Понятие и значение правоохраны

Традиционно в учебной юридической литературе при рассмотрении правоохранительных органов, в том числе и правоохранительных органов зарубежных государств, используются различные правовые категории — «функция», «обеспечение законности и охраны правопорядка», «правоохранительная функция», «основные направления деятельности правоохранительных органов», «правоохранительная деятельность»¹Т.В. Кашанина «правоохранительную деятельность» даже рассматривает в качестве вида общественного разделения труда (см Кашанина Т.В Происхождение государства и права. Современные трактовки и новые подходы: Учеб, пособие М.: Юристъ. 1999 С. 97-98.), «функции правоохранительной деятельности».

Следует признать, что применение подобных подходов не позволяет определить само понятие «правоохранительный орган» и, что более важно, дать исчерпывающий перечень таких органов.

Изложенное побуждает нас к критическому переосмыслению некоторых традиционных положений теории правоохраны, сформулированных в учебниках, опубликованных в Российской Федерации, и обращению к не утратившим актуальности научным разработкам ряда известных российских и иностранных ученых.

Так, определяя соотношение государства и права, Г.Ф. Шершеневич выделял две его разновидности — историческое и логическое соотношение. Он писал, что «исторически содержание некоторых норм предшествует государству... но логически эти нормы стати правовыми только тогда и только потому, что создалось государство, обеспечивающее присущими ему силами их исполнение. Право есть функция государства, и потому логически оно немыслимо без государства и до государства»²Шершеневич Г.Ф. Общая теория права М: Издание бр. Башмаковых. 1911. С. 308-310.. Поэтому государство предшествует праву и исторически и логически. Более того, только государство в состоянии установить правовые нормы. Вне государства нет и права.

Реализация государства в праве осуществляется «двояким образом: 1) государство устанавливает нормы права и 2) государство охраняет их против нарушений»³См. Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве: Лекции. М.: Типография Т-ва И.Д. Сытина. 1911. С. 28.. Охрана норм права от их нарушений наряду с установлением норм права, а также осуществление задач государства в пределах этих норм и применение к отдельным жизненным случаям составляют «три основные функции государственной власти». Соответственно этим трем функциям Г.Ф. Шершеневич различал три стороны власти: законодательную, исполнительную и судебную. При этом поименованный автор уточнял, что это не три самостоятельные ветви власти, а «только три формы проявления единой, неделимой государственной власти». Из этого, по его мнению, следует «ошибочность взгляда, высказанного знаменитым французским писателем XVIII в. Монтескье о необходимости разделения властей».

Предложения Монтескье об установлении трех властей — законодательной, исполнительной и судебной, по мнению Г.Ф. Шершеневича, «теоретически ошибочны, а потому и практически негодны. Трех равных по силе властей существовать не может: та, которая в действительности окажется наиболее сильной, и будет настоящею властью, а остальные подчинятся ей поневоле и перестанут быть самостоятельными властями. Единство власти неизбежно восстановится».

Несколько иной подход в определении соотношения государства и права выработан известным немецким ученым Рудольфом Штаммлером. Выделенные им два класса социальных правил — правовые установления и конвенциональные правила — он не считал возможным разграничивать только потому, что «положения права исходят от государства, тогда как конвенциональные правила возникают из обычаев «общественного» быта»⁴См.: Штаммлер Рудольф. Хозяйство и право (с точки зрения материалистического понимания истории) / Пер. со 2-го нем. Изд. и со вступит. ст. И.А. Давыдова. Т. I СПб.: Начало. 1907. С. 131.. По его мнению, установление организованной властью, именуемой властью государственной, юридических норм «вовсе не необходимо». Наоборот, «в ходе истории право возникало в таких общественных союзах людей, которые в нашем смысле не были государствами». Далее Штаммлер отмечает, что «понятие государства становится возможным лишь при наличности тех положений права, которые конституируют понятие государственного целого. Кто допускает, что «правовая» норма есть созданное «государством» правило, тот бессознательно вводит в определение понятия то, что еще только подлежит определению».

