на данном уровне принимаются нормативно-правовые акты;
  4. распространение суверенитета федеративного государства на всю его территорию; из третьего и четвертого признака можно вывести следующий признак: каждый гражданин находится под юрисдикцией как федерации, так и соответствующего субъекта федерации;
  5. признание права народов на самоопределение и закрепление конституционным законодательством правовых гарантий реализации национального суверенитета;
  6. наличие правового механизма участия органов государственной власти субъекта федерации в законодательном процессе на общегосударственном (федеральном) уровне, в том числе в процедуре внесения изменений и дополнений в конституцию;
  7. представительство субъектов федерации в высшем законодательном (представительном) органе государства;
  8. наличие правового механизма разрешения споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Однако на практике в нормативно-правовых актах многих государств нашли свое отражение лишь некоторые принципы федерализма. В связи с этим наглядно проявляется одна из сторон практической ценности научной категории «федерализм». Принципы федерализма выступают в роли «лакмусовой бумажки», позволяющей оценить основы государственного устройства той или иной страны с конституционно-правовых позиций относительно типологии государств и рассмотреть нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения, с точки зрения способов урегулирования взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти.

Коль скоро федерализм включает в себя принципы построения государственного устройства, форма которого носит важное правовое значение для содержания конституционно-правовых отношений и относится современными конституциями к основам конституционного строя, на первый план выходит принцип закрепления (декларирования) конституцией федеративного устройства государства. В данном случае речь идет именно о наличии в конституции указания на федеративное устройство государства, а не о наличии в названии государства слова «федерация»16Из 24 федеративных государств, существующих в мире, слово «федерация» присутствует в названиях лишь двух государств (Российская Федерация, Федерация Сент-Китс и Невис), а «федеративный» — в названиях пяти государств (федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Федеративная Республика Нигерия, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, федеративные Штаты Микронезии).. Однако этот важнейший принцип федерализма, отраженный в конституции, не дает какой-либо объективной картины относительно конституционной системы органов государственной власти и основ взаимоотношений между ними. Закрепление в конституции одного лишь названия формы государственного устройства — федеративного и перечисление субъектов федерации, из которых складывается территориальная организация государства, не дает оснований говорить о таком государстве как федерации. Одним из наглядных примеров следует привести Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику в период до 1990 года, которая являлась не федерацией, а государством с автономными образованиями.

Таким образом, федерализм, как конституционно-правовая категория, представляет собой систему принципов построения государственного устройства, основанного на разделении власти между государством и составляющим его субъектами.

Есть ли в мире «истинная федерация», государственное устройство которой в полной мере воплощает все перечисленные выше принципы федерализма? Даже в том случае, если все эти принципы продекларированы на законодательном уровне, трудно утверждать, что они в полном объеме находят свое отражение в конституционно-правовых отношениях какой-либо существующей федерации. Вряд ли возможно найти практику построения властеотношений исключительно на федералистских началах и в ранее существовавших федерациях (Соединенные Штаты Колумбии, Веймарская республика, Федеративная Республика Камерун, Социалистическая Федеративная Республика Югославия, Союз Советских Социалистических Республик).

Указанные выше признаки являются, тем не менее, синтезом характерных черт государств, относящих себя к федеративным. Они не вытекают из содержания какого-либо классического типа федерации. Нередко рассматриваемая в качестве классической американская федерация представляет собой уникальный исторический опыт и особую политическую систему, которые не могут быть распространены на федерализм современных многонациональных государств. Так, профессор Колумбийского университета Альфред Степан отмечает, что институты американского федерализма, появившегося из свободного объединения суверенных штатов, симметричны и чрезвычайно ограничены волей большинства, в то время как многонациональные демократические государства сегодня используют федеральные механизмы для удержания вместе разъединенных народов и нуждаются в асимметрии, в институтах, дающих возможность народам действовать по своему усмотрению.

Федерализм как система принципов, представляющих собой не только идеи, но и нормы, а также правоотношения в условиях конкретных государств, являясь историко-правовым явлением, за более чем двухсотлетнюю практику, вследствие развития общественных отношений в мире, претерпел значительные метаморфозы. Однако эти изменения происходили отнюдь не в рамках одной закономерности, а в рамках различных конституционных национальных политических систем. Как отмечает М.Н. Марченко, федерализм является не только динамическим феноменом, но и демонстрирует циклический характер изменений отношений между федерацией и ее субъектами17Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. — М.: Велби, Проспект, 2006. С. 201.. Попытки создания «классической», «синтетической» концепции федерализма неизбежно натолкнутся на невозможность определения идеальною соотношения предметов ведения федерации и ее субъектов, в равной степени применимого ко всем государствам и ко всем этапам развития мировой политической системы XX-XXI вв. Один из отцов-основателей Соединенных Штатов Америки А. Гамильтон, отмечал, что «размах, изменение и цели федеральной власти устанавливаются по соображениям благоразумия»18Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: Пер. с англ. / Под общ. ред., с предисл. М.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М.: Прогресс — Литера, 1994. С. 77..

