Регулирование миграции в рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и странах БРИКС
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) — региональная международная организация, основанная в 2001 г. лидерами Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. С 1 января 2004 г. она начала функционировать как полноценная международная структура, обладающая собственными рабочими механизмами, персоналом и бюджетом.
Главные задачи организации — укрепление стабильности и безопасности на широком пространстве, объединяющем государства-участники, борьба с терроризмом, сепаратизмом, экстремизмом, наркотрафиком, развитие экономического сотрудничества, энергетического партнерства, научного и культурного взаимодействия.
Сегодня одной из актуальных проблем в странах ШОС является регулирование миграционных процессов в каждой из стран- участниц, характеризующихся особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющих говорить о перемещениях населения между странами ШОС как об особой миграционной системе.
Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи установились между Россией и бывшими республиками СССР. Причем, если между Россией и Казахстаном происходит обмен преимущественно мигрантами, переезжающими на постоянное место жительства, то остальные республики служат поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы.
Статистика трансграничной миграции в пределах ШОС на постоянное место жительства свидетельствует о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени, из Российской Федерации. Киргизия имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. Население, покидающее Россию, направляется в основном в Казахстан. Межгосударственные отношения между странами ШОС далеко не всегда носят бесконфликтный характер, что непосредственным образом отражается на внешнеполитических курсах всех стран региона и на проводимой ими миграционной политике (например, визовый режим между Узбекистаном и Таджикистаном, введенный в 2000 г.).
В решении вопросов правового регулирования миграционных процессов (в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства) действия государств — участников ШОС неоднозначны. Несмотря на закрепление этих прав в большинстве конституций региона, в ряде из них принимаются нормативные правовые акты, ограничивающие эти права.
Так, в Китае действует авторитарная модель правового регулирования миграционной ситуации, которая предполагает жесткий государственный контроль в сфере миграции, (например, ограничение свободы передвижения). Трудовые права работников в Китае ограничены пропиской, т.е. жесткой привязкой граждан к постоянному месту жительства. Установленный порядок прописки требует разрешения административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилья, что существенно нарушает международные права человека.
Основными особенностями официальной миграционной политики КНР являются: укрепление своих позиций на мировом рынке трудовых услуг; борьба с нелегальной эмиграцией; активная защита прав китайских граждан за рубежом; поощрение переселившихся за границу ученых к возвращению на историческую родину.
Расширение экспорта трудовых услуг — важная составляющая стратегии выхода национального китайского бизнеса вовне (выдвинута в 2000 г. Цзян Цзэминем), означающая товарную экспансию на внешних рынках, экспорт рабочей силы, импорт сырья и высоких технологий.
Китайское правительство обеспокоено наличием избыточной рабочей силы внутри страны. С начала 1980-х гг. КНР проводит целенаправленную политику освоения зарубежных рынков трудовых ресурсов, активно поддерживая своих граждан в организации собственного бизнеса за рубежом, требуя от них изучения иностранных технологий и повышения квалификации, и пр.
«Китайское экономическое чудо» стало возможным благодаря, в том числе, инвестициям в экономику страны китайских эмигрантов. Осуществлением целенаправленной политики в отношении своих соотечественников, проживающих за границей, занимаются специальные структуры Китая: Канцелярия Госсовета по делам китайцев, проживающих за границей, Всекитайский комитет Народного политического консультативного совета (ВК НПКСК), ряд общественных организаций. Всекитайская ассоциация зарубежных связей и др. Правительство КНР стимулирует и поощряет деятельность соотечественников в интересах родины, проявляя уважение и благодарность к зарубежным китайцам. Официально поддерживается публикация периодических изданий за рубежом для китайской диаспоры на китайском языке или для широкого круга читателей на языке страны пребывания с целью создания позитивного образа Китая. Во многих государствах и регионах мира выходят тысячи различных изданий и газет на китайском языке.
Управляемая миграция рассматривается китайским правительством как способ «рационального движения населения и его распределения между городом и деревней, а также между различными регионами страны»1Чесноков А.С. Миграционные и демографические аспекты современного развития Китая // Материалы конференции «Миграция и развитие». М., 2007. С. 247.. Постановление Госсовета «О мерах по дальнейшей стабилизации проблемы занятости и распределения трудовых ресурсов» направлено на расширение экспорта рабочей силы из густонаселенных регионов Китая в малозаселенные сельскохозяйственные районы (в основном приграничные области) сопредельных стран. В числе этих мер: создание совместных предприятий с обязательным участием китайских рабочих; работа китайских специалистов на производстве в сопредельных странах по долгосрочным контрактам; взятие китайскими предприятиями в аренду земель, расположенных в приграничных областях соседних стран.
