Влияние регионализации на содержание государственного и национального суверенитета

Наряду с глобализацией, протекающие в различных частях света процессы регионализации оказывают значительное влияние на явление суверенитета, как свойство государства и народов. Раскрывая правовые стороны воздействия регионализации на государственный и национальный суверенитет, необходимо определить круг общественных отношений, охватываемых термином «регионализация».

Понятие регионализации используется в науке для характеристики целого ряда явлений. Такая множественность предопределена весьма широким употреблением термина «регион» в нормативно-правовых актах. В частности, под регионом понимается:

совокупность государств, располагающихся на определенном материке или его части, в т.ч. принадлежащих к определенному цивилизационному типу;
субъект федерации, совокупность нескольких субъектов федерации или административно-территориальная единица унитарного государства;
территория государства, выделяющаяся географическими, экономическими, социальными, культурными или иными особенностями, вне зависимости от административных границ (может представлять собой совокупность субъектов федерации или административно-территориальных единиц).

Регионализацию как общественный процесс необходимо рассматривать в нескольких значениях.

С одной стороны, под регионализацией понимают развитие и повышение значения экономических, политико-правовых и культурных отношений между государствами или административно-территориальными единицами, относящимися к одному региону. Регионализация — это создание или расширение преференционных (льготных) зон торговли (ВТО и др.).

Во втором значении регионализация выступает в качестве процесса повышения роли регионов в социально-экономической и политической жизни страны. Регионализация в данном смысле в отечественной литературе именуется регионализмом, означающим, в противоположность централизму, идеологию и практику обеспечения сбалансированности интересов центра и регионов посредством максимально широкого, в правовом поле, участия регионов, являющихся реальными субъектами политического процесса, в осуществлении государственной власти¹В рамках явления регионализма Ю.Ю. Ветютнев выделяет правовой регионализм как модель, предполагающую высокий уровень независимости и инициативы субъектов федерации в правовом регулировании, широкие правотворческие полномочии региональных властей при рамочном характере федерального законодательства (см.: Ветютнев Ю.Ю. Централизм и регионализм — альтернативы правового развития в эпоху глобализации // Правовая система России в условиях глобализации: Сборник материалов «круглого стола» / Под ред. Н.П. Колдаевой, Е.Г. Лукьяновой. — М.: Ось-89, 2005. С. 94-95..

В этом значении процесс регионализации в Российской Федерации, бурно протекавший в девяностые годы XX столетия и имевший некоторые черты конфедерализации, сменился обратным процессом — централизацией. При этом, в конституционно-правовом разрезе, речь идет не о необходимом процессе приведения законодательства субъектов РФ с федеральным законодательством (в т.ч. конституций и уставов в соответствие с Конституцией Российской Федерации), а о вымывании из нормотворческой и правоприменительной практики имеющихся в Конституции РФ механизмов участия субъектов РФ в осуществлении общегосударственной политики.

Помимо почти полного отказа от такой формы распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, как заключение договоров, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, получает все меньшее распространение практика реализации ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Сужение практики передачи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий, в соответствии с соглашениями, сопряжено с созданием у значительного числа федеральных органов исполнительной власти территориальных и межтерриториальных органов в субъектах Российской Федерации.

Между тем заключение таких соглашений позволяет, не нарушая суверенитет Российской Федерации, повышать эффективность реализации государственной политики на местах с учетом особенностей (экономических, административных, социальных) каждого субъекта РФ. В настоящее время можно привести примеры лишь соглашений МЧС России (с органами исполнительной власти всех субъектов РФ), Росавтодора (с Правительством Чеченской Республики), Росимущества (с Правительством Санкт-Петербурга).

Другим признаком поворота государственной политики от регионализма стало перераспределение в пользу федеральных органов исполнительной власти полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, путем принятия соответствующих федеральных законов (в первую очередь, как уже отмечалось, в области бюджетных и налоговых отношений).

Таким образом, без каких-либо изменений текста Конституции РФ российский федерализм трансформируется к технократической модели, которая подразумевает высокую степень зависимости от федеральных органов государственной власти региональных органов вследствие полного вовлечения последних в процедуры реализации программ, субсидируемых за счет средств федерального бюджета.

Все это свидетельствует о снижении роли принципов федерализма в механизмах реализации суверенитета Российской Федерации. Однако поворот государственной политики от регионализации к централизации, нашедший свое отражение и в развитии конституционного законодательства в широком смысле, затронул реализацию не только суверенитета Российской Федерации, но и суверенитета народов Российской Федерации.

С одной стороны, это выразилось в расширении правовых гарантий развития культуры, языков, обычаев народов и механизмов их защиты, вне зависимости от принадлежности к граждан к «титульному» народу республики. Из конституционного законодательства субъектов РФ были удалены нормы, ограничивающие доступ к занятию высших государственных должностей представителей «нетитульных» народов, предприняты меры, направленные на защиту единого культурного и образовательного пространства Российской Федерации, а также иные меры законодательного характера, призванные обеспечить свободное развитие народов России, реализацию этнокультурных форм права на самоопределение.

С другой стороны, ограничение участия регионов, являющихся реальными субъектами политического процесса, в осуществлении государственной власти, нашло свое отражение в перераспределении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пользу федеральных органов исполнительной власти, опираясь на расширительное толкование ст. 72 Конституции РФ. Это обстоятельство отнюдь не способствует реализации прав народов на этнокультурное самоопределение для полноценного и свободного развитии нации.

Однако при рассмотрении правовых аспектов влияния регионализации на содержание суверенитета российского федеративного государства, а также народов, населяющих Российскую Федерацию, не следует ограничиваться утверждением об утрате данными процессами своего места в развитии федеративных отношений, поскольку в данном случае регионализация необоснованно будет сведена к повышению роли регионов в социально-экономической и политической жизни страны.

Российская Федерация и ее субъекты являются участниками ряда процессов, выходящих за рамки внутригосударственного развития федеративных отношений, которые имеют совершенно другую природу и, тем не менее, также именуются в науке регионализацией.

Речь идет о регионализации в следующих значениях:

регионализация как процесс возникновения и развития региональных объединений государств;
регионализация как процесс повышения роли регионов, являющихся частями государства, в международных отношениях: как с иностранными государствами, так и с другими регионами.

Данные различные по своей природе явления нередко рассматриваются в контексте глобализации. Процесс возникновения и развития региональных объединений государств является, по существу, локализацией воздействия глобализации на мировую систему суверенных государств. В свою очередь, развитие внешнеэкономических и международных связей регионов нередко рассматривается как процесс, противоречащий глобализации, как своеобразный ответ на вызовы глобализации.

