Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма
Отношения, характеризуемые понятием «суверенитет», в настоящее время подвергаются критическому анализу со стороны юристов, дипломатов, политологов, с точки зрения их эффективности для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, а также для целей управления обществом. Процессы глобализации и регионализации вызвали очевидные трансформации общественных отношений. Последствия глобализации и регионализации подвергают сомнению всю существующую систему суверенных государств, на которой построены международные отношения и существующие международные организации.
В мире активизируются процессы самоопределения народов, направленные на защиту собственного культурного и языкового пространства. В этих условиях государственная политика в области обеспечения самостоятельности Российской Федерации при определении внутренней и внешней политики сталкивается с отсутствием достаточной теоретической базы для создания конституционно-правовых механизмов повышения экономических гарантий развития регионов России и защиты традиционного уклада жизни малочисленных народов.
Следует отметить, что в юридической науке понятие суверенитета переживает определенный терминологический кризис, который поставил вопрос об актуальности данного понятия. Он состоит в том, что суть, вкладываемая юридической наукой в это понятие, входит в противоречие с его современным фактическим правовым содержанием. Такое несоответствие в некоторой степени предопределено тем, что содержание данного понятия не ограничивается правовыми явлениями.
Вследствие многомерности явлений, характеризуемых понятием «суверенитет», в течение длительного периода в конституционно-правовой науке принято рассматривать суверенитет в трех аспектах: «государственный суверенитет», «народный суверенитет» и «национальный суверенитет».
Проблемы конституционно-правового регулирования отношений, составляющих материю явления национального суверенитета, связаны не только с политизацией термина «суверенитет» и попытками сведения его правового значения лишь к историческим основам развития государства и права, но и с особенностями развития российской системы федеративных отношений.
Исторические особенности становления российской федеративной государственности в условиях полиэтничной структуры российского общества предопределили высокую степень зависимости вопроса о выборе формы государства от задач предотвращения межнациональных конфликтов и свободного развития всех населяющих страну народов. Если игнорировать объективность национально-территориального устройства со ссылками на «политические ошибки» руководителей советского государства, то при этом будут закрываться глаза на обстоятельства конституциирования Российской Федерации как суверенного государства в условиях распада Союза ССР (в том числе не без участия высших органов государственной власти РСФСР).
В условиях дезинтеграции советского государства, всплеска межнациональных конфликтов и развала социалистической экономики происходило становление современного российского федерализма, принципы которого находили свое отражение в конституционном законодательстве, в первую очередь, из-за необходимости недопущения дальнейшего распада страны.
Конечно, из этого не следует вывод, что Российская Федерация будет вечно представлять собой федерацию национально-территориальных и территориальных образований. Однако попытки радикально решить вопрос в пользу создания «правильной» федерации, состоящей из равноправных губерний (областей), могут породить не меньшие риски для единства Российского государства. При этом такие риски многократно повышаются в условиях кризисной ситуации экономики и сокращения поступлений в федеральный бюджет за счет экспортноориентированных отраслей. В этом случае особо требуются правовые механизмы согласования интересов федерации и ее субъектов и предупреждения сепаратизма. Сложная ситуация, в которой, к великому сожалению, оказалась экономика Российской Федерации в условиях мирового экономического кризиса 2008 года, заставляет уважительнее относиться к основам государственного устройства нашей страны, являющимся плодом определенного консенсуса.
В связи с этим является контрпродуктивным сведение конституционно-правового анализа федеративных отношений исключительно для подчеркивания недостатков национально-территориального характера федеративного устройства Российской среде рации по сравнению с другими федеративными и унитарными государствами. Достаточно обратить внимание на печальный пример распада единого грузинского государства, руководство которого на конституционно-правовом уровне попыталось решить национальную проблему путем отказа от децентрализации государственного управления как конституционно-правового механизма согласования межрегиональных и межэтнических противоречий, а затем применило военную силу для разрешения межнационального конфликта.
Значение и место национального суверенитета в системе принципов российского федерализма не сводится только к исторической основе возникновения российского федеративною государства, а раскрывается в особенностях конституционно-правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации.
Россия — страна многонациональная, состоящая из территорий, составляющих экономическую и культурную основу для жизнедеятельности народов (этносов). Следовательно, процессы самоопределения народов будут продолжать оказывать влияние на всю систему федеративных отношений, призванных обеспечить сбалансированное развитие субъектов РФ, имеющих разнородный этнический состав и различный уровень социально-экономического развития. Нельзя забывать, что угроза эскалации межэтнических конфликтов на ряде территорий Российской Федерации не спадает. Она лишь стала менее явной в период экономического роста 2000-2007 гг.