Обобщение научных разработок известных ученых позволяет сделать два вывода: 1) государство первично по отношению к праву, ибо оно создаст это право; 2) государство охраняет созданное им право. Таким образом, правоохранительным органом является государственный орган, специально управомоченный на охрану права.

Для характеристики этой деятельности целесообразно использовать термин «правоохрана». Несмотря на его достаточную известность и широкое использование, понятие «правоохрана» в юридической науке до нынешнего времени не разработано. Более того, в советских и российских юридических энциклопедиях и словарях термин «правоохрана» даже не употребляется. В словарях русского языка также отсутствует этот термин, используются лишь термины «правоохранительный», «правоохранитель». Следовательно, налицо необходимость в определении понятия «правоохрана».

Под правоохраной мы понимаем

урегулированную правом деятельность управомоченных государственных органов по принудительному обеспечению правового порядка на основе соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

В основу этого определения положены четыре существенных признака:

правоохрана — это вид государственной деятельности по обеспечению правового порядка;
данный вид деятельности осуществляется управомоченными государственными органами;
принудительный характер деятельности по обеспечению правового порядка;
осуществление деятельности государственных органов на основе обеспечения баланса интересов личности, общества и государства.

Необходимо обратить внимание на то, что понятие «правоохрана» является одной из фундаментальных, методологических категорий теории правоохраны, которая типологизируется на отдельные виды (формы) в зависимости от характера деятельности (способа обеспечения правового порядка): конституционное судопроизводство, административное судопроизводство, правосудие, прокурорский надзор, предупреждение правонарушений, расходование преступлений, оперативно-розыскная деятельность, координация деятельности по борьбе с преступностью, исполнение судебных решений. Приведенный перечень видов (форм) правоохраны не является исчерпывающим и отражает лишь состояние теории и законодательства, что обусловлено общественно-экономическими отношениями в тот или иной исторический период развития конкретного государства.

Для осуществления видов (форм) правоохраны образуются государственные органы, которые называются правоохранительными органами.

К использованию правовой категории «правоохрана» при определении понятия «правоохранительный орган», а также для установления исчерпывающего перечня этих органов нас побудил немецкий опыт. В Федеративной Республике Германия в научной и учебной юридической литературе, а также в законодательстве используется термин «Rechtsschutz» — правоохрана (правозащита).

Так, в одном из правовых словарей, изданном в ФРГ, понятие «правоохрана» определяется следующим образом: «В то время как на ранней стадии становления правового государства реализация распространяющихся на отдельных лиц, т.е. субъективных, правовых норм в основном осуществлялась этими лицами или лицами из их окружения, нынешнее право основывается на принципах государственной правовой защиты. Таким образом, обладатель права должен в принципе для претворения в жизнь возникающих в этой связи притязаний обращаться к государственным судам и государственным ведомствам путем подачи иска на вынесение приговора и путем реализации этого приговора на основе государственного принудительного исполнения. Даже если речь будет идти о приговоре, вынесенном с помощью облегченных методов (например, с помощью третейской процедуры или подлежащего реализации решения), то и в этом случае принудительное осуществление законного притязания в принципе является делом государства, самооборона отдельных лиц может оказаться допустимой только лишь в особых случаях, т.е. в случаях самозащиты, вынужденной обороны, вынужденного положения, посредничества, защиты собственности. Часто закон трактует правовую защиту как его действия в тех случаях, когда при нарушении права закон ставит на место нарушенного права притязания на возмещение ущерба. Однако в законе делается оговорка, что и такие действия безусловно должны подчиняться вышеупомянутым принципам. См. также часть «осуществление мер безопасности»⁵См.: Rechtsworterbuch. Dreizehnte, neubearbeitete Auflage / Herausgegeben von Hans Kauffmann. Munchen: Beck, 1995. S. 1005..

Анализ этого сложно сформулированного определения позволяет выделить два существенных признака правоохраны: 1) ее осуществляют только государственные органы («государственные суды» и «государственные ведомства»); 2) осуществление государственными органами правоохраны предопределяется их способностью к принуждению («принудительное осуществление законных притязаний»).