Между тем регионализация в данных обоих значениях являет собой процесс более давний, чем глобализация, в связи с этим более уместным представляется отметить не противоречия между глобализацией и регионализацией, а то, что глобализация, трансформирующая явление суверенитета, оказала в этом направлении серьезное влияние на регионализацию.

Следует отметить основные конституционно-правовые аспекты влияния регионализации как процесса возникновения и развития региональных объединений государств на содержание государственного и национального суверенитета.

Влияние регионализации в указанном понимании на явления государственного и национального суверенитета носит взаимный характер.

С одной стороны, вектор и характер развития регионализации как процесса политической интеграции государств не только определяют, но и определяются нормативно-правовым регулированием (на национальном и международном уровнях) участия государств соответствующего региона в межгосударственных объединениях, правового статуса граждан государств и иностранных граждан. Большое влияние на процессы регионализации оказывает состояние и развитие регионального самосознания населения, основанного на принадлежности к общей культуре, цивилизации.

С другой стороны, регионализация, имеющая свои корни в экономической и культурной интеграции государств на региональном уровне, оказывает влияние на развитие норм конституционного законодательства государств. В результате в конституциях некоторых зарубежных стран есть положения об отношениях с региональными международными объединениями, решающие с особых региональных позиций проблему реализации суверенных прав государств. Таким образом, эти положения, особенно в Европе, уже не являются только международно-правовыми, они содержат элементы конституционного права.

В отношении национального суверенитета регионализация оказывает воздействие на социальную основу государств — государствообразующие нации, способствует формированию новой «региональной» нации как субъекта права, которая при определенной степени развития нормативного регулирования правового статуса личности — жителя региона может рассматриваться как носитель суверенитета, обладающий правом на самоопределение в этнокультурной и политической формах. В качестве примера можно привести формирование европейской нации, которая все в большей степени представляет собой общность людей, не столько объединенных ценностями европейской культуры, сколько отнесенных к совокупности граждан европейских стран, в чьем правовом статусе, определяемом европейским конституционным правом, все меньше видны различия, вытекающие из наличия гражданства того или иного конкретного европейского государства.

Иными словами, как социальные, исторические, культурные факторы, интегрирующие народы, проживающие в регионе, способствуют появлению публично-правового образования (конфедерации, федеративного государства) вследствие реализации народами своего права на самоопределение в политических формах, так возникновение и развитие региональных объединений государств способствует возникновению государствообразующих наций.

Так или иначе, регионализация суть явление объективное. Состояние и развитие конституционного законодательства Российской Федерации могут либо отвечать требованиям интеграции в экономической, социальной, культурной сферах, либо не отвечать им, отводя тем самым Российской Федерации незаслуженно второстепенную роль в интеграционных процессах в евразийском регионе.

В связи с этим необходимо отметить европейский опыт конституционно-правового обеспечения участия государств в процессах европейской интеграции.

Регионализация в данном аспекте с конституционно-правовых позиций представляет собой развитие правовых норм, трансформирующих систему отношений между государствами, входящими в региональное объединение (конфедерацию), и наднациональными органами, превнося в эту систему элементы федерализма. В результате процесс регионализации в данном значении свидетельствует о формировании особого крута предметов ведения регионального объединения, в рамках которого государства не обладают верховенством и полнотой государственной власти.

Однако не следует говорить о возникновении нового, по сравнению с государством, носителя суверенитета. Процесс регионализации может привести к конституционно-правовому оформлению конфедерации, предполагающей наличие суверенитета у ее членов, обладающих правом на свободный выход из конфедерации и ратификацию членами конфедерации правовых актов, принимаемых наднациональными органами²Один из видных специалистов в области международного права профессор К.А. Бекяшев вовсе отрицает наднациональный характер международных организаций. См.: Бекяшев К.А. К вопросу о «наднациональности» межправительственных организаций // Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). 2006. № 6. С. 1025-1032.. Другим результатом регионализации может стать возникновение нового государства в виде федерации с широкими правами субъектов федерации, которые могут сохранять некоторые государственные атрибуты, однако с потерей суверенитета перестающих быть независимыми государствами.

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации профессор Т.Я. Хабриева справедливо отметила новые тенденции в развитии мирового конституционного права, связанные с Конституцией Европейского Союза, которая «закрепила новую модель объединения, сочетающую международно-правовые и конституционно-правовые черты»³Цит. по: Баренбойм П.Д. Преамбула российской Конституции и ее влияние на отношения России со странами СНГ и Европы // Законодательство и экономика. 2006. № 7.. В результате процесса регионализации в конституции многих стран вносятся изменения и дополнения, касающиеся международных отношений, отношений с другими народами и государствами, с мировым сообществом государств.

Так, ст. 23 Основного Закона Федеративной Республики Германия предусматривает возможность делегирования суверенных прав федерации путем издания законов, одобренных Бундесратом, для учреждения Европейского Союза и изменения его договорных основ. По существу, здесь идет речь о передаче полномочий, а не суверенитета. Конституция Французской Республики в ст. 88-2 предусматривает возможность передачи необходимых полномочий учреждению Европейского экономического и финансового союза.

Налицо новая тенденция к формированию региональною конституционного права, являющеюся одновременно одной из форм национальною права. В то же время не следует рассматривать региональные объединения государств как носителей суверенитета. Даже наиболее продвинувшееся в плане расширения полномочий союзных органов объединение — Европейский Союз — остается по своей правовой природе конфедерацией. Так, Конституционный Суд ФРГ в своем решении по Маастрихтскому договору отверг тезис о наличии исключительной компетенции Европейского Союза или Сообщества и его органов определять собственную компетенцию.

Одной из объективных причин сохранения государствами — членами Европейского Союза суверенитета является отсутствие социальной основы трансформации регионального межгосударственного союза в государство — европейской государствообразующей нации. Напротив, народы Европы, реализуя национальный суверенитет в виде политических форм права на самоопределение, пока являются фактором сохранения европейскими государствами собственного суверенитета.

Органы Европейского Союза наделены полномочиями не народом Европы (или европейской нацией), а суверенными государствами, использовавшими свое конституционное право на участие в межгосударственных союзах.

В то же время нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что европейские государства в течение послевоенного периода в процессе глубокой экономической интеграции заключили целый ряд международных договоров и создали международные органы как политико-правовые формы институционализации экономических процессов. По мнению И.А. Конюховой, выполнение целей, содержащихся в договорах, ведет к постепенной передаче высокой доли суверенных прав государств-членов в общеевропейские институты⁴Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. — М.: Формула права, 2006. С. 153..