Процесс развития федерализма характеризуется также тем, что меняются не только предметы ведения федерации и ее субъектов и формы вмешательства властей различного территориального уровня в вопросы перераспределения полномочий. Меняется сам характер отношений между федеральным центром и субъектами: от конкуренции, сдержек и противовесов происходит переход к взаимодействию в рамках реализации государственной политики: общенациональной и региональной. С методологической точки зрения в этой связи уместно говорить о различных парадигмах федерализма: дуалистический, конкурентный, кооперативный, технократический федерализм.

Однако при этом нельзя упускать из виду особенности проявления принципов федерализма в отдельных политических системах. Необоснованно исключать из предмета конституционно-правовой науки явления, связанные с особенностями реализации принципов федерализма в каждом конкретном государстве, поскольку такого общественного явления, как федерализм, вообще, в некоем «классическом», «универсальном», «абстрактном» смысле, не существует. При выявлении общих закономерностей конструирования устройства государства для уяснения реального конституционно-правового содержания принципов федерализма необходим также анализ субъективных факторов, влияющих на реализацию государственной власти федерацией и ее субъектами.

Одним из распространенных подходов является исследование федерализма на основе анализа различных его моделей. Некоторые национальные конструкции федеративных отношений могут классифицироваться исходя из общности некоторых принципов, реализуемых в государственном устройстве этих государств, что дает основания ряду авторов говорить о моделях федерализма.

В данном контексте рассматриваются модели:

  • централизованная (СССР, Республика Индия) и децентрализованная (Канада, Швейцарская Конфедерация, Федерация Сент-Китс и Невис);
  • симметричная (Австрийская Республика, Федеративная Республика Германия) и асимметричная (Республика Индия, Канада, Соединенные Штаты Америки);
  • двухуровневая (Соединенные Штаты Америки, Канада) и трехуровневая (Федеративная Республика Бразилия, Швейцарская Конфедерация);
  • конституционная (Королевство Бельгия, Федеративная Республика Германия) и договорная (Соединенные Штаты Америки, Швейцарская Конфедерация), а также ряд других моделей.

Думается, в данном случае речь идет не столько о моделях федерализма, сколько о типологии федераций (федеративных систем).

При выявлении специфики принципов разделения государственной власти по вертикали, безусловно, нельзя игнорировать сравнительно-правовой метод науки конституционного права. Однако классификация моделей федеративного устройства государства, выявление сходства в иерархии и формах реализации принципов построения государственной власти на различных территориальных уровнях не должна являться основанием для игнорирования комплексного исследования всей системы конституционно-правовых норм и отношений государств, основанных на принципах федерализма.

Использование в государственном строительстве какой-либо федеративной модели неизбежно трансформируется под воздействием экономических, социальных, культурных особенностей того или иного государства, и даже в тех случаях, когда первоначальный вариант конституции принимается под сильным влиянием политических традиций другого государства19Например, первые федералистские конституции Республики Аргентина и Мексиканских Соединенных Штатов были основаны на принципах американского федерализма., по мере исторического развития принципы федерализма в данной стране приобретают особые формы проявления.

При рассмотрении форм закрепления в конституционно-правовых нормах принципов федерализма и гарантий их реализации речь не должна идти о рассмотрении федерализма как формы государственного устройства конкретной страны. В данном, национальном аспекте федерализм представляет собой систему общих принципов устройства федеративного государства, а также нормы и отношения, носящие федеративный характер. В связи с этим уместно говорить, к примеру, об американском, индийском, канадском, бразильском, российском федерализме.