Существуют и другие векторы миграционной политики Китая, например, создание на сопредельных территориях совместных зон, которые носят экономический либо таможенный статус. В частности, усилия Китая направлены на создание на территории России совместных экономических зон площадью 5-10 км. что соответствует программе Пекина по заселению Северного Китая. Кроме того, в Дальневосточных регионах России действует сеть нелегальных (подпольных) китайских банков, финансирующих торговые операции китайских мигрантов. В сферу их деятельности включены: аккумулирование выручки торговых фирм, размещенных на территории сопредельных государств; создание посреднических коммерческих структур; размещение заказов на лес, рыбу, цветные металлы: транспортировка заказов в Китай.
Разработанная в КНР концепция единой нации различает государственные и национальные интересы. Первые — это суверенитет Китая, вторые — формирование единой нации, которая подразумевает всех китайцев, проживающих не только в КНР, но и в сопредельных странах. Данная идеология отражается и в миграционной политике страны, важным направлением которой является усиление миграционного взаимодействия с Россией.
Россия занимает особое место в планах Пекина. Китайские власти используют трудовую миграцию для завоевания прочных экономических, торговых и демографических позиций, способных оказать серьезное геополитическое влияние на нашу страну. При этом неважно, какие (по социальным параметрам) граждане КНР переселятся в Россию, важно, чтобы они были экономически выгодны, поставляя в Китай деньги и сырье. Интегрируясь в местное российское общество, китайцы, с одной стороны, сохраняют национальную идентичность (большая часть их не стремится получить российское гражданство), с другой — ориентированы на расширение своих позиций в принимающем обществе. Определенная часть мигрантов стремится закрепиться в России. Абсолютное большинство из них составляют люди в наиболее активном, трудоспособном возрасте (от 21 до 30 лет). Одним из мотивов миграции мужского населения КНР являются невесты, так как дисбаланс в соотношении полов — острая проблема для Китая. По данным органов ЗАГС, в Забайкальском крае отмечается тенденция к росту количества браков, заключаемых китайцами с российскими гражданками.
Но главная задача — расширение в России сферы своего бизнеса. Деятельность китайских бизнесменов на территории нашей страны превращает ее в рынок сбыта китайских товаров, сдерживая экономический подъем, особенно на Дальнем Востоке, способствует усилению китайской миграции в Россию и далее — в другие страны. Территориальное закрепление китайских граждан за рубежом входит в круг интересов руководства КНР, и в этом смысле позиция китайского руководства требует повышенного внимания с точки зрения государственной безопасности и общественного порядка в принимающих странах.
Одним из принципов регулирования внутренней миграции в Киргизской Республике является обеспечение закрепленных в конституции страны прав человека, в частности, прав на свободный выбор места жительства и места пребывания, свободу передвижения, личную свободу и безопасность. Однако закон «О внутренней миграции» обязывает граждан, временно выбывших в другую местность на срок свыше 45 календарных дней, зарегистрироваться по месту пребывания. Подобная ситуация складывается и в других странах — членах ШОС: их конституции закрепляют и гарантируют своим гражданам право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, однако внутреннее законодательство устанавливает ограничения указанных прав. Данное положение обусловлено, прежде всего, отсутствием единого законодательного акта в сфере регулирования миграционных процессов, соответствующего международным правовым нормам, а также самостоятельных органов, компетентных решать вопросы в сфере миграции. В настоящее время регулированием миграционных процессов в указанных странах занимаются органы внутренних дел, которые руководствуются преимущественно приказами, инструкциями и распоряжениями, нередко противоречащими конституциям и международным правовым актам.
Федеративная Республика Бразилия является страной приема иммигрантов и в настоящее время занимает третье место (после США и Аргентины) по количеству въехавших на ее территорию лиц.
