Правовая основа организации правоохранительных органов зарубежных государств
Правовую основу организации правоохранительных органов составляют нормативные правовые акты и акты органов судебной власти. Не все нормативные правовые акты и акты органов судебной власти составляют правовую основу организации правоохранительных органов. К таковой следует относить только те нормативные правовые акты и акты органов судебной власти, в которых определяется организация правоохранительных органов, составляющая предмет учебной дисциплины «Правоохранительные органы зарубежных государств». Перечень подобных нормативных правовых актов и актов органов судебной власти чрезвычайно широк, что побудило нас к их классификации и систематизации.
Прежде всего, необходимо указать на действующие законы и иные нормативные правовые акты уже несуществующих государств — СССР и РСФСР. Эти нормативные правовые акты сохраняют свою юридическую силу полностью или в части, не противоречащей Конституции РФ 1993 г., и в случаях, если республиканские акты РСФСР не заменены соответствующими федеральными законами РФ (п. 2 и 6 раздела второго Конституции РФ), а общесоюзные акты в соответствии со ст. 1 и 4 Закона РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» от 24 октября 1990 г. и ст. 2 постановления Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» № 2014-1 от 12 декабря 1991 г. не приостановлены в установленном порядке или не заменены нормативными правовыми актами РСФСР.
Также обращаем внимание на Федеральный закон РФ «О международных договорах Российской Федерации» от 16 июня 1995 г.
Наибольшей юридической силой в зарубежных государствах обладают конституции, в которых закрепляется система государственных и иных органов, в том числе и тех, которые мы именуем правоохранительными органами.
Так, Конституцией Соединенных Штатов Америки, принятой 17 сентября 1787 г., Соединенные Штаты Америки провозглашены независимым, демократическим, правовым, федеративным государством. Государственная власть в США основана на ее разделении на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Законодательную власть осуществляет Конгресс США, состоящий из двух палат — Сената и Палаты представителей (разд. 1 ст. I). Исполнительную власть осуществляет Президент США, одновременно являющийся главой государства (разд. 1 ст. II).
Конституцией Федеративной Республики Бразилии, принятой 5 октября 1988 г., Федеративная Республика Бразилия «конституируется в правовое демократическое государство и имеет в качестве основ: I — суверенитет; II — гражданство; III — достоинство человеческого существа; IV — социальные ценности труда и свободной инициативы; V — политический плюрализм» (ст. 1). Политико-административная организации Федеративной Республики Бразилии представляет «Союз, штаты, Федеральный округ и муниципии, которые все автономны» (ст. 18). Законодательную власть в ФРБ осуществляет Национальный конгресс, состоящий из Палаты депутатов и Федерального сената (ст. 44). Исполнительную власть в ФРБ осуществляют Президент ФРБ и вице-президент ФРБ (ст. 76).
Конституция Французской Республики, принятая 4 октября 1958 г., положила начало «Пятой Республике». Французская Республика является неделимым, светским, социальным, демократическим государством (ст. I). Государственная власть Французской Республики основана на ее разделении на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Органом законодательной власти является Парламент ФР, состоящий из Национального собрания и Сената (ст. 24-33 разд. IV). Исполнительную власть осуществляет Правительство ФР (ст. 20-23 разд. III). Главой государства является Президент ФР (ст. 5—19 разд. II).
Конституцией Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. Федеративная Республика Германия (ФРГ) провозглашена «демократическим и социальным федеративным государством» (абзац первый ст. 20). Государственная власть в Федеративной Республике Германия осуществляется «через специальные органы законодательной, исполнительной и судебной власти» (абзац второй ст. 20). Органами законодательной власти в Федеративной Республике Германия являются Бундестаг (ст. 38—48 разд. III) и Бундесрат (ст. 50—53 разд. IV). Исполнительную власть осуществляет Федеральное правительство ФРГ, состоящее из Федерального канцлера ФРГ и федеральных министров (ст. 62). Особое место в системе органов рассматриваемого государства занимает Федеральный президент ФРГ, который «не может входить ни в правительство, ни в законодательный орган Федерации или какой-либо земли» (абзац первый ст. 55). Федеральный президент ФРГ «представляет Федерацию в международно-правовых отношениях. Он заключает от имени Федерации договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов» (абзац первый ст. 59).