При этом необходимо иметь в виду, что понятие «федерализм» в данном узком смысле не означает всю совокупность принципов, норм и отношений, характеризующих разделение государственной власти по вертикали и территориальное устройство конкретного государства, поскольку в федеративном государстве имеют место принципы унитаризма, равно как и в унитарном государстве имеют место принципы федерализма. В этой связи можно говорить, к примеру, о южноафриканском и испанском федерализме, хотя конституции Южно-Африканской Республики и Королевства Испания не провозглашают федеративную форму устройства этих государств, что означает лишь отсутствие одного из принципов федерализма, пусть и основного, — закрепление (декларирование) федеративного устройства в конституции государства. В противном случае федерализм сводился бы к данному принципу и, по сути, представлял бы собой только форму, лишенную сложного конституционно-правового содержания, и не отражал бы принципы такого явления, как государственное устройство, выражающиеся в правовых идеях, нормах и отношениях.

Российская федерация не является каким-либо исключением в применении данного подхода. Проделав длительный исторический путь с 1918 года, государственное устройство Российской Федерации демонстрировало проявления различных принципов унитаризма и федерализма. Исходя из изложенного, к содержанию российского федерализма следует отнести не всю совокупность правовых принципов, норм, отношений, характеризующих государственное устройство Российской Федерации, а лишь те из них, которые воплощают основополагающие принципы федерализма, закладывают основу именно федеративных начал конституционно-правовых отношений в Российской Федерации.

Формально-юридический аспект федерализма, равно как и любое другое формально-юридическое определение, лишь укажет на принципы, критерии, которые позволят разграничить унитарную, федеративную и конфедеративную формы государственного устройства в их идеальном виде. По справедливому выражению Ф.Л. Нойманна, определение федерализма в негативном смысле «не сможет ничего сказать нам о политической или социальной функции федеральной системы».

Федерализм носит сложносоставной характер и несет в себе содержательный (фактический) аспект, помимо формально-юридического. Будучи конституционно-правовым принципом, федерализм характеризует властеотношения, которые носят динамичный характер. Характер реализации некоторых из перечисленных выше принципов федерализма постоянно менялся даже в такой «классической» федеративной стране, как Соединенные Штаты Америки.

В частности, принцип распространения суверенитета федеративного государства на всю его территорию, являющийся, по сути, не видовым, а родовым признаком федеративного государства, пережил значительные трансформации в правоприменительной практике Верховного Суда Соединенных Штатов Америки. Если до «нового курса» Ф.Д. Рузвельта, исходя из десятой поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки20Поправка X к Конституции США гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией, и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 251., выводилось ограничение сферы ведения федерального правительства исключительно вопросами, перечисленными в конституции, то после вынесения Верховным Судом Соединенных Штатов Америки в 1941 г. решения по делу «United States v. Darby» считалось установленным, что полномочия правительств штатов не ограничивают компетенцию федерации21Поправка X к Конституции США гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией, и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 251.. По мнению американского автора Т. Дая, можно говорить о замене дуалистического федерализма кооперативным федерализмом, экономические основы которой были заложены еще принятием шестнадцатой поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки, ратифицированной большинством штатов в 1913 г.22В соответствии с Поправкой XVI к Конституции США «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения» // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 253.

Очевидно, что в государствах, существующих на федеративных началах продолжительное время, на протяжении соответствующего исторического периода наблюдается процесс смены парадигм федерализма. Прав профессор Университета штата Нью-Йорк Дж.Ф. Циммерманн, отмечавший метаморфический характер федерализма.

Если выделить федерализм как конституционно-правовое явление, то оно так или иначе будет сводиться к принципам разделения государственной власти между государством и составляющими его субъектами, в связи с чем закономерно поставить вопрос о воздействии принципов федерализма на содержание суверенитета. В зарубежной литературе проблема федерализма нередко рассматривается через призму распределения суверенитета государства между входящими в его состав образованиями. По мнению Дж. Канна, федерализм основан на концепции суверенитета, радикально расходящейся с традиционным пониманием суверенитета как нечто абсолютное и неделимое.

В отечественной правовой науке этот подход не нашел широкого признания. При этом дискуссия о форме и содержании суверенитета в федеративном государстве нередко сводится к вопросу о наличии либо отсутствии суверенитета у субъектов федерации. Исходя из отрицания концепции ограниченного суверенитета, опираясь на принцип генетического типа целостности государства, ряд авторов, например В.Е. Чиркин21Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М.: Юристъ, 2001. С. 30., В.Т. Кабышев22Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.В. Лазарева. — М: Спарк, 2004. С. 48., И.А. Конюхова (Умнова)23Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М.: Городец; Формула права, 2004. С. 318., исходят из отсутствия суверенитета у субъектов федерации. Такой подход нашел свое отражение и в практике Конституционного Суда РФ24Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, по делу о проверке конституционности отдельных положении Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2) // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.. Однако из данной посылки, на мой взгляд, не следует выводить, что реализация принципов федерализма не оказывает влияния на содержание суверенитета государства.