С середины и по конец XIX в. в страну прибыло 1,1 млн европейцев из Португалии, Италии и Германии. Одновременно для работы на сахарных, хлопковых и табачных плантациях, добычи золота и алмазов на севере страны в Бразилию доставлялись африканские рабы. Всего (до запрета рабства в 1888 г.) в страну было доставлено до 5 млн африканцев, в основном из нынешних Анголы, Конго, Мозамбика. Экономика Бразилии того времени, имевшая выраженную сельскохозяйственную направленность, требовала все большего вложения труда, и отмена работорговли только усилила привлечение рабочей силы. С начала XX в. до начала 1950-х гг. в Бразилию иммигрировало еще около 4 млн европейцев (преимущественно португальцы, итальянцы и испанцы), устраиваясь на работу не только в сельскохозяйственном секторе, но и в сфере промышленности. Например, большинство итальянцев, прибывших в Бразилию, сначала трудились в качестве наемных крестьян на кофейных плантациях, затем некоторые из них, накопив капитал, покупали участки земли и становились фермерами-землевладельцами, нанимая иммигрантов. Следует упомянуть, что в этот период в Бразилии появились и выходцы из Японии и Ливана, которые обосновались в крупных городах на юго-востоке страны и работали преимущественно в сфере услуг.
Во второй половине XX в. приток иммигрантов в Бразилию резко упал. Во-первых, это связано с послевоенным восстановлением экономики и ускоренным ростом благосостояния населения в тех странах, которые всегда являлись донорами рабочей силы для Бразилии. Во-вторых, в самой республике количество рабочих мест, привлекательных для иностранцев, резко сократилось в связи с политической нестабильностью и экономическим спадом. Тем не менее, в 1970-х гг. Бразилия принимает большой поток ливанских, сирийских и палестинских иммигрантов (эмигрировавших из-за возникших военных конфликтов), а в 1990-х — эмигрантов из африканских стран, Китая и стран Юго-Восточной Азии.
В настоящее время Бразилия вполне благоприятна как для отдыха и проживания граждан развитых стран, так и для развития их бизнеса. Последний вариант бразильской конституции допускает двойное гражданство, что открывает возможность безвизового въезда иностранцам более чем из 70 стран мира, предоставляет им привилегии в ведении бизнеса как в самой Бразилии, так и в ряде стран латиноамериканского региона. Поэтому все больше североамериканцев, европейцев, арабов стремятся получить, наряду с уже имеющимся, и бразильское гражданство.
Однако чтобы получить вид на жительство и последующее гражданство (которое становится доступным только после четырех лет постоянного проживания в стране), требуется вложить в бразильскую экономику как минимум 50 тыс. долл. Эта сумма должна быть инвестирована в коммерческую или производственную деятельность (путем создания в Бразилии нового предприятия либо вложения в уже действующее). На претендента налагаются также обязательства по трудоустройству определенного количества местных рабочих. Временные визы на работу предоставляются тем иностранцам, которые смогут найти в Бразилии работодателя, готового оформить от их лица необходимые документы.
Сегодня для Бразилии характерны достаточное для нужд ее экономики количество рабочей силы и сбалансированность миграционных потоков (т.е. ежегодное количество бразильских граждан, эмигрирующих из республики, практически уравнивается числом иммигрантов, прибывающих в страну для постоянного проживания и трудоустройства), постепенно решается проблема нехватки квалифицированной рабочей силы. С развитием системы образования сокращается число приглашаемых в страну специалистов технического и медицинского профилей, снижается субсидирование программ, направленных на их привлечение.
Индия — огромная по площади и населению страна с низким уровнем урбанизации. Большая часть населения, особенно сельского, имеет скромные возможности для существования, поэтому поездки в другие территории на заработки — один из немногих способов прокормить себя и семью. Несмотря на существование специальных программ по развитию сельских территорий, законодательство и политика индийского правительства не решают многих острых проблем, касающихся уровня жизни значительной части населения страны.
С 1999 по 2011 год миграционные потоки между индийскими штатами возросли более чем наполовину, из них перемещения внутри — на 32,6%, между штатами — на 29,5%. И хотя внутри страны население перемещается все активней, существенного притока человеческого капитала из-за рубежа не наблюдается. При этом основу иностранных мигрантов составляют выходцы из соседних с Индией стран. В миграционных потоках преобладает мужское население, для которого главной причиной перемещения является поиск работы (для женщин — замужество). Растет доля миграционных потоков из сельской местности в города, но по-прежнему велики показатели перемещения непосредственно внутри сельской части страны.