Конституцией Королевства Испания, вступившей в действие 29 декабря 1978 г., Королевство Испания «конституируется как правовое демократическое, социальное государство», политической формой которого является «парламентарная монархия» (ст. I). Государственная власть Королевства Испания основана на ее разделении на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную.
Законодательную власть представляют Генеральные кортесы Королевства Испания, состоящие из Конгресса депутатов и Сената (ст. 66). Исполнительную власть осуществляет Правительство Королевства Испания (ст. 97—107 разд. IV). Главой Королевства Испания является Король (ст. 56).
Конституцией Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. Итальянская Республика провозглашена демократической республикой, «основывающейся на труде» (ст. 1). Государственная власть Италии основана на ее разделении на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть осуществляется Парламентом Италии, состоящим из Палаты депутатов и Сената Республики (ст. 70 и 55). Главой Итальянской Республики является Президент ИР, который избирается Парламентом ИР на совместном заседании обеих палат (ст. 83).
Все участники Содружества Независимых Государств как субъекты международного права имеют конституции, обладающие наивысшей юридической силой.
Так, в Республике Беларусь высшую юридическую силу на территории этого государства имеет Конституция РБ от 15 марта 1994 г. (с последующими существенными изменениями и дополнениями — от 24 ноября 1996 г. и от 17 октября 2004 г.), в соответствии с которой Беларусь провозглашена «унитарным демократическим социальным правовым государством», государственная власть в котором осуществляется «на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную», а государственные органы, ее составляющие, «самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» (ст. 1, 6).
Конституцией Украины от 28 июня 1996 г. Украина провозглашена суверенным, независимым, демократическим, социальным, правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1 и 5). Государственная власть в Украине осуществляется «по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 6).
Конституцией Республики Казахстан, принятой 30 августа 1994 г.. Республика Казахстан объявлена унитарным государством с президентской формой правления, с единой государственной властью, осуществляемой «в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 2 и 3). Президент Республики Казахстан «обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом» (п. 3 ст. 40).
В соответствии с Конституцией Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. Республика Узбекистан (Узбекистан) является суверенной демократической республикой с системой государственной власти, основанной на ее разделении на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 1, 11). Законодательную власть в Республике Узбекистан осуществляет Олий Межлис.
Конституцией Республики Армения от 5 июля 1995 г. Республика Армения провозглашена суверенным, демократическим, социальным, правовым государством, в котором государственная власть осуществляется «на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 1, 5). Законодательную власть осуществляет Национальное Собрание (ст. 62), исполнительную власть — Правительство Республики Армения, которое состоит из премьер-министра и министров (ст. 85). Принадлежность Президента Республики Армения непосредственно к одной из трех ветвей власти в Конституции Республики Армения не закреплена, в ст. 49 записано, что Президент Республики Армения обеспечивает «нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей».
Конституцией Республики Молдова от 29 июля 1994 г. Республика Молдова провозглашена суверенным, независимым, единым, неделимым и нейтральным государством (ст. 1 и 11). В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют «при осуществлении своих прерогатив» (ст. 6). Трем обозначенным ветвям государственной власти в Конституции Республики Молдова посвящен один разд. III «Публичная власть» (ст. 60—124). Высшим представительным и законодательным органом является Парламент Республики Молдова (ст. 60). Исполнительную власть осуществляет Правительство Республики Молдова (ст. 96). Главой государства является Президент Республики Молдова (ст. 77).
Конституцией Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. Республика Таджикистан (Таджикистан) провозглашена суверенным, демократическим, правовым, светским и унитарным государством (ст. 1). Государственная власть в Таджикистане основывается «на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 9). Высшим представительным и законодательным органом Таджикистана является Маджлиси Оли Республики Таджикистан (ст. 48). Исполнительную власть осуществляет Правительство Республики Таджикистан (ст. 73). Главой государства и исполнительной власти является Президент Республики Таджикистан (ст. 64).