Если ограничиться утверждением, что субъекты федерации, в отличие от самой федерации, не обладают суверенитетом, из этого следует, что суверенитет федеративного государства и суверенитет унитарного государства — суть равнозначные понятия. При этом упускается из виду, что явления, характеризуемые данными понятиями, носят неодинаковый характер. Фактический, содержательный аспект понятия суверенитета включает в себя полномочия, правовые гарантии, обеспечивающие государствуй особый статус по сравнению с другими институтами общества как в отношениях с субъектами права на своей территории, так и на международном уровне. Следовательно, понятие суверенитета как верховенства и независимости государственной власти применительно к федеративному и унитарному государству наполняется различной правовой материей.

Безусловно, если рассматривать принципы федерализма с конституционно-правовых позиций, за исключением принципов распространения суверенитета федеративного государства на всю ее территорию и признания права народов на самоопределение, эти принципы не относятся к родовым признакам государства, в отличие от суверенитета. Суверенитет не является статичным состоянием государства, он непосредственным образом связан с распределением верховной государственной власти по вертикали. Если проявление суверенитета государства, реализующего принципы федерализма, в отношениях с другими государствами (внешнее проявление суверенитета) не носит какой-либо специфики, то внутренний аспект суверенитета такого государства представляется в особом качестве.

Принципы федерализма наряду с вопросами компетенции органов государственной власти, составляющих материю суверенитета, затрагивают вопрос верховенства государственной власти на той или иной территории. Реализация принципа федерализма, состоящего в нахождении граждан под юрисдикцией федерации и субъекта федерации, находит свое правовое выражение в распределении не компетенции органов государственной власти по вертикали, а предметов ведения федерации и ее субъектов. В данном случае понятие суверенитета отнюдь не смешивается с понятием государственной власти, поскольку рассматривается вопрос не делегирования полномочий, а определения круга общественных отношений, в рамках которого субъект федерации как государственное образование обладает верховенством и всей полнотой государственной власти. Именно подход, основанный на выявлении конкретного содержания внутреннего суверенитета государства, позволяет разграничить федерализм от децентрализации в унитарном государстве (регионализм, автономия и др.).

Как отмечает В.Н. Лысенко, федерализм в качестве «согласованного разделения полномочий» между центральными и местными властями «имеет то преимущество, что открывает путь к сочетанию взаимозависимости и автономии, с трудом допускаемому государственностью и суверенитетом»23Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М., 1995. С. 38..

Конституционное закрепление сфер, в которых верховенством и полнотой государственной власти обладает субъект федерации, уже означает конкретные правовые последствия в отношении форм правового выражения суверенитета федеративного государства. Даже если рассматривать данные последствия как форму «самоограничения» суверенитета государства, то такое «самоограничение», по сути, будет носить позитивно-правовой характер.

Может ли федерация, реализуя свой формально-юридический суверенитет, полностью лишить субъекты федерации предметов ведения, в рамках которых субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти? Если рассматривать правовой механизм такого действия, то в государстве, основанном на принципах федерализма, такие изменения в конституции требуют либо согласия большинства субъектов, либо принятия новой конституции всенародным голосованием. Однако в случае принятия такого решения государство, даже в случае сохранения формального упоминания «федеративной» формы государственного устройства, станет унитарным. Налицо взаимосвязь реализации суверенитета и принципов федерализма.

Применение концепции неограниченного суверенитета применительно к содержанию федеративных отношений невозможно, поскольку самоограничение суверенитета в контексте данной концепции не может носить позитивно-правового смысла. Конституционное закрепление предметов ведения субъектов федерации является позитивно-правовой конструкцией организации государственной власти в стране на вертикальном уровне, а не самоограничением государственной власти.

Таким образом, при рассмотрении вопроса о взаимосвязи явлений суверенитета и формы государственного устройства, основанной на правовых принципах его организации, нельзя сводить его к вопросу о наличии либо отсутствии формально-юридического суверенитета у субъектов федерации. В противном случае, если не отходить от принятой на национальном и международном уровнях позиции, что суверенитет является признаком государства, это приведет к невозможности выявления конституционно-правового содержания отношений между федерацией и ее субъектами при осуществлении государственной власти как по предметам ведения федерации и ее субъектов, так и по предметам их совместного ведения. Признавая, безусловно, наличие государственного суверенитета у федеративных государств (как родового признака), представляется необходимым отметить, что реализация в устройстве государства принципов федерализма оказывает непосредственное влияние на правовое содержание суверенитета федеративного государства.

