Регулирование миграции в Австралии, Японии и Ассоциации стран Юго-Восточной Азии

Австралия является классической страной иммиграции: почти каждый четвертый житель ее родился за рубежом. Особенность австралийской иммиграции — разнообразие стран исхода иммигрантов. По закону 1958 г. правительство отказалось от концепции «белой австралийской иммиграции» (отмена обязательного письменного теста на владение европейским языком), что обеспечило устойчивый приток в страну выходцев из азиатских стран.

В 1973 г. были внесены поправки в закон о гражданстве, отменившие привилегии для британских иммигрантов: натурализация предусматривалась для всех без исключения иммигрантов после трех лет пребывания в стране. Были также определены основные категории иммигрантов, которые могли претендовать на постоянное место жительства: семейный класс (иммиграция по линии воссоединения семей); гуманитарный класс (гуманитарная иммиграция и прием беженцев); квалифицированные специалисты (независимая профессиональная иммиграция, спонсорская иммиграция, семейно-спонсорская иммиграция). Кроме этого, в Австралии существует независимая и спонсорская иммиграция иностранных студентов.

Миграционной политикой в Австралии занимается Департамент иммиграции и межэтнических отношений. После завершения политики открытых дверей в странах Нового Света были введены квоты для иммигрантов, которые в современной Австралии переросли в систему планирования численности мигрантов. Отбор квалифицированных работников осуществляется через систему балльной оценки. При расчете баллов учитываются образование, род занятий, владение языком, возраст. Действует ряд программ бизнес - иммиграции, в том числе порядок получения бизнес-виз, автоматически предоставляющий право на постоянное проживание в стране без прохождения системы отбора. Правительством Австралии поддерживаются также программы по привлечению временных мигрантов, не имеющих высшего образования, по ряду специальностей в сельском хозяйстве, здравоохранении и сфере обслуживания (младший медицинский персонал, социальные работники, сельскохозяйственные рабочие и др.).

Право на получение социальных выплат иммигранты приобретают в Австралии лишь спустя два года пребывания в качестве резидентов страны, а возможность получения пенсий по возрасту и инвалидности (минимальный социальный пакет) имеют лица, прожившие в Австралии десять лет.

До 1980-х гг. в Японии проводилась лишь проверка прибывающих в страну иностранцев. В настоящее время в стране проводится политика, жестко регламентирующая въезд мигрантов на ее территорию. Вопросами иммиграционной политики занимается Иммиграционное бюро, состоящее из Иммиграционного департамента министерства юстиции, региональных департаментов и отделений на местах. Основными законодательными документами в рассматриваемой сфере являются законы «Об иммиграционном контроле и статусе беженцев» и «О регистрации иностранцев».

В последние годы наметилась тенденция к изменению иммиграционной политики. В соответствии с иммиграционным законодательством основой разрешительной системы въезда иммигрантов в Японию, проживания и работы в ней является система статусов пребывания. Для въезда в страну разработаны семь категорий виз (дипломатическая, служебная, рабочая, общая, особая, краткосрочная и транзитная) и утверждены 28 статусов пребывания иностранных граждан (цель, служебная принадлежность, профессиональная квалификация, образовательный уровень, трудовой стаж, финансовое положение и др.). За каждым статусом закреплен период, в течение которого иностранец может находиться в Японии. Для получения работы предусмотрены 16 статусов: дипломатический работник, чиновник, преподаватель, деятель искусства, религиозный деятель, журналист, инвестор, юрист, финансист, медицинский работник, исследователь, инженер и др. Кроме вышеперечисленного существуют шесть видов безвизового разрешения на въезд в страну (воздушным или морским транспортом) и на транзит. Иностранец, получивший безвизовое разрешение на въезд в страну, должен соблюдать сроки пребывания, маршруты передвижения, нормы поведения и другие указанные в нем ограничения.

Получение одного из статусов дает иностранцу право заниматься в течение отведенного времени только разрешенной деятельностью. В 1999 г. в Японии были реализованы правительственные программы «Идеальное общество и политика для экономического возрождения» и «9-й основной план мероприятий в области занятости», направленные на обеспечение притока в страну квалифицированных кадров.