В XXI веке объективно не прекращается процесс сужения возможного спектра проявлений фактического суверенитета европейских государств, которое на сегодня достигло такой степени, что созданная конфедеративная система ЕС по объективным причинам нуждается в трансформации в единое государство, основанное на принципах федерализма⁵Неслучайно то, что исследователи, обоснованно ссылающиеся на возможность денонсации крупными европейскими державами договоров системы ЕС, в то же время отмечают, что такие действия приведут к драматическим экономическим последствиям для этих стран (см., например: Скурко Е.В. Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 14).. Такую перспективу развития Европейского Союза видят шесть государств — основателей ЕС, особенно Федеративная Республика Германия⁶Фадеева Т.М. Европейский Союз и Российская Федерация: Две модели федерализма: аналитический обзор. — М.: ИНИОН РАН, 2007. С. 31-32., в отличие от Великобритании и Скандинавских государств, которые видят будущее ЕС в создании союза суверенных государств при опоре на межправительственный, а не наднациональный подход⁷Бусыгина И.М. Европейский Союз: новые измерения концепции суверенитета // Политическая наука. Суверенитет в условиях глобализации. Опыт политий Запада и Востока: Сб. науч. тр. / Ред. и сост. И.В. Кудряшова. — М.: ИНИОН РАН, 2005. С. 65..

Несмотря на значительный опыт европейского конституционализма в вопросах участия государств в межгосударственных объединениях, на мой взгляд, отсутствуют объективные предпосылки для механического переноса этого опыта на почву российского конституционного законодательства.

С одной стороны, это является следствием недостаточной степени экономической интеграции Российской Федерации со странами, входящими наряду с Российской Федерацией в межгосударственные объединения (Содружество Независимых Государств, Шанхайская организация сотрудничества и др.), и, следовательно, отсутствием объективной потребности в углублении политической интеграции союза.

Российская Федерация, обладающая достаточными для развития экономики природными ресурсами, не является лишь элементом европейской либо постсоветской экономической системы, а является активным самостоятельным участником мирового рынка. Объединяя в своем составе народы, имеющие различные этнические составляющие и относящиеся к различным конфессиям, Российская Федерация обладает серьезными условиями для сохранения высокой степени самостоятельности в определении своей внутренней и внешней политики, сохранения широкого спектра возможных проявлений суверенитета государства и народов.

Кроме того, вызывают опасения негативные стороны процесса общеевропейской интеграции. На европейском уровне имеет место диспропорция недостаточного расширения компетенции международных представительных органов в условиях динамичного сужения реальной компетенции национальных органов исполнительной власти. Ряд политологов отмечает тот факт, что страны — участницы Европейского Союза лишаются существенных прерогатив суверенитета, которые не компенсируются на уровне ЕС.

Таким образом, в Европейском Союзе создается угроза принятия решений на общеевропейском уровне вне рамок демократических процедур, ранее установившихся в европейских странах. В случае, если фактическое содержание государственного суверенитета европейских держав продолжит процесс сужения, что повлечет за собой потерю актуальности формально-юридического понятия «суверенитет», а «европейский суверенитет» не наполнится реальным политико-правовым и экономическим содержанием, процедура принятия решений на государственном уровне может легко перейти от демократической к бюрократической.

В связи с этим отсутствуют условия для вхождения Российской Федерации в состав Европейского Союза, идущего по пути трансформации в особую модель федеративного государства, и отказа от государственного суверенитета. Как отмечает директор Института экономики РАН Р.С. Гринберг, «Россия уже сейчас является крупным евроазиатским государством и не должна, как представляется, стремиться к полноправному членству в Европейском Союзе, ибо это предполагает последовательную утрату национального суверенитета при одновременном повышении роли наднациональных органов ЕС»⁸Гринберг Р.С. Россия, ЕС, СНГ: проблемы и перспективы взаимодействия // Европа перемен: концепции и стратегии интеграционных процессов: Монография / Под ред. Л.И. Глухарева. — М.: Крафт+, 2006. С. 252..

Российская Федерация обладает всеми условиями для развития конфедеративных отношений с соседними государствами, не интегрированными в достаточной степени в европейский рынок. Делегирование полномочий наднациональным органам конфедеративного союза отнюдь не ограничивает формально- юридический суверенитет государств. В частности, это отмечается в Договоре о создании Россией и Белоруссией Союзного государства. С углублением экономического сотрудничества Российской Федерации со странами постсоветского и смежных регионов неизбежно сужается фактическое содержание суверенитета Российской Федерации вследствие активного участия Российской Федерации в процессах политической интеграции в регионе (регионализации).

Тем не менее конституционно-правовая основа для активного участия Российской Федерации в процессах регионализации, с сохранением собственного суверенитета, представляется недостаточной. В Конституции РФ специальная регламентация вопроса участия Российской Федерации в создании и развитии региональных объединений государств ограничена нормой, содержащейся в ст. 79 Конституции РФ, устанавливающей саму возможность участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях и делегирования им части своих полномочий. Поскольку только Российская Федерация, как суверенное государство, может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором, участие в межгосударственных союзах (объединение с другими государствами) может являться лишь формой политического самоопределения всего многонационального народа Российской Федерации.

Абстрагируясь от экономических и внешнеполитических факторов, препятствующих более активному, ведущему участию Российской Федерации в процессах регионализации на евроазиатском пространстве, следует отметить, что российское законодательство не обеспечивает в полной мере правовую основу для реализации интеграционного потенциала Российской Федерации даже на постсоветском пространстве.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Согласно положениям подпункта «д» п. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации.

Как следует из приведенных выше норм, вступление в силу и применение в отношении Российской Федерации каких-либо международных договоров, ограничивающих суверенитет Российской федерации, являющийся одной из основ конституционного строя, не допускается. При этом Российская Федерация может участвовать только в таких объединениях, которые созданы и действуют исключительно на основании международного договора.

На практике это ставит вопрос о конституционности актов, закрепляющих правовые основы межгосударственных объединений, участником которых уже является Российская Федерация. Это касается, в частности, ст. 62 Договора о создании Союзного государства, согласно которой государственное устройство и правовая система Союзного государства должны быть определены Конституционным актом Союзного государства, подлежащим принятию в будущем. Как известно, такой акт до сих пор не рассматривался Федеральным Собранием Российской Федерации, что лишний раз доказывает отрицательное значение недостаточной проработки в конституционном законодательстве Российской Федерации норм, регулирующих механизмы участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях на основе передачи полномочий, исходя из установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Недостаточность правового регулирования данных отношений сужает правовые возможности Российской Федерации в рамках существующего конституционного строя осуществлять гибкую политику по делегированию полномочий международным органам без ущемления собственного суверенитета. В результате налицо тот факт, что Российская Федерация участвует в объединениях государств, характеризующихся низкой степенью политико-правовой интеграции при сохранении тенденции ее снижения (Содружество Независимых Государств, Союзное государство России и Белоруссии).