Конституцией Туркменистана от 18 мая 1992 г., с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1995 г., Туркменистан провозглашен демократическим, правовым и светским государством с формой правления «президентская республика». При этом Туркменистан обладает статусом постоянного нейтралитета (ст. 1). Государственная власть Туркменистана основывается «на принципе разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, которые действуют самостоятельно, сдерживая и уравновешивая друг друга» (ст. 4). Система органов власти и управления, а также административно-территориальное деление Туркменистана закреплены в разделе III Конституции Туркменистана (ст. 45—84). Высшим представительным органом народной власти является Халк маслахаты (Народный Совет) Туркменистана, в состав которого входят органы государства фактически всех ветвей власти (ст. 45 и 48), что не согласуется с имеющей большую юридическую силу ст. 4 Конституции Туркменистана. Законодательным органом Туркменистана является Меджлис (парламент) Туркменистана (ст. 62). Исполнительным и распорядительным органом является Кабинет министров Туркменистана, который возглавляет Президент Туркменистана, являющийся также и главой государства (ст. 75, 54).
Конституцией Кыргызской Республики (Кыргызстана) от 27 июня 2010 г. Кыргызстан провозглашен суверенным, унитарным, демократическим, правовым, светским, социальным государством (ст. 1). Государственная власть в Кыргызстане основывается на принципе «разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви, их согласованного функционирования и взаимодействия». Государственную власть в Кыргызстане представляют и осуществляют: Президент Кыргызстана (ст. 60); Жогорку Кенеш Кыргызстана состоит из 120 депутатов (ст. 70); Правительство Кыргызстана и местные государственные администрации; Конституционный Суд Кыргызстана, Верховный Суд Кыргызстана, Высший Арбитражный Суд Кыргызстана, суды и судьи системы правосудия.
Конституцией Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. Азербайджанская Республика провозглашена демократической, светской, унитарной республикой. Государственная власть «организуется на основе принципа разделения властей». Законодательную власть осуществляет парламент — Милли Меджлис Азербайджанской Республики, исполнительная власть принадлежит Президенту Азербайджанской Республики, а судебную власть осуществляют суды.
Все прибалтийские государства, являвшиеся республиками СССР, как субъекты международного права, имеют конституции, обладающие наивысшей юридической силой.
Конституцией Латвийской Республики от 15 февраля 1922 г., вступившей в юридическую силу с 7 ноября 1922 г., Латвийская Республика (Латвия) была провозглашена независимой демократической республикой. Конституция Латвии 1922 г. «рассматривается обычно как первая Конституция Латвии, соответствующая общим параметрам актов такого уровня». Возобновление действия Конституции Латвии 1922 г. было провозглашено Декларацией Верховного Совета Латвийской Советской Социалистической Республики «О восстановлении независимости Латвийской Республики» от 4 мая 1990 г. В пал ном объеме действие Конституции Латвии 1922 г. на территории Латвийской Республики восстановлено с 6 июля 1993 г. К числу органов государственной власти Конституцией Латвийской Республики отнесены следующие: Саэйма (парламент), которой принадлежит «законодательное право» (п. 5—34, 64); Президент Латвийской Республики (п. 35—54); Кабинет министров Латвийской Республики, состоящий из Президента, министров и приглашенных им министров (п. 55—63); суды (п. 82—86) и государственный контроль, являющийся «независимым коллегиальным учреждением» (п. 87—88).
Конституцией Литовской Республики от 25 октября 1992 г. Литовская Республика (Литва) провозглашена независимой демократической республикой. Государственная власть в Литве осуществляется Сеймом (парламентом). Президентом и Правительством, судом (ст. 1, 5). Конституцией Эстонской Республики от 28 июня 1992 г. Эстонская Республика (Эстония) провозглашена самостоятельной и независимой демократической республикой (ст. 10). Государственную власть Эстонии осуществляют Государственное Собрание ЭР. Президент ЭР, Правительство ЭР и суды «по принципу разделения и сбалансирования властей» (ст. 4). Законодательная власть принадлежит Государственному Собранию ЭР (ст. 59). Исполнительная государственная власть принадлежит Правительству ЭР. Главой Эстонской Республики является Президент ЭР.
