Регулирование миграции в Канаде, Швеции, Великобритании, Израиле

После окончания Второй мировой войны в этих странах начался рост промышленного производства, актуализировался дефицит трудовых ресурсов, что повлекло пересмотр ограничительной миграционной политики. После войны страны классической иммиграции превратились в мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных переселенцев. В Канаде были расширены спонсорские привилегии, увеличен список разрешенных видов профессиональной деятельности и предоставлен «предпочтительный»» статус ряду европейских стран. В 1951 г. принят новый иммиграционный правовой акт, направленный на привлечение высококвалифицированных специалистов и одновременное расширение полномочий миграционных чиновников в части отказа мигрантам во въезде по признакам национальности, происхождения, культурных традиций.

В период с 1962 по 1967 год миграционная политика Канады претерпела существенные изменения. Введены новые правила, устраняющие черты расовой дискриминации и нацеленные на привлечение специалистов из различных стран мира, а также понятия поручительства и профессиональной миграции, издается «Белая книга по иммиграции», положения которой полностью отменили возможность дискриминации по признакам расы, цвета кожи или вероисповедания. Подчеркивалось, что предпочтение будет отдаваться только хорошо образованным специалистам. В 1967 г. введена балльная система отбора мигрантов на основе личных параметров (уровень образования, профессиональный статус и возраст). Дальнейшая эволюция миграционной политики нашла отражение в «Зеленой книге по иммиграции» 1975 г. В ней закреплялась необходимость ограничения и регулирования притока мигрантов и беженцев. Содержание «Зеленой книги» контрастировало с общим смыслом «Белой книги», где приветствовалась миграция в Канаду всех квалифицированных специалистов, в которых страна нуждалась.

С 1979 по 1980 год в Канаду въехало около 60 тыс. беженцев из Вьетнама, Камбоджи и Лаоса (в 1980-е гг. эта цифра поднялась до 100 тыс.). Тысячи канадцев участвовали в так называемой частной спонсорской программе, содействуя их принятию (54% индокитайских беженцев были спонсированы частным капиталом). В 1986 г. ООН присудила Канаде медаль Нансена за «великодушие», проявленное в отношении беженцев¹Информационная записка «Современная иммиграция и иммиграционная политика Канаты» / Институт США и Канады РАН. М., 2001..

Сегодня в стране ответственным за реализацию иммиграционной политики является министерство по делам гражданства и иммиграции, которое занимается вопросами приема иностранцев, разработкой нормативной базы по регулированию иммиграции. В структуру министерства входят четыре департамента: по защите беженцев; по вопросам иммиграционных апелляций; иммиграционный департамент; департамент профессионального развития.

Департаменты делятся по территориальному принципу на управления, расположенные в Квебеке, Онтарио, Оттаве, Атлантическом побережье, Тихоокеанском побережье, Торонто, Ванкувере и Монреале.

Интерес представляет программа иммиграционного контроля за рубежом, осуществляемая соответствующими представительствами Каналы в разных странах. Основными направлениями их деятельности являются: сбор информации и налаживание связей; задержание нелегальных иммигрантов; обучение и оказание помощи транспортным компаниям и властям страны исхода; борьба с мошенничеством. Офицеры иммиграционного контроля за рубежом проводят консультирование авиакомпаний и экспертизу документов, организуют для них обучающие семинары по документированию иностранцев и пресечению нелегальной миграции; осуществляют международное сотрудничество. В частности, канадская иммиграционная служба предложила создать рабочую группу иммиграционных экспертов в масштабе стран «Большой восьмерки»; в Международной ассоциации авиаперевозчиков — рабочую группу из представителей контролирующих органов: региональную консультативную группу по вопросам миграции — на уровне стран Центральной Америки²Данные международного семинара по канадской программе миграционного контроля. М., 2003. 29 февраля..

Служба иммиграции и трудоустройства занимается вопросами приема иммигрантов, их трудоустройством, оказывает консультационные услуги работодателям, ежегодно составляет списки дефицитных специальностей, обозначая степень их «дефицитности» соответствующим количеством баллов. Местные центры занятости рассматривают заявления работодателей о найме на работу иностранцев, выдают согласие на предоставление им рабочих мест.