Органы, осуществляющие правоохрану (правоохранительные органы)

Одним из существенных признаков понятия «правоохрана» является осуществление ее специально управомоченными государственными органами. Именно этот признак позволяет поименовать ряд государственных органов правоохранительными органами. Разумеется, не все государственные органы являются правоохранительными. Для решения вопроса о принадлежности того или иного государственного органа к правоохранительным органам необходимо определить понятие «правоохранительный орган».

Под правоохранительным органом мы понимаем

государственный орган, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме.

В основе такого определения находятся следующие существенные признаки:

права и обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права;
каждый правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических действий;
принудительный характер специфических действий правоохранительного органа;
определенная процессуальная форма осуществления специфических действий.

При наличии перечисленных существенных признаков можно установить принадлежность того или иного государственного органа к правоохранительным органам.

Одним из первых применил системный подход при рассмотрении правоохранительных органов, правда исключительно Российской Федерации, А.Г. Братко, обосновавший необходимость «комплексного изучения правоохранительных органов» в целях исключения изолированного изучения отдельных видов правоохранительных органов⁶Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М.: Юридическая литература. 1991. С. 40-97, 206-207..

Предвосхищая конструктивную критику, следует указать, что наши предложения, в особенности относительно ряда американских и европейских государств в части обособления правоохранительных органов, еще не столь совершенны. Это предопределено и тем, что мы фактически впервые применяем системный подход при определении правоохранительных органов ряда зарубежных государств. Кроме того, нельзя не согласиться с суждением авторитетного специалиста в области международного права о том, что «международно-правовые знания находятся на крайне низком уровне»⁷См. об этом: Лукашук И.И. Международное право Общая часть Учебник 2-е изд. перераб. и доп. М.: БЕК. 2001. С. V.. Дело в том, что в Российской Федерации законодательство зарубежных государств не систематизировано, переводы правовых актов зарубежных государств осуществляются без участия специалистов в области права (ввиду незнания иностранных языков последними).

«Правоохранительные органы зарубежных государств» как учебная дисциплина

Программами ведущих высших учебных заведений предусматривается изучение учебной дисциплины «Правоохранительные органы», что учтено в названии данного учебника.

Всякая учебная дисциплина имеет свой предмет изучения. Имеет таковой и учебная дисциплина «Правоохранительные органы зарубежных государств» как самостоятельная учебная дисциплина. К сожалению, в уже упоминавшейся здесь учебной литературе (в первую очередь в учебниках) не выработано единого подхода в определении его содержания. Суть проблемы кратко можно свести к следующему: в каком объеме деятельность того или иного правоохранительного органа составляет предмет рассматриваемой учебной дисциплины.

По нашему мнению, деятельность правоохранительных органов не является предметом изучения учебной дисциплины «Правоохранительные органы зарубежных государств», ибо деятельность тех или иных правоохранительных органов охватывается предметами изучения иных юридических учебных дисциплин (например, «Гражданское право зарубежных государств», «Уголовное право зарубежных государств», «Уголовный процесс зарубежных государств» и др.).

Организация и деятельность правоохранительных органов зарубежных государств является предметом изучения и иных учебных дисциплин. Так, например, в одном учебнике по курсу «Конституционное право зарубежных стран» его авторы отмечают следующее: «Конституционное право как учебная дисциплина — это часть науки, приспособленная для изучения студентами». Также не сталь совершенно на этот же счет и положение А.М. Осавлюка: «Конституционное право зарубежных государств в той или иной форме изучается во всех современных юридических вузах и на юридических факультетах Российской Федерации. Объем и содержание этой учебной дисциплины определяются учебными программами, которые разрабатываются соответствующими кафедрами и утверждаются учеными советами конкретных юридических вузов и факультетов и зависят от специализации вуза, уровня получаемого образования, сложившихся традиций (научных шкал преподавания данной дисциплины в конкретном вузе»⁸Осавлюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов 2-е изд. перераб. и доп. М: ЮНИТИ-ДАНА. 2012 С. 38.