Как показывает европейская и мировая практика развития региональных объединений государств, сам по себе государственный суверенитет, его закрепление в конституции страны не создают правовых препятствий для участия государства в интеграционных процессах на региональном уровне. Не суверенитет Российской Федерации и его многонационального народа, а жесткость и узость юридически значимого толкования явления суверенитета могут препятствовать активному участию России как крупной региональной державы в процессе политической интеграции в регионе.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ подход, при котором полнота государственной власти субъектов РФ в рамках собственных предметов ведения именуется суверенитетом. Тем самым, в рамках ныне действующей Конституции РФ невозможно вступление Российской Федерации в межгосударственное объединение, правовой статус которого (а также его членов) будет решен с позиций не передачи полномочий в рамках международного договора, а разграничения предметов ведения между объединением и государствами-участниками на основе международно-правовых и конституционно-правовых норм.

Иными словами, в рамках узкого правового подхода к явлению суверенитета и его правовому содержанию участие Российской Федерации в процессе региональной политической интеграции ограничено несколькими возможными формами, а именно: включение в состав Российской Федерации других государств на правах субъектов и создание межправительственных (межгосударственных) органов для осуществления полномочий по координации деятельности органов государственной власти стран-участниц в соответствующей сфере, разработке модельных нормативных актов и прочих документов рекомендательного характера.

Таким образом, на уровне российского конституционного законодательства не реализуется большой потенциал федеративного государства, в котором, по общему правилу, имеют место лучшие условия, по сравнению с унитарным, для обеспечения политической интеграции народов, создающих в процессе самоопределения новые государственные образования.

Регионализация, как процесс развития региональных объединений государств, затрагивает явление суверенитета не только в сфере государственного суверенитета, но и национального суверенитета.

Так, на европейском континенте регионализация представляет собой процесс, направленный на стирание этнических различий и формирование общеевропейской нации как основы возможного нового государственного образования, основанного на принципах федерализма.

По мнению Р. Коллинза, институциональные механизмы и культурные сети Европейского Союза будут способствовать созданию европейской культурной идентичности⁹Коллинз Р. «Балканизация» или «американизация»: геополитическая теория этнических изменений // Логос. 2005. № 1(46). С. 59.. На мой взгляд, эта идентичность имеет глубокие исторические корни. Однако именно политика формирования единого правового пространства, обеспечение равного доступа к пользованию экономическими, социальными, и политическими правами граждан других государств, входящих в региональное объединение, развивает на несколько ином, юридически значимом уровне региональное самосознание и особую форму региональной идентичности, которая служит основанием для формирования новой человеческой общности.

Одним из векторов развития конституционно-правового статуса личности в государствах — членах Европейского Союза является расширение законодательного регулирования статуса личности как европейского гражданина (гражданина страны — члена ЕС) и как жителя определенного региона (муниципального образования). В результате, как отмечают ряд западных исследователей, происходит эрозия явления нации-государства как с наднационального, так и субнационального уровней, и создаются предпосылки для развития концепции европейского гражданства в европейском праве.

В процессе расширения конституционно-правового регулирования статуса иностранных граждан, принадлежащих к определенному региону (к примеру, жителей Европейского Союза, европейцев), возникает, но существу, новый субъект права народов на самоопределение, носитель национального суверенитета, который может стать государствообразующей нацией.

На мой взгляд, при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов, регулирующих конституционно-правовые отношения, а также при определении внешнеполитических ориентиров целесообразно учитывать европейский опыт обеспечения эффективной политической интеграции. Такая интеграция невозможна лишь с опорой на углубление экономического сотрудничества, необходимо обеспечение социальной интеграции, направленной на формирование новой суверенной нации, которая должна составить основу нового федеративного государства.

В отношении Российской Федерации следует отметить, что внешняя политика в регионе и развитие национального законодательства в соответствующем направлении не способствуют в достаточной мере формированию единой нации на постсоветском пространстве.

Одной из объективных причин является недостаточное формирование на сегодня государствообразующей российской нации в условиях продолжающегося кризиса постсоветского правосознания, вызванного исчезновением общности «советский человек».

Однако Российская Федерация в условиях регионализации, реализуя свой экономический и культурный потенциал, способна направить развитие законодательства, регулирующего правовой статус личности, не только по пути обеспечения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации, но и развивать нормативное регулирование статуса особой категории иностранных граждан — граждан государств — бывших советских республик (или иных государств региона). Необходимо учитывать, что помимо экономических основ развития региональных объединений государств имеют место социальные факторы, связанные с реализацией прав народов, имеющих исторические связи с Российским государством, в государствах региона.

Между тем в условиях сложной ситуации с реализацией прав народов в государствах постсоветского пространства в законодательстве Российской Федерации для осуществления активной роли в процессах интеграции народов как социальной основы для политической интеграции в регионе, по существу, имеется один развитый правовой институт — государственная политика в отношении соотечественников и их потомков, проживающих за рубежом.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» одни из целей государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников заключаются в оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности и др.

Однако реальной формой такой поддержки является лишь переселение соотечественников на территорию России с предоставлением им гражданства. Это подтверждается положениями Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637.

Положения пунктов 4, 5 ст. 14 Федерального закона от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» о принятии государством мер по защите соотечественников, проживающих за рубежом, в случае их дискриминации остаются декларативными. Соответствующие конкретные меры не находят своего отражения в действующей Программе работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 1370-р.

Следует также отметить, что нормы Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064, возлагают ответственность за реализацию ряда мер на упраздненные федеральные органы исполнительной власти (Минэкономики России, Минсотрудничество России, Миннац России, МВЭС России).

Таким образом, меры, предусмотренные российским законодательством для защиты соотечественников, испытывающих по отношению к себе политику дискриминации, в основном направлены на предоставление отдельным желающим соотечественникам гражданства Российской Федерации и применения в дальнейшем норм национального законодательства в области защиты своих граждан и обеспечения их права на достойную жизнь на своей территории. По существу, речь идет в большей степени о правовых механизмах стимулирования миграции. В то время как в условиях нестабильности политической и экономической ситуации региона, в жизни которого Российское государство в течение сотен лет играет главную роль, Российской Федерации для сохранения активной позиции в региональной политике необходимо располагать более широким правовым инструментарием, в том числе на конституционно-правовом уровне, для реализации возможных форм самоопределения народов России и народов, населяющих другие страны региона.

В отношении Российской Федерации следует отметить некоторые препятствия правового характера в отношении политической интеграции народов как одной из возможных форм реализации национального суверенитета в контексте регионализации.