Трудовые мигранты делятся на иммигрантов в собственном смысле слова (т.е. иностранцев, планирующих переселение в Канаду на постоянное место жительства) и временных мигрантов. Несмотря на приоритетность первой категории лиц, в последнее время уделяется заметное внимание привлечению высококвалифицированных специалистов из среды временных мигрантов.

Трудовые иммигранты составляют экономический класс, который подразделяется на квалифицированных работников и бизнес-иммигрантов — предпринимателей, инвесторов и «самозанятых» лиц.

Помимо балльной оценки личных параметров (уровень образования, профессиональный статус, возраст, опыт работы, уровень знания английского или французского языка, способность к адаптации и др.) к трудовым иммигрантам предъявляются дополнительные требования: наличие стажа работы в течение одного года (из 10 последних) в области, требующей высшего или профессионального образования; наличие достаточной для проживания в стране суммы денег. Бизнес-иммигранты также должны располагать надлежащими финансовыми ресурсами и иметь опыт предпринимательской деятельности. Для получения статуса бизнес-иммигранта необходимо набрать 35 баллов из 100 возможных. Инвесторы обязаны вложить в канадскую экономику не менее 800 тыс. канадских долларов, предприниматели — около 300 тыс. и вести дела созданного ими предприятия (компании), «самозанятые» должны доказать, что имеют опыт и возможность организовать в Канаде собственное дело.

Для въезда в Канаду иностранный работник должен получить предложение от работодателя и разрешение на работу от министерства иммиграции и гражданства. При этом устанавливается, насколько квалификация и состояние здоровья будущего работника соответствуют предлагаемой работе. Работодатель, пригласивший иностранца, получает в Министерстве развития человеческих ресурсов соответствующее разрешение при условии, что на вакантное рабочее место не претендуют канадцы той же квалификации. Разрешение выдается только под определенное рабочее место, конкретного работодателя и на срок. Дня некоторых специальностей (ученые, артисты, спортсмены, бизнесмены и др.) разрешения не требуется. Каждому временному рабочему присваивается номер социального страхования.

В случае нарушения иммиграционного законодательства иностранному гражданину вручается одно из предписаний на обязательный выезд из страны:

требование на выезд, на основании которого нарушитель обязан покинуть Канаду в течение 30 дней и подтвердить свой отъезд в департаменте иммиграции и гражданства;
запрещение на въезд в страну в последующие 12 месяцев до получения письменного разрешения министерства по делам иммиграции и гражданства;
предписание о депортации, согласно которому высылаемому лицу либо навсегда запрещается въезд в Канаду, либо разрешается возвращение с письменного разрешения министерства по делам иммиграции и гражданства.

Если иностранец получает статус беженца, предписание на его обязательный выезд из страны теряет силу.

Работодатель в случае нарушения иммиграционного закона (приеме на работу иностранца без официального разрешения) наказывается штрафом до 5 тыс. долл, или тюремным заключением на срок до двух лет.

Вопросы миграции в Швеции традиционно координирует министерство иностранных дел, в чьем подчинении находится шведский иммиграционный департамент во главе с генеральным директором, опирающимся в своей работе на консультативный Совет менеджеров.

Текущей деятельностью, организацией приема лиц, ищущих убежище, рассмотрением заявлений на пребывание в стране и содействием в выезде тем, кому было отказано в их просьбе, занимаются локальные организации в пяти округах. Их работу координирует головной офис, в задачи которого входит обеспечение функционирования департамента как системы.

В 1998 г. в структуре министерства культуры был создан департамент интеграции, основными функциями которого являются: мониторинг и оценка тенденций развития интеграционных процессов в шведском обществе; обеспечение равных прав и возможностей для каждого иностранца независимо от этнической принадлежности; борьба с проявлениями ксенофобии, расизма и дискриминации.