Это ставит жесткие требования к научной обоснованности возможных предложений по реформированию административно-территориального устройства Российской Федерации и изменению правового статуса национально-территориальных образований. Реформирование федеративных отношений, направленное на обеспечение фактического равноправия субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами государственной власти в условиях полиэтничного общества должно осуществляться одновременно с совершенствованием системы правовых гарантий свободного развития народов и равенства прав граждан вне зависимости от их национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Процессы укрупнения регионов, постепенного отказа от договорного способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами или другие изменения системы федеративных отношений, влекущие изменения фактического содержания суверенитета Российского государства, могут являться эффективными и не представлять угрозы для территориальной целостности и гражданского мира в стране лишь при условии обеспечения реализации народами Российской Федерации своего национального суверенитета в формах внутреннего самоопределения.
Идея национального суверенитета нередко использовалась и продолжает использоваться в качестве политического лозунга сепаратистских движений. Подлинно научный подход к этой категории предполагает отказ от такой его трактовки. Необходим комплексный правовой анализ явления национального суверенитета с позиций конституционно-правового регулирования различных форм реализации права народов на самоопределение.
Начиная с середины девяностых годов прошлого столетия, в российской науке стало оспариваться правовое значение категории «национальный суверенитет». Нередко можно встретить точку зрения о том, что категория «национальный суверенитет», в отличие от государственного суверенитета, не имеет правового значения, и может носить только политико-философский характер, поскольку возникновение этого термина связано с оправданием политических лозунгов о праве наций на самоопределение.
Действительно, можно порассуждать на тему, как было бы хорошо, если бы понятия «нация» и «государство» в отношении суверенитета стали синонимами, как в словосочетании Организация Объединенных Наций. Забыв о том, что норма права сама по себе не меняет основы самоидентификации каждого человека, можно внести предложение закрепить в нормативных актах, что народ и нация — это совокупность граждан определенных государств. Можно сформулировать тезис о том, что национальный суверенитет есть понятие, характерное для государств с сформировавшимся гражданским обществом.
Однако, во-первых, в вопросах эффективного функционирования институтов гражданского общества, поставленных на службу реализации прав и свобод человека и гражданина, в нашей стране, мягко говоря, еще есть над чем работать. Во- вторых, и это главное, нельзя забывать о том, что с отказом от использования какого-либо понятия в науке само явление не исчезает. Неправильное или сугубо пропагандистское использование того или иного термина не является достаточным основанием для сомнений в его актуальности для юридической науки и, тем более, для исключения отношений по самоопределению различных общностей из сферы правового регулирования.
В связи с этим любопытным представляется тот факт, что на фоне незаслуженного снижения внимания к проблемам национального суверенитета важность вопросов, связанных с правовым регулированием реализации и гарантий государственного суверенитета Российской Федерации на всей ее территории, никем не отрицается. Напротив, в российской юридической науке во имя главной идеи последнего десятилетия — обеспечения государственного единства страны сделано многое для развития теоретических основ государственного суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию.
И это хорошо. Но этого недостаточно.
Задача государственной политики Российской Федерации в области регулирования федеративных отношений, состоящая в обеспечении государственного единства страны, — далеко не единственная.
При проведении современного этапа федеративной реформы, начиная с 2000 года, на первый план были выведены вполне прикладные задачи: построение вертикали власти, четкое распределение полномочий между федерацией и субъектами (причем, в основном, не в пользу последних), движение к постепенному отказу от сложносоставных субъектов федерации, увеличение роли центра в формировании высших органов государственной власти субъектов федерации. С точки зрения достижения цели сохранения государственного единства страны и предупреждения сепаратизма во многом эти меры оказались эффективными и в этом состоит громадный шаг от края той пропасти, у которого оказалась наша Родина в конце прошлого столетия.
Но тот же самый правовой инструментарий, не допускающий механизмов асимметрии в федеративных отношениях, может оказаться неэффективным для решения других задач. В настоящее время политическая система России приходит к такому состоянию, когда возможно комплексное критическое осмысление существующей системы федеративных отношений и выработка комплекса мер по их совершенствованию.
Нашему государству, прошедшему путь от политики сиюминутного «тушения пожаров» до выстраивания системы взаимоотношений между федеральным центром и регионами, необходимо руководствоваться в своей политике задачей обеспечения активной роли Российской Федерации в процессах глобализации и регионализации. В условиях взаимосвязанности мировых экономических процессов и глобальной политической стабильности Россия может быть или активным субъектом интеграционных процессов, либо пассивным объектом геополитики ведущих мировых держав. Принимая во внимание неблагоприятную политическую и экономическую ситуацию в некоторых сопредельных с Россией государствах, сбрасывать со счетов проблему правового регулирования реализации прав народов на самоопределение никак нельзя.
Поэтому представляется чрезвычайно актуальным сформировать современный подход к правовому регулированию различных форм реализации национального суверенитета применительно к современному российскому федерализму и наметить пути решения существующих проблем в этой сфере.
Данными обстоятельствами были продиктованы исследования автора, результаты которых нашли свое отражение в основных выводах данной монографии.