Конституцией Грузии от 24 августа 1995 г. Грузия провозглашена независимым, единым и неделимым государством, форма политического устройства которого — демократическая республика (ст. 1). Государственная власть в Грузии осуществляется «на основе принципа разделения властей» (ст. 4). Законодательную власть осуществляет Парламент Грузии (ст. 48). «После создания на всей территории Грузии надлежащих условий и формирования местного самоуправления» Парламент Грузии будет состоять из двух палат — Совета Республики и Сената (ст. 4). Главой исполнительной власти, а также «Главой грузинского государства» является Президент Грузии (ст. 69). Приведенные нами положения также закреплены в Законе Грузии «О публичной службе» от 31 октября 1997 г.
К нормативным правовым актам относятся и так называемые кодифицированные акты (кодификация — один из способов систематизации). Имеются в виду кодексы. К их числу относятся, например: Французский гражданский кодекс 1804 г. («Кодекс Наполеона») (Вводный раздел «Об опубликовании, действии и применении законов в целом» — ст. 1—6); Гражданское уложение Германии от 18 августа 1896 г.; Гражданское процессуальное уложение Германии от 30 января 1877 г.; Гражданский кодекс Республики Беларусь от 28 октября 1998 г.; Налоговый кодекс Республики Беларусь от 15 ноября 2002 г.; Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 г.
Другим способом систематизации является инкорпорация, имеющая прикладное значение при изучении рассматриваемой учебной дисциплины. Инкорпорация — это более простой (по сравнению с кодификацией) способ систематизации, когда нормативные правовые акты объединяются в определенном порядке: хронологическом или предметном. При официальной инкорпорации издаваемые компетентными органами сборники хотя и не являются источниками права, однако рассматриваются в качестве официально опубликованных нормативных правовых актов, и на них можно ссылаться. Ныне таким инкорпорированным сборником является журнал «Собрание законодательства Российской Федерации». Помимо этого источника официального опубликования есть и другие (например, «Российская газета», «Парламентская газета»). В зарубежных государствах также имеются официальные источники опубликования. Так, например, в Азербайджанской Республике инкорпорированным сборником нормативных правовых актов является журнал «Сборник законодательства Азербайджанской Республики» («СЗ АР»).
Разновидностью инкорпорации является неофициальная инкорпорация. Имеются в виду сборники, подготавливаемые учеными. Хотя на них и нельзя ссылаться как на официальные источники, но их прикладное значение при изучении учебной дисциплины «Правоохранительные органы зарубежных государств» трудно переоценить.
До сих пор речь шла о внешней форме закрепления правовых норм, регламентирующих организацию и основные направления деятельности правоохранительных и правоприменительных органов. Далее рассматриваются нормы, непосредственно содержащиеся в нормативных правовых актах, т.е. речь пойдет о содержании правовых норм. Как и для норм иных отраслей права (административного, уголовно-процессуального и др.), нормы об организации и основных направлениях деятельности правоохранительных органов структурно представляют совокупность трех элементов — гипотезы, диспозиции и санкции. Характерной особенностью рассматриваемых норм является их бланкетный характер, что означает необходимость уточнения содержания этих норм при помощи иных отраслей права.
Одним из элементов процесса установления правовых норм, подлежащих применению, является толкование. В теории права толкование правовых норм обычно увязывают с осуществлением следующих приемов (способов) — грамматического, логического, систематического и др.
При формировании новой системы права (что происходит ныне в Российской Федерации) актуализируются проблемы комплексного правоприменения, предполагающего в первую очередь использование систематического способа толкования. Именно использование систематического способа толкования позволяет нам отстаивать доктрину обеспечения баланса интересов личности, общества и государства, которая официально закреплена в ст. 8, 17, 19, 55 Конституции РФ.
Эта идея получила закрепление и в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. К сожалению, получившая широкое распространение идея приоритета интересов личности, ее прав и свобод по отношению к интересам общества, государства, основанная на буквальном толковании лишь ст. 2 Конституции РФ вне связи с другими ее положениями, является такой же крайностью, как и социалистическая доктрина приоритетов государственных и общественных интересов перед личными. В основу данного учебника положена доктрина обеспечения баланса интересов личности, общества и государства.