При реализации своих функций Шведский миграционный департамент взаимодействует с: консульствами и посольствами Швеции за границей, которые вовлечены в процесс рассмотрения заявлений на получение въездных виз и разрешений на работу и пребывание; полицией, отвечающей за пограничный контроль и депортацию; Советом по рассмотрению апелляций иностранцев, функцией которого является пересмотр решений миграционного департамента (обжалованы могут быть решения о предоставлении разрешения на пребывание и гражданство, но не случаи отказа во въездных визах); департаментом интеграции иностранцев; общественными организациями, оказывающими помощь беженцам.

Вопросы интеграции мигрантов, а также борьба с ксенофобией и расизмом являются приоритетными направлениями миграционной политики Швеции, что находит отражение в специальных законодательных актах, содержащих конкретные механизмы реализации — законах о мерах борьбы с этнической дискриминацией на рабочем месте (1999 г.); о мерах против расизма и этнической дискриминации (1994 г.); об обучении иммигрантов шведскому языку (1993 г.).

Признавая этническую разнообразность своего общества и уважая права национальных меньшинств, Швеция ввела: трехгодичную программу интеграции для беженцев (включающую обучение шведскому языку и помощь в трудоустройстве); программу субсидирования публикаций на языках этнических меньшинств и финансирования закупок иностранной литературы публичными библиотеками; программу преподавания на родном языке в школах для детей иммигрантов; программу поддержки общественных организаций иммигрантов.

Миграционное законодательство Великобритании представляет самостоятельную отрасль с прецедентным правом. Немаловажную историческую роль в миграционной политике Великобритании сыграл закон об иностранцах 1905 г., принятый в ответ на волну еврейской миграции и антиеврейскую кампанию, развернутую в стране. Он закрепил ряд важных положений. В частности, запрещалась высадка прибывающих на территорию Великобритании иммигрантов вне установленных портов. В основном это требование применялось к пассажирам низшего класса иммигрантских судов³Иммигрантским считалось судно, на борту которого находилось более 20 иностранцев, нс считая членов экипажа.. Критерием нежелательности их приема служила неспособность содержать себя и своих иждивенцев. Это правило не применялось к беженцам, ищущим убежища по религиозным или политическим мотивам. Закон ввел жесткие условия депортации: например, за проживание в перенаселенных помещениях и антисанитарных условиях в течение года со дня въезда.

Закон 1914 г. (с изм. от 1919 г.) об ограничении притока иностранцев ужесточил порядок их приема в преддверии Первой мировой войны. В соответствии с законом король путем издания соответствующих приказов мог запретить или ограничить въезд иностранцев, депортировать их, потребовать изменения места их жительства, ограничить их право на передвижение внутри страны. Главным нововведением закона 1914 г. стала обязанность иностранцев регистрироваться в органах полиции.

Великобритания, придерживавшаяся принципа свободы перемещения населения в рамках Евросоюза, удовлетворяла свои потребности в дополнительных трудовых ресурсах в основном за счет иммиграции выходцев из своих колоний (Индии, Пакистана, стран Карибского бассейна и Кении), которые автоматически считались ее грандами, что приводило к обострению расовых противоречий внутри страны. Это побудило правящие круги Великобритании ввести в 1962 г. ограничения на миграцию небелого населения.

Закон об иммигрантах Европейского содружества 1962 г. (с изм. от 1968 г.) стал своего рода новым этапом в иммиграционной политике Великобритании. Прежде все подданные Королевства имели право на жительство в стране и, как следствие, не подлежали иммиграционному контролю. Это означало, что правомочное лицо могло въезжать в страну без разрешения или уведомления, а также оставаться в ней неограниченное время. Закон впервые ограничил круг субъектов, обладающих таким правом, разделив граждан ЕС на две группы — подданных Великобритании и ее колоний и граждан независимых государств. Все они стали субъектами иммиграционного контроля, за исключением лиц. родившихся в Великобритании; держателей британских паспортов, выданных правительством Великобритании (в отличие от паспортов, выданных, например, от имени Короны в других странах Европейского содружества); лиц, включенных в паспорта первых двух категорий.