К числу таких препятствий можно отнести некоторые конституционно-правовые основы федеративного устройства Российского государства. С одной стороны, закрепленное в Конституции РФ равноправие субъектов Федерации делает невозможным установление особого статуса в случае вхождения в состав Российской Федерации иностранного государства или части иностранного государства на правах субъекта.

Единственно возможный механизм некоторой асимметрии в федеративных отношениях — договоры о разграничении предметов ведения и полномочий — практически исчез из практики ввиду крайне узкого правового поля отношений между федерацией и субъектами, не урегулированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (имеется лишь соответствующий договор с органами государственной власти Республики Татарстан с весьма узким предметом регулирования).

Нельзя считать, что в Конституции РФ полностью отсутствуют различия статусов субъектов федерации. Однако эти различия в силу положений ч. 1, ч. 4 ст. 5, п. 2 ст. 72 Конституции РФ не предполагают возможности установления особого характера федеративных правоотношений между Российской Федерацией и принятыми в свой состав государствами, соответствующими уровню развития правовых систем и экономики государств на момент объединения.

Данное обстоятельство имело большое положительное значение сохранения единства страны при становлении современного конституционного строя, когда некоторые субъекты Российской Федерации стремились установить особый, привилегированный статус в рамках Российской Федерации, в том числе в виде ассоциированного государства.

Однако сколь эффективно данный подход позволяет, в сочетании с конституционно-договорным характером разграничения предметов ведения и полномочий, преодолеть центробежные тенденции развития федеративных отношений внутри страны, настолько он создает проблемы конституционно-правовою характера в условиях интеграционных процессов на постсоветском пространстве, в которых Российская Федерация вправе и способна играть ведущую роль.

Невозможность в рамках действующей Конституции РФ установить особый статус субъекта Российской Федерации, вновь принимаемого в состав Российской Федерации, стала одной из причин невозможности реализации права российского и белорусского народов на самоопределение в виде создания единого государства¹⁰Показательно, что попытка продвижения данного вопроса на политическом уровне в 2002 г. привела к необходимости озвучивания Президентом России единственно возможной формы объединения Российской Федерации и Республики Беларусь, а именно — вхождение последней в состав Российской Федерации на правах равноправного субъекта (или субъектов федерации — по числу белорусских областей). В белорусском обществе увязывание вопросов интеграции с Россией с прекращением существования белорусского государства, существующего с 1918 г., вызвало негативную реакцию (см.: Михневич О.А., Япринцев В.Г. Национальное самосознание как интегративный признак нации. — Минск: Харвест, 2007. С. 154-155). Данное обстоятельство еще раз показало, что Россия как федерация не имеет на конституционно-правовом уровне достаточных механизмов для реализации своего потенциала как крупной региональной державы. В этой связи можно заметить, что конституционно-правовых препятствий для интеграции Беларуси с Европейским союзом значительно меньше..

Данная проблема уже сейчас стоит на пути интеграции Южной Осетии и Абхазии с Российской Федерацией. Еще 6 декабря 2006 г. Государственная Дума ФС РФ своим заявлением поддержала Обращение Народного Собрания — Парламента Республики Абхазия к Президенту Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации о признании независимости Республики Абхазия и об установлении между Российской Федерацией и Республикой Абхазия ассоциированных отношений.

Важно отметить, что отсутствие в Конституции РФ норм, устанавливающих возможность установления договором особого правового статуса (в том числе расширенного круга предметов ведения субъекта за счет предметов ведения Российской Федерации или предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) не создает необходимых условий для возможной реализации права народов на самоопределение в виде присоединения населяемых ими регионов к Российской Федерации.

Международно-правовые акты признают право народов на политическое самоопределение в формах, влекущих изменение действующих границ, за теми народами, в отношении которых правительствами соответствующих государств проводится политика нарушения прав и свобод человека и гражданина, политика геноцида, апартеида, сегрегации или применяются иные меры дискриминационного характера. В этом случае нетитульные народы, многие из которых имеют длительные сложившиеся исторические, экономические и культурные связи с многонациональным российским народом, в местах своего компактного проживания, реализуя свой неотъемлемый суверенитет, могут принять решение о вхождении в состав Российской Федерации (безусловно, при согласии последней).

В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.

Российское законодательство, признающее международно-правовой принцип неприкосновенности границ и невмешательства во внутренние дела других государств, делает возможным включение в состав России территории народа, реализовавшего свой суверенитет в форме ее цессии, только в том случае, если образованное самоопределившимся народом государство является таковым с позиций международного права. Закрепление в конституционно-правовых актах возможности принятия в состав Российской Федерации не признанных в качестве государств территорий, входящих в состав иностранных государств (предположим, лишь на основании решения, принимаемого на референдуме населением соответствующих территорий), без заключения международных договоров с соответствующими иностранными государствами означало бы игнорирование отечественным законодательством общепризнанных принципов и норм международного права¹¹В этой связи П.А. Шушканов замечает, что «международные обязательства России блокируют установление упрощенного порядка принятия в состав Российской Федерации новых субъектов Федерации, что, по существу, было бы целесообразно и верно» (см.: Шушканов П.А. О некоторых проблемах принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части // Право и политика. 2007. № 8). Однако при этом автор не дает оценки последствиям возможных ответных шагов иностранных государств, которые в том случае, если бы международные обязательства их не «блокировали», также могли бы принимать решения о включении в свой состав территорий Российской Федерации по итогам референдумов, плебесцитов и прочих актов народного волеизъявления..

Любая из форм реализации национального суверенитета в формах политического самоопределения народов требует наличия конституционно-правовых механизмов обеспечения особого регулирования федеративных отношений, установления определенных элементов асимметричной федерации.

Причинами этого является то, что в случае вхождения одного государства в состав другого либо присоединения территориального образования к существующему государству имеет место недостаточная степень их экономической и социальной интеграции и, кроме того, эффективность осуществления государственной политики нового субъекта федерации не может быть высокой сразу после попадания присоединяемого субъекта под юрисдикцию федеральных органов государственной власти.

Например, состояние экономики, общественно-политической системы и законодательства Республики Абхазия вряд ли позволит принять ее в Российскую Федерацию, даже в том случае, если республика выразит свое желание войти в состав Российской Федерации. Не укладывается в рамки современного конституционного законодательства и решение проблемы интеграции Республики Южная Осетия и Российской Федерации. Указами Президента РФ от 26 августа 2008 г. № 1260 и № 1261 Российская Федерация признала Республику Абхазия и Республику Южная Осетия в качестве суверенных и независимых государств. Российская Федерация ратифицировала Договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи с Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия. В данных договорах закреплено, что стороны будут стремиться к достижению высокой степени экономической интеграции.