При толковании правовых норм могут быть обнаружены противоречия между ними. В таких случаях для разрешения противоречий между нормативными правовыми актами и правовыми нормами нужно руководствоваться следующими правилами.
Первое правило: подлежит применению тот нормативный правовой акт, который имеет высшую юридическую силу. Юридическая сила нормативного правового акта определяется в зависимости от его места в иерархии нормативных правовых актов.
Второе правило: противоречия между общими и частными нормами подлежат разрешению в пользу общих норм.
Третье правило:, противоречия между общими, обычными и исключительными нормами разрешаются в пользу последних.
При применении правовых норм и нормативных правовых актов, в которых содержатся эти нормы, возникает также проблема, связанная с определением даты их вступления в юридическую силу. В соответствии со ст. 4 Федерального закона РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г., в редакции от 23 апреля 1999 г., официальным опубликованием федеральных конституционных законов РФ, федеральных законов РФ, актов палат Федерального Собрания РФ считается первая публикация полных текстов поименованных нормативных правовых актов в следующих периодических изданиях: «Парламентская газета», «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации».
Другим аспектом проблемы определения даты официального опубликования является датирование федеральных конституционных и федеральных законов РФ. Широко распространенная практика датирования их датой подписания Президентом РФ противоречит ст. 2 упоминавшегося выше Федерального закона РФ от 25 мая 1994 г. (в редакции от 23 апреля 1999 г.), согласно которой датой «принятия федерального закона считается дата принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации».
Именно это предписание Закона и соблюдено в данном учебнике при датировании федеральных конституционных законов РФ и федеральных законов РФ, а также нормативных правовых актов некоторых участников СНГ.
Роль актов органов судебной власти в регулировании организации правоохранительных органов
В качестве источников права нами рассматриваются акты органов судебной власти. Обращаем внимание на то, что роль источников указанного вида возрастает по мере формирования российской системы права. Прежде всего это относится к решениям Конституционного Суда РФ.
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ, осуществляя свои полномочия, может признавать нормативные правовые акты в пат ном объеме или отдельные положения нормативных правовых актов неконституционными, что влечет утрату юридической силы этих нормативных правовых актов в целом или в части. Данное конституционное положения распространяет свое действие на все нормативные правовые акты, в том числе и на те из них, которые регулируют организацию и деятельность правоохранительных и правоприменительных органов. В этом и состоит роль решений Конституционного Суда РФ в процессе формирования системы правоохранительных органов Российской Федерации.
Помимо актов Конституционного Суда РФ на процесс формирования системы правоохранительных органов оказывают влияние и решения Верховного Суда РФ.
Это же относится и к зарубежным государствам (в первую очередь к участникам Содружества Независимых Государств).
Что же касается иных зарубежных государств, то здесь имеются существенные особенности, которые мы учли при подготовке данного учебника.
Особо обращаем внимание на правовую систему Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (СКВиСИ).
Обычно статус и система органов государства устанавливаются в одном нормативном правовом акте — конституции (основном законе). Исключение составляет Великобритания (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии) как самостоятельный субъект международного права: здесь статус и система государственных органов закреплены не в конституции (основном законе), а в нескольких нормативных правовых актах и даже в иных (неправовых) источниках, что обусловлено правовой системой этого государства. Конституции (основного закона) как нормативного правового акта здесь нет. Именно поэтому представляется по меньшей мере противоречивым суждение ряда авторов о том, что в Великобритании «нет единого акта, действующего в качестве конституции, хотя сама она, безусловно, существует». Также вызывает возражение позиция, определяющая «нестандартный характер британской Конституции». По мнению А.М. Осавелюка, «в Великобритании отсутствует документ, официально именующийся конституцией, применяемый и изменяемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой. Но это вовсе не мешает Великобритании быть родиной конституционализма»1Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов. 2-е изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2012. С. 336..
В СКВиСИ трудно переоценить роль решений судебных органов, что является причиной обособления так называемого прецедентного права в правовой системе СКВиСИ.