Изменения 1968 г. еще более сузили круг лиц, обладающих правом жительства по признаку происхождения, что открыло путь в Великобританию потомкам белых колонизаторов и закрыло остальным. Таким образом правительство страны пыталось уменьшить «цветную» миграцию из азиатских колоний (именно в этом Европейский суд по правам человека усмотрел расистскую направленность закона).

В 1988 г. издается новый закон об иммиграции, закрепивший следующие основные новеллы ограничительного характера: превышение сроков пребывания на территории Великобритании квалифицируется как длящееся преступление, расширяются полномочия полиции (в части ареста по подозрению и использованию полицейских участков для допросов), в результате чего к виновному лицу применяется та же депортация, но на основании подозрения в совершении длящегося преступления.

Великобритания пересмотрела свое законодательство и в плане обеспечения безопасности страны. В 2002 г. был принят закон «О гражданстве, иммиграции и политическом убежище». Необходимо отметить, что Евросоюз в своем Конституционном соглашении (2004 г.) предусмотрел специальный раздел «Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции», где было закреплено следующее положение: «Союз развивает общую иммиграционную политику, которая стремится обеспечить на всех стадиях эффективное управление миграционными потоками, справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, а также предотвращение нелегальной миграции, торговли людьми и усиленную борьбу с ним». В этих целях устанавливались:

условия въезда и проживания иностранцев, а также нормы, касающиеся выдачи государствами-членами долгосрочных виз и видов на жительство, в том числе для воссоединения семей;
права граждан «третьих» стран, законно проживающих в государстве — члене ЕС, в том числе регулирующие свободу передвижения и проживания в других государствах — членах ЕС;
порядок выдворения и репатриация незаконно проживающих лиц;
запретительные меры, направленные на борьбу с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми⁴Конституция Европейского союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). М.: ИНФРА-М, 2005. С. 221..

Израиль в течение полувека вплотную занимается проблемами репатриации евреев. Его иммиграционная политика основывается на праве возвращения евреев на историческую родину и получение гражданства (закон о возвращении (1950 г.) и закон о гражданстве (1952 г.). В 1968 г. в Израиле было создано министерство абсорбции, которое уделяло большое внимание вопросам социальной адаптации репатриантов. Им гарантировались субсидирование жилья, снижение налогов, страхование здоровья и другие льготы. В 1970 г. принята поправка к закону о возвращении, дающая возможность получения гражданства членам семей евреев, принявших решение о миграции. Для мигрантов (преимущественно с высшим образованием) были созданы специальные центры абсорбции, оказывающие помощь в изучении иврита, а также в профессиональной переподготовке и трудоустройстве. Работодателям, принимающим новоприбывших на работу, предоставлялись стипендии в течение трех лет.

Все эти меры существенно повышали миграционную привлекательность Израиля и способствовали массовому притоку евреев в 1960-е гг., особенно из СССР.

В 1980-е гг. выезд евреев из СССР в Израиль был «заторможен» советской стороной. В ответ на это Израиль перешел к новой иммиграционной политике под названием «Прямая абсорбция» (свобода выбора места проживания и право использования первоначальных средств по усмотрению иммигранта). Она предусматривала увеличение социальной помощи репатриантам: семья из трех человек стала получать в год 11 тыс. долл, (минимальный доход семьи в Израиле в тот период составлял 6 тыс. долл.). В итоге иммиграционный поток в страну вновь увеличился: в июне 1991 г. число иммигрантов из СССР достигло ежемесячного максимума — 21,6 тыс. человек, а за 1990-2008 гг. из Российской Федерации в Израиль переехали около 316,9 тыс. человек. Кроме Советского Союза взоры израильского правительства были обращены и на другие страны. Миграционной службой Израиля практикуются разовые акции по доставке евреев. Так, 24 мая 1991 г. за 33 часа из Эфиопии были доставлены в Израиль 14 тыс. евреев. Эта акция потребовала больших материальных затрат на адаптацию и интеграцию иммигрантов в жизнь израильского общества.

Меры социального характера в отношении репатриантов являются предметом особого внимания израильского правительства. Они разрабатываются с учетом создания лучших условий по сравнению с условиями существования репатриантов за границей.