Однако политическая интеграция вновь образованных самоопределившимися народами государств, обладающих международной правосубъектностью, с Российской Федерации весьма затруднена, поскольку единственно возможной формой вхождения в состав Российской Федерации является лишь вхождение в состав в качестве субъекта федерации. В соответствии с пунктами 3, 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области; в случае принятия в качестве нового субъекта РФ части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.

Это влечет за собой применение к ним норм Конституции РФ и федеральных законов, предусматривающих, в том числе, весьма узкий крут предметов ведения субъектов РФ, высокую степень централизации в области бюджетных отношений, порядок замещения должности глав субъектов РФ, построенный на началах унитаризма, и т.д.

Исходя из изложенного, следует сделать вывод, что современное состояние конституционно-правовой системы федеративных отношений не удовлетворяет потенциальным задачам правового регулирования отношений между вновь включенным в состав России государством и Российской Федерацией.

Возможными конституционно-правовыми формами отношений между Российской федерацией и вновь включенным в состав субъектом федерации могли бы стать, в том числе:

федератизм — как вид асимметричного федерализма, предусматривающего сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при сужении его возможностей участвовать в проведении единой государственной политики на федеральном уровне (подобная форма отношений, в частности, имеет место между США с одной стороны и Пуэрто-Рико и Гуамом с другой стороны);
отношения между федерацией и ассоциированным государством — как вид асимметричного федерализма, предполагающий право свободного выхода из соответствующего договора (статусом государств, ассоциированных с США, обладают Республика Палау, Республика Маршалловы острова, Федеративные Штаты Микронезии).

В данном случае речь идет, прежде всего, не о потребности во включении в Конституцию Российской Федерации особого наименования новой разновидности субъекта федерации, а в возможности установления особого конституционно-правового статуса вновь принятого в состав федерации субъекта, предполагающего максимально возможный круг собственных предметов ведения и полномочий.

В связи с изложенным было бы целесообразным включение в Конституцию Российской Федерации и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» положений о возможности закрепления соответствующим договором особого статуса, предполагающего расширенный крут предметов ведения, принятого в качестве нового субъекта РФ иностранного государства либо его части.

К сожалению, внесение соответствующих изменений без принятия новой Конституции РФ невозможно в соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ. Часть 1 ст. 5 Конституции РФ устанавливает закрытый перечень разновидностей субъектов РФ и их равноправие, а часть 4 той же статьи закрепляет равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 15 июля 1996 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации», это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.

В то же время было бы неправильным считать, что отсутствует опыт включения в Конституцию Российской Федерации норм, позволяющих установление особого статуса субъекта РФ. Об этом свидетельствует, в частности, особое место в системе федеративных отношений автономных округов, что исходя из практики Конституционного Суда РФ не рассматривается в качестве нарушения конституционного принципа равноправия субъектов РФ.

В случае разработки проекта новой Конституции РФ было бы целесообразным установить особый вид субъекта РФ («свободно присоединившиеся государство» либо с иным названием), статус которого определялся бы Конституцией Российской Федерации, конституцией указанного субъекта, а также договором между Российской Федерацией и этим субъектом, определяющим особый, расширенный круг предметов ведения субъекта федерации.

Одной из сторон регионализации является повышение значения нового крупного участника политико-правовых отношений — эмигрантов, — общности, носящей этнический и религиозный характер. Итогом регионализации становится стимулирование протестных движений этнических меньшинств, проживающих в наихудших условиях, а также коренного населения, чьим выразителем воли выступают националистические партии.

Мерами по предупреждению создания условий для выдвижения требований о реализации права на самоопределение в политической форме этническими и религиозными общностями, не имеющими в достаточной мере исторических и культурных связей с Российской Федерацией, направленными на предупреждение деструктивного влияния миграционных процессов на сложившуюся систему федеративных отношений в Российской Федерации, должны стать:

развитие форм национально-культурной автономии в регионах с компактным проживанием значительного числа эмигрантов;
ужесточение требований, предъявляемых к иностранным гражданам, обращающимся за получением гражданства Российской Федерации, имеющим значительные длительные, исторически сложившиеся социальные и культурные связи с государствами, гражданами которых они являются;
обеспечение на основе принципа взаимности права граждан иностранных государств избирать представительные органы местного самоуправления. Следует рассмотреть вопрос о присоединении Российской Федерации к Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, заключенной государствами — членами Совета Европы 5 февраля 1992 г. в Страсбурге. В случае ратификации данной Конвенции необходимо заявить, в порядке п. 2 ст. 6 Конвенции, о том, что Российская Федерация ограничивает применение пункта 1 указанной статьи лишь правом голосовать.

В настоящее время отсутствует применение на практике положений п. 10 ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которым на основании международных договоров Российской федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Ранее ст. 18 Устава Союза Беларуси и России, ратифицированного Федеральным законом от 10 июня 1997 г. №89-ФЗ, было предусмотрено право граждан Республики Белоруссии, постоянно проживающих в Российской Федерации на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме. Однако в связи с подписанием Российской Федерацией и Республикой Белоруссией Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., в соответствии со ст. 70 указанного договора Устав Союза Беларуси и России как неотъемлемая часть Договора о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. прекратил свое действие с 26 января 2000 г.

В отношении влияния регионализации как процесса повышения роли регионов, являющихся частями государства, в международных отношениях на содержание государственного и национального суверенитета необходимо отметить следующее.

Наряду с процессами политической интеграции государств, относящихся к одному региону, наблюдается процесс повышения роли регионов в международных отношениях. Этот процесс также именуется регионализацией (а само явление нередко регионализмом) и распространяется не только на субъектов федерации, но и на территориальные единицы унитарных государств, относящихся к «региональным государствам» (Италия) или государствам с автономными образованиями (Испания).

Поскольку регионы не являются носителями суверенитета, правовая основа для взаимоотношений регионов, входящих в различные государства, а также отношения между регионами с одной стороны и государствами (или межгосударственными объединениями) с другой, формируется государствами, в состав которых входят соответствующие регионы.

Необходимость максимального содействия государствами регионам в осуществлении международного сотрудничества закреплена в ряде международно-правовых актов, так ст. 1 Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, ратифицированной Российской Федерацией, предусматривает обязанность государств поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами или властями, находящимися под ее юрисдикцией, с территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией других государств, и прилагать усилия для оказания содействия заключению любых соглашений и договоренностей.

Можно выделить два подхода в вопросе нормативного обеспечения государством участия регионов в межрегиональном сотрудничестве, выполнении международных договоров, внешнеэкономической деятельности, работе международных организаций и др.:

передача регионам широкого круга полномочий выступать в международных отношениях в рамках закрепленных за регионами предметами ведения; такой подход демонстрирует, к примеру, законодательство Канады.
координация федеральными органами внешнеэкономических и международных связей регионов, обязательность согласования деятельности региональных органов государственной власти соответствующими федеральными органами.