Среди всех мигрантов 23,8% — неграмотные (39,5% — без высшего образования, 32,4% — не окончившие высшего учебного заведения, всего лишь 5,3% — с высшим техническим образованием). Понятно, что большая часть внутренних мигрантов ищет так называемую «черновую» работу. И именно на этом уровне проблема защиты прав рабочих стоит особенно остро.
Несовершенство системы миграции внутри страны и низкие уровни социального развития обусловили отток рабочей силы за рубеж. Наибольший поток эмигрантов направляется из Индии в Объединенные Арабские Эмираты, Саудовскую Аравию, Кувейт, Оман, Бахрейн, Катар, Малайзию.
Денежные переводы индийских работников, поступающие из-за рубежа, положительно влияют на бюджет страны, что свидетельствует о высоком уровне оплаты труда мигрантов за границей. В 1999-2010 гг. денежные переводы составили более 15 млрд долл. США. По объемам денежных переводов Индия обогнала такие страны, известные «своими мигрантами», как Мексика, Филиппины и Турция.
Однако в области миграции рабочей силы индийское правительство способно лишь облегчить режим перемещения внутри страны и за рубеж. Недавно были внесены некоторые поправки в законодательство, дающие право на получение двойного гражданства для жителей Индии, а также упрощающие выезд рабочих в ряд государств. Однако эти меры — не более чем попытка решить существующие проблемы беднейших слоев населения за счет предоставления возможности «подзаработать на стороне».
Южно-Африканская Республика (ЮАР) — одна из самых богатых стран континента, долгое время являвшаяся центром притяжения мигрантов, основное число которых было занято в угледобывающей отрасли промышленности. В 1970-1980 гг., после принятия мер по снижению зависимости от трудовых мигрантов, удельный вес иностранных рабочих в угольной промышленности сократился с 77 до 40%.
ЮАР по-прежнему остается страной-реципиентом для людей, приезжающих сюда на постоянное место жительства, но для такой категории лиц существенными факторами стали профессия и квалификация. Иммиграционная программа в ЮАР на сегодняшний день довольно жесткая. Прежде всего, это обусловлено огромным потоком неквалифицированной рабочей силы после падения режима апартеида. Сейчас эта проблема особенно обострилась в связи с увеличением количества работников этой категории. В то же время в ЮАР существует спрос на таких специалистов, как радиотехник, программист, автомеханик, наладчик и сборщик различного оборудования, на лиц, умеющих пользоваться компьютером.
Режим апартеида в Южной Африке в свое время лишил негритянское население доступа к высококачественному образованию, что теперь стало причиной кадрового дефицита. Сейчас система образования в ЮАР пытается справиться с этой проблемой, а также с утечкой из страны квалифицированных специалистов. Если в 1982-1992 гг. страну покинули 70 тыс. человек, то в 1998-2001 гг. их было свыше 166 тыс. Сегодня только в Великобритании постоянно проживают 1.4 млн южноафриканцев. Примерно 50% южноафриканцев, живущих в других странах, имеют высшее образование.
Международная организация по миграции считает, что количество эмигрантов во всем мире за последние 30 лет более чем удвоилось. При этом африканцы покидают свои страны вынужденно — из-за военных конфликтов или бедности. Эмигранты из ЮАР, кроме того, называют причиной выезда и высокий уровень преступности внутри страны; белые эмигранты жалуются на предоставление черному населению особых привилегий.
Активность в области научных исследований в ЮАР по-прежнему высока, но отъезд врачей и медицинского персонала сказывается на жизнедеятельности региона довольно серьезно. По данным British Medical Journal, ежегодно Африку покидают 23 тыс. медицинских работников, 10% врачей в канадских госпиталях являются южноафриканцами, а в Великобритании в 2000-2011 гг. самое большое количество разрешений на работу получили медсестры из ЮАР и Зимбабве. Все это приводит к нехватке специалистов во многих государственных клиниках и госпиталях.
И хотя причинами эмиграции населения из ЮАР являются преступность, низкий уровень жизни и наличие безработицы, по сравнению с другими африканскими государствами ЮАР — наиболее развитая страна, что и служит основной причиной притока в нее людских ресурсов из других регионов континента.