Не менее значимой является связь федерализма и национального суверенитета, выражающегося в праве на политическое, экономическое и культурное самоопределение нации для сохранения своей самобытности, образа жизни, языка, культуры, для обеспечения своего свободного развития. Эта связь проявляется в следующих формах.

Во-первых, национальный суверенитет представляет собой один из принципов российского федерализма. Часть 3 ст. 5 Конституции РФ прямо указывает на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на самоопределении народов в Российской Федерации.

Во-вторых, принципы федерализма являются механизмом реализации национального суверенитета в виде реализации права на политическое самоопределение.

Так, конституционная норма-принцип, закрепляющая федеративное устройство Российской Федерации (ст. 1 Конституции РФ), отражает реализацию права на самоопределение всего многонационального народа. На это указывает, в частности, преамбула Конституции РФ, начинающаяся со слов: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации...» Осуществление права на самоопределение территориальных и этнических общностей воплощается в наличии у территориальных и национально-территориальных образований (субъектов федерации) своей системы органов государственной власти, обладающей определенной сферой ведения, в рамках которой на данном уровне принимаются нормативно-правовые акты.

Безусловно, нельзя увязывать реализацию и защиту права народов на самоопределение исключительно с принципами федерализма. Унитарные и конфедеративные механизмы также могут и должны быть направлены на реализацию прав народов, в т.ч. политических. Однако принципы федерализма, как правовые идеи, нормы и отношения, ориентированные на разрешение конфликтов, сами по себе во многом определяются многоуровненностью организации человеческой общности, проживающей на территории конкретного государства, а также экономическими, социальными, культурными и политическими условиями реализации данными общностями права на самоопределение. По сути, принципы федерализма выступают как способ объединения человеческих общностей на государственном уровне.

В-третьих, принципы федерализма могут являться условием для формирования новых носителей национального суверенитета — субъектов права на самоопределение.

В государствах, которые в качестве основ конституционного строя закрепили принципы федерализма, в том числе провозгласивших федеративную форму государственного устройства, указанные принципы способствуют формированию не только единой нации как совокупности граждан государства, но и новых территориальных общностей, обладающих особой правовой связью с государством, вследствие нахождения их в орбите государственной власти субъектов федерации. Это в равной степени относится как к государствам вновь образованным, на основе объединения других государств, так и к государствам, реализующим принципы федерализма вследствие коренных изменений в социальной структуре, повышения роли и политического самосознания этнических, религиозных и языковых общностей. В обоих случаях вследствие реализации принципов федерализма, в том числе формирования субъектов федерации, появляется новое связующее начало, носящее конституционно-правовой характер, которое формирует новый субъект права. Так, вследствие реализации принципов федерализма окончательно формируются как общественное явление и субъекты права такие территориальные общности граждан, как квебекцы, тирольцы, наваррцы, татарстанцы и др.

При реализации принципов федерализма происходит формирование нового субъекта права на самоопределение — совокупность граждан (населения) субъекта федерации. Отход от этнической, языковой, религиозной основы общности, как критерия для определения данного коллективного субъекта права, позволяет территориальной общности осуществлять не только право на этнокультурное, но и на политическое самоопределение, и создает, таким образом, условия для реализации в полной мере национального суверенитета. При этом определенная социальная основа (языковая, этническая, религиозная) данной территориальной общности сохраняется, однако в конкретных конституционно-правовых отношениях трансформируется из юридического факта в политический атрибут.

Таким образом, реализация принципов федерализма стимулирует формирование территориального самосознания народа, проживающего на территории субъекта федерации, обладающего некоторыми признаками государственности. Применительно к Российской Федерации это проявляется в формировании новых носителей национального суверенитета — субъектов права на самоопределение: татарстанцы, башкортостанцы и др.

В-четвертых, реализация принципов федерализма приводит к развитию правовых гарантий защиты национального суверенитета территориальных и этнических общностей. В федеративном государстве это может проявляться в особой системе формирования высшего законодательного органа, в механизмах участия органов государственной власти субъектов федерации в реализации государственной политики (в т.ч. национальной политики), в процедурах создания новых субъектов федерации (в т.ч. путем объединения) ит.д.