Российская Федерация строит законодательное регулирование международного сотрудничества регионов на основе второго подхода. В частности, это вытекает из положений пункта «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о координации деятельности субъектов РФ, а именно о координации самих международных и внешнеэкономических связей.

Субъекты Российской Федерации, как следует из статей 72 (пункт «о» части 1) и 76 (часть 2) Конституции РФ, могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что они не затрагивают предусмотренные ее ст. 71 (пункты «к», «л», «м», «н») полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, и что координация таких связей определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов РФ.

Федеральными законами «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ; «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101 -ФЗ; «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ регламентированы механизмы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации в этой сфере.

Процессы регионализма в данном контексте отнюдь не сводятся к расширению международных связей регионов. Налицо тенденция вовлечения регионов в становление межгосударственных объединений, а этот процесс должен рассматриваться не только как форма реализации государственных полномочий в рамках предметов ведения, установленных конституцией федеративного государства, но и как реализация национального суверенитета в формах политического самоопределения.

В Декларации Ассамблеи народов Европы «О регионализме в Европе» 1996 г. закреплено, что «регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы и процесса европейской интеграции». Статья 1-32, параграф 3 статьи III-365 проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы от 20 октября 2004 г., статьи 8, 9 Протокола № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности к указанному проекту¹²Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 20 октября 2004 года. — М.: Европа, 2005. С. 47, 239, 297. В данном переводе текста проекта договора Комитет регионов указан как «Комитет по делам регионов». предполагают придание нового расширенного статуса на правах консультативного органа Союза существующему Комитету регионов ЕС.

В Европе регионы уже сегодня активно участвуют в работе Европейского Союза через Комитет регионов ЕС, Ассамблею регионов Европы, Конгресс местных и региональных властей Европы. Такое непосредственное участие нередко является путем преодоления конфликтных ситуаций, связанных с реализацией права на самоопределение в таких регионах, как Шотландия, Уэльс, Каталония, Аландские острова и др. Важно отметить, что участие регионов в процессе региональной интеграции имеет в ряде стран развитую нормативную базу. Статья 3а Конституции Республики Бавария прямо указывает: «Бавария осознает себя членом объединенной Европы, которая следует принципам демократии правового государства, социальным и федеративным принципам, а также субсидиарности, поддерживает самостоятельность регионов и гарантирует их участие в принятии решений по европейским вопросам. Бавария сотрудничает с другими европейскими регионами».

Конституция Федеративной Республики Германии не только закрепляет требование об учете мнения федеральных земель при издании законов, делегирующих суверенные права органам Европейского Союза в случае затрагивания исключительных законодательных полномочий земель, но и предусматривает право федеральных земель передавать с одобрения федерального правительства свои суверенные права учреждениям, находящимся на территории, прилегающей к границе. Тем самым стимулируется формирование еврорегионов — особой формы меж ре тонального и межгосударственного сотрудничества приграничных территорий.

Конституция РФ не закрепляет какой-либо возможности делегирования субъектами Российской Федерации своих полномочий каким-либо межгосударственным региональным объединениям. Статья 79 Конституции РФ. предусматривающая право Российской Федерации участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, оставляет без правовой регламентации вопросы передачи субъектами Российской Федерации собственных полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации но предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Статья 4 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Какое-либо согласование с субъектами федерации делегирования в соответствии с международным договором полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ вовсе не требуется. Пункт 2 указанной статьи установил лишь обязанность федеральных органов исполнительной власти направлять органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ проект соответствующего международного договора. При этом непредставление органом государственной власти субъекта РФ в указанный федеральным органом исполнительной власти срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

К сожалению, действующее законодательство в условиях отсутствия необходимых основополагающих норм в Конституции РФ, по существу, не решает вопрос относительно правовой природы соглашений, заключаемых субъектами Российской Федерации с иностранными государствами, регионами, входящими в их состав, межправительственными органами. Статья 7 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. № 4- ФЗ лишь упоминает о том, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами.

Это является следствием того, что данный федеральный закон в целом опирается на позицию отрицания международной правосубъектности субъектов РФ. Такую позицию, направленную в большей степени для обеспечения исключительной роли федеральных органов исполнительной власти в вопросах координации внешнеэкономических связей субъектов РФ, вряд ли можно рассматривать как юридически обоснованную. Следует согласиться с мнением В.Л. Толстых, отмечающего, что эта концепция «не может не вступать в противоречие с Конституцией, признающей за субъектами РФ возможность осуществления международных связей. Осуществлять международные связи и не являться при этом субъектом международного права — невозможно»¹³Толстых В.Л. Международная деятельность субъектов РФ. М.: Международные отношения, 2004. С. 70..

Особенностью правового содержания суверенитета Российской Федерации как федеративного государства является реализация внешнего и внутреннего суверенитета на основе разграничения предметов ведения федерации PI ее субъектов. Признание за субъектами Российской Федерации международной правосубъектности, вытекающей, в первую очередь, не из международно-правовых, а конституционно-правовых норм, отнюдь не предполагает разделение суверенитета между Российской Федерацией и ее субъектами, а лишь вытекает из закрепления за субъектами Российской Федерации полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).

Участие субъектов РФ в международных и внешнеэкономических связях, продиктованное вызовами регионализации, таким образом, не ограничивает формально-юридический суверенитет Российской Федерации, а влияет на его содержание.

Непризнание международной правосубъектности субъектов РФ и одновременное указание в Конституции РФ наименования «государство» в отношении республик ставит ряд проблем. Обход законодателем крайне важного вопроса о правовой природе соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенного органами государственной власти субъекта РФ, означает не что иное, как отсутствие достаточных конституционно-правовых механизмов участия субъектов РФ в международных отношениях как формы реализации национального суверенитета народов России. Это, в свою очередь, может привести к притязаниям субъектов РФ на сугубо международно-правовое регулирование соответствующих отношений.

Отсутствие последовательной государственной позиции по этому основополагающему вопросу скорее препятствует, нежели способствует экономическим и культурным связям регионов, лишая тем самым народы Российской Федерации правовых механизмов для реализации собственного суверенитета в целях свободного экономического и культурного развития. Это может создать питательную почву для появления в обществе политических требований, направленных на демонтаж существующей системы федеративных отношений, игнорирующей определенные исторические связи народов России с народами, населяющими другие государства.

Однако это не означает, что субъекты Российской Федерации не участвуют в межгосударственном региональном сотрудничестве, а народы, населяющие Российскую Федерацию, лишены возможности реализовать свой суверенитет путем заключения соглашений, касающихся социально-экономического и культурного развития, между соответствующим субъектом Российской Федерации и иностранным государством либо входящим в его состав регионом.

Российская Федерация по объективным причинам не может оставаться в стороне от процессов регионализации, проходящих, в первую очередь, по своим западным рубежам. Необходимость обеспечения межрегионального взаимодействия на более тесном уровне стала особенно очевидной после вступления Республики Польша и Литовской Республики в Европейский Союз, когда возникла реальная угроза нарушения права жителей одного из субъектов РФ — Калининградской области на свободное передвижение по территории Российской Федерации. Возникла реальная угроза снижения и без того низкого уровня экономических и культурных связей этнически разнородного населения, населяющего данный регион с остальной частью Российской Федерации, что создавало благоприятную почву для развития сепаратистских тенденций. Уже высказывалось предложение о придании Калининградской области статуса республики в составе Российской Федерации.

Стало очевидным, что отсутствие у субъекта РФ широких полномочий для взаимодействия с соседними государствами и регионами этих государств в условиях недостаточной эффективности деятельности федерального законодателя и правоприменителя по регламентации и осуществлению данной деятельности (прежде всего, в рамках приграничного сотрудничества)¹⁴Так, Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» вообще не содержит положений о приграничном сотрудничестве. Это дает основание некоторым специалистам делать вывод об отсутствии законодательного регулирования приграничного сотрудничества как сферы международной деятельности субъектов РФ. См., например: Правовая система России в условиях глобализации и региональной интеграции: теория и практика / Под ред. С.В. Полениной и Е.В. Скурко. — М: Формула права, 2006. С. 171. приводит к нарушениям права народа, населяющего субъект федерации, на собственное свободное развитие. В случае, если экономическое положение субъекта федерации остается крайне сложным, в условиях активизации соседних государств в области привлечения мигрантов из Российской Федерации это приводит к созданию условий для поднятия вопроса многонациональным народом, населяющим данный субъект федерации, о реализации различных форм политического, а не этнокультурного самоопределения, создает благоприятную почву для роста сепаратизма.

В соответствии с п. 8.1 Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 годы) (Хельсинки, 22 октября 1999 г.) Российская Федерация планирует использовать наличие и перспективу удлинения общей границы России и Европейского Союза для повышения уровня трансграничного межрегионального сотрудничества и развития регионов обеих сторон до уровня стандартов, достигнутых в рамках так называемых еврорегионов; добиваться от Европейского Союза распространения на такое сотрудничество наднациональных и национальных систем его поощрения, действующих в Европейском Союзе, в том числе в части визового и пограничного режима: поощрять контакты между регионами России и Европейского Союза, в том числе с использованием возможностей Комитета регионов Европейского Союза.

Важно отметить, что Российская Федерация подписала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств (ETS № 148), открытую к подписанию государствами — членами Совета Европы в Страсбурге 5 ноября 1992 г., пункт «b» статьи 14 которой предусматривает, что в интересах региональных языков или языков меньшинств содействовать и/или развивать приграничное сотрудничество, в частности между региональными или местными властями, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме.

Приграничное сотрудничество в форме создания еврорегионов представляет собой не только способ выведения приграничных субъектов федерации из депрессивного состояния, но и формой самоопределения, не посягающей на конституционно-правовые основы федеративных отношений и не создающей угрозы территориальной целостности тех народов, которые имеют исторически сложившиеся культурные и экономические связи с народами, проживающими в сопредельном регионе, но входящими в состав другого государства. В качестве примера можно привести участие Республики Карелия в Еврорегионе «Карелия», включающем в себя помимо субъекта РФ приграничные регионы Финляндии, на основании Соглашения о создании Еврорегиона «Карелия» и Устава Еврорегиона «Карелия». Имеются примеры сотрудничества в рамках еврорегионов и в Калининградской, Брянской, Белгородской, Псковской, Курской областях.

Положительный опыт в форме участия в международных интеграционных приграничных структурах мог бы быть использован и в отношении Бурятии и Монголии, Оренбургской, Челябинской, Курганской, Тюменской, Омской, Новосибирской областей и русскоязычными областями Северного Казахстана.

Тот факт, что вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесен Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должен был означать либо детальную регламентацию федеральным законодательством вопросов приграничного сотрудничества (что крайне проблематично, поскольку на практике имеет место сотрудничество во многих сферах), либо закрепление федеральным законом разграничения соответствующих полномочий и регулирование соответствующих аспектов законодательством субъектов РФ.

По сути, не произошло ни того, ни другого. Предусмотренные Перечнем мероприятий по реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, к разработке еще в 2004 г. проект федерального закона о приграничном сотрудничестве в Российской Федерации и типовой проект соглашения о приграничном сотрудничестве до сих пор не приняты.

Исходя из изложенного, целесообразно принять следующие меры, направленные на совершенство регионального сотрудничества на межгосударственном уровне, направленные на создание условий для свободного развития народов России и реализации их национального суверенитета.

1. Включение в статью 79 Конституции РФ положений:

— о праве субъектов РФ заключать международные договоры, в пределах, определяемых федеральным законом, и участвовать в международных отношениях через органы государственной власти субъектов РФ либо через ассоциации (региональные объединения) субъектов РФ, в соответствии с федеральным законом;

— о праве субъектов РФ на передачу полномочий, по согласованию с Российской Федерацией, в рамках собственного предмета ведения, межгосударственным учреждениям, а также совместным с регионами иностранных государств органам по приграничному сотрудничеству;

— о передаче Российской Федерацией полномочий межгосударственным объединениям, затрагивающим компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, только с согласия субъектов РФ.

2. Включение в пункт «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ положения об отнесении приграничного сотрудничества к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

3. Принятие федерального закона о приграничном сотрудничестве, определяющего содержание соответствующей деятельности, разграничивающего компетенцию в этой области между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, регламентирующего порядок участия субъектов РФ в деятельности совместных с регионами иностранных государств органов по приграничному сотрудничеству.

4. Ратификация Российской Федерацией Дополнительного протокола и Протокола №2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, продолжение работы в рамках Совета Европы по подготовке проекта Протокола № 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, направленного на создание единых общеевропейских правовых основ формирования и деятельности «еврорегионов».

5. Закрепление в Федеральном законе «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. № 4-9)3 статуса соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъекта РФ исходя из признания международной правосубъектности субъектов РФ. При этом необходимо ввести запрет на участие органов исполнительной власти субъектов РФ в международных отношениях, в которых от имени Российской Федерации участвуют федеральные органы исполнительной власти.