Тем самым, принципы федерализма являются правовым способом урегулирования конфликтов между центром и регионами, а также между народами.

Данный аспект правовой связи принципов федерализма и национального суверенитета наглядно показывает тот факт, что принципы федерализма не сводятся к формам и механизмам реализации права на политическое самоопределение. Принципы федерализма выступают в качестве конституционно-правового механизма согласования интересов нации — совокупности граждан государства, территориальных и этнических общностей и, следовательно, являются залогом обеспечения баланса между центростремительными и центробежными тенденциями развития государства. Федерализм не только воплощает в себе принципы национального суверенитета, но и способствует выбору нацией (народом) определенной формы права на политическое самоопределение в виде создания субъекта федерации либо автономного образования.

В случае игнорирования принципов федерализма конституционным законодательством страны, которой присущи явления этнических, языковых, религиозных и региональных противоречий, соответствующие общности лишаются, таким образом, правовых механизмов обеспечения подлинного участия в региональной политике и урегулирования споров о компетенции между центром и регионами. Наличие в конституциях соответствующих государств определенных гарантий защиты прав и свобод всех граждан и национальных меньшинств не является достаточным средством для предупреждения усиления центробежных тенденций и перехода от сотрудничества в осуществлении государственной политики центральной и региональных властей к их конфронтации.

Данные обстоятельства приобретают особое значение в том случае, если приведенные противоречия заложены историческими условиями создания данного государства (в т.ч. применением насилия в отношении народов) или вызваны низкой степенью развития институтов гражданского общества.

Государство, в котором значительная часть населения осознает себя в большей степени не столько частью единой нации — граждан государства, сколько частью определенной этнической, региональной, языковой или религиозной общности, реализуя принципы федерализма в целях разрешения конфликтов между ними, создает условия для участия этих общностей в выработке и реализации государственной политики на соответствующей территории. Конституционно-правовые механизмы разрешения споров между субъектами федерации и автономными образованиями позволяют предотвратить межэтнические и межрелигиозные конфликты между соседними народами.

В данной ситуации сецессия не будет являться единственно возможной формой защиты прав населения той или иной территории, но, напротив, будет рассматриваться в качестве недопустимой формы реализации права на политическое самоопределение. Закрепление в конституции государства принципов федерализма и правовых гарантий их реализации создают условия для более эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина с использованием региональных механизмов, и, следовательно, создают условия для предупреждения сецессии. Напротив, политическая система, основанная на жестких принципах унитаризма, не способна в крупном многонациональном многоконфессионном государстве предотвратить сужение реальных механизмов реализации прав и свобод всех своих граждан и гарантий их защиты, что в конечном итоге может привести к распаду государства.

Реализация принципов федерализма позволяет использовать объективно существующие в обществе этнические, религиозные и языковые различия не в целях снижения роли государства, а, напротив, для укрепления территориальной целостности государства и правовых гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Принципы федерализма отвечают интересам становления нации как единой совокупности граждан, создают реальные условия для отказа от увязывания реализации политических прав в зависимости от принадлежности к какому-либо этносу, религии либо языковой группе, сохраняя при этом конституционно-правовые гарантии для свободного развития национальных культур и языков. Тем самым, реализацией принципов федерализма минимизируется влияние на конституционно-правовые отношения исторических условий создания соответствующего государства, в ряде случаев выражавшихся в угнетении национальных меньшинств либо, в случае его отделения в прошлом от другого государства, — в массовом нарушении прав и свобод граждан, обладающих культурными и экономическими связями с государством, от которого было осуществлено отделение.

В то же время исторически сложившаяся в российском обществе многоуровненность человеческого самосознания, выражающаяся в одновременном отнесении человеком себя к нации как совокупности граждан государства, а также к иным общностям, само по себе предопределяет особые формы воплощения принципов федерализма в конституционно-правовых отношениях в Российской Федерации, наличие характерных черт федеративного устройства Российского государства.

Подводя итог рассмотренному выше вопросу, следует отметить, что российский федерализм представляет собой совокупность правовых идей, отношений, норм и гарантий их соблюдения, характеризующих государственное устройство Российской Федерации, воплощающих принципы организации государственной власти в стране на различных территориальных уровнях, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованного участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в законотворчестве и осуществлении государственной политики, разрешения споров о компетенции между ними. Российский федерализм находится в тесной взаимосвязи с явлением суверенитета Российской Федерации, а также с осуществлением прав народов Российской Федерации и многонационального российского народа на самоопределение.

Isfic.Info 2006-2023