В целях борьбы с нелегальной миграцией и нарушениями иммиграционного законодательства (въезд иностранных граждан по фальшивым документам, нарушение статуса и сроков их пребывания) предусмотрены депортация, крупный денежный штраф или тюремное заключение до трех лет. В соответствии с действующим законодательством любой сотрудник местного органа самоуправления или муниципалитета должен при обращении иностранного гражданина проверить наличие у него разрешения на пребывание в Японии и при отсутствии такового немедленно сообщить в иммиграционную службу для принятия соответствующих мер. Запрет на повторный въезд в Японию для лиц, уличенных в незаконном пребывании, увеличен до пяти лет.

В 1989 г. было пересмотрено законодательство в отношении нелегально работающих квалифицированных мигрантов в сторону расширения их возможностей. В целом Япония смягчает запреты на въезд иммигрантов. Это вызвано тем, что трудоспособное население страны сокращается, а потребность в трудовых ресурсах растет. Сегодня Японии необходимо ежегодно принимать не менее 600 тыс. иммигрантов, чтобы избежать возникновения нежелательных проблем.

Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) — одна из наиболее известных и представительных объединений в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР). Она основана в августе 1967 г. в Бангкоке (Таиланд) пятью странами — Индонезией, Малайзией, Сингапуром, Таиландом и Филиппинами. Позже к организации присоединились Бруней, Вьетнам, Лаос, Мьянма и Камбоджа. Статус специального наблюдателя имеет Папуа — Новая Гвинея.

Одной из наиболее важных и нормативно урегулированных сторон сотрудничества стран АСЕАН является сфера противодействия незаконной миграции в регионе. С этой целью в сентябре 2003 г. создается региональный Центр АСЕАН по борьбе с нелегальной миграцией. Штаб-квартира Центра расположена в г. Джакарте (Индонезия). В его состав входят полномочные представители от правоохранительных органов государств-участников по направлениям борьбы с отдельными видами преступлений. На Центр возложены координация оперативных действий стран региона, повышение эффективности сотрудничества в вопросах обмена информацией, унификация национальных законодательств, направленных на пресечение терроризма, наркоторговли, контрабанды оружием, пиратства и отмывания денег.

Помимо Центра по борьбе с нелегальной миграцией в рамках Ассоциации существует азиатский аналог Интерпола — АСЕАНОПОЛ, принципы и механизм деятельности которого почти копируют параметры международной организации уголовной полиции.

Как международная организация АСЕАНОПОЛ действует на основании Устава, принятого в 1981 г., определившего цели, задачи, структуру и компетенцию этого органа, условия членства, права и обязанности членов.

Среди основных направлений и форм деятельности АСЕАНОПОЛа выделяются информационный обмен, координация взаимодействия полицейских служб, проведение совместных операций по борьбе с незаконной миграцией, создание единых баз данных и др. При этом разработка и заключение конвенций странами АСЕАН осуществляется преимущественно на базе универсальных международных соглашений, что позволяет адаптировать отдельные их положения к особенностям региона. В то же время страны Ассоциации формируют и собственную правовую основу сотрудничества в данной сфере путем принятия совместных решений и заявлений глав государств и правительств. Не являясь формально источниками права, такие решения на практике служат основой не только для взаимодействия правоохранительных органов, но и для внесения изменений в национальные законодательства государств- участников.

Например, Филиппины не относятся к числу государств, принимающих трудовых мигрантов, тем не менее, проводят надлежащую политику и формируют соответствующие структуры, позволяющие регулировать миграционные процессы. Трудящиеся мигранты, естественно, предпочитают мигрировать через установленные законом каналы, предоставляющие им более полную защиту. Сегодня, в условиях высокого прироста населения в трудоспособном возрасте (примерно 1 млн человек ежегодно) и ограниченного количества рабочих мест, основной целью миграционной политики Филиппин является экспорт национальной рабочей силы. Важнейшими приоритетами эмиграционной политики в стране являются:

предвыездная подготовка трудового мигранта (включающая профессиональную подготовку и ориентировочные семинары) к работе в конкретном государстве;
обеспечение правовой защиты своих граждан, направленных на работу в другие государства, на основе ответственности как работодателя (у которого работает филиппинский трудовой мигрант), так и частного агентства занятости (через которое он был трудоустроен);
активное использование частногосударственного партнерства в работе по подготовке и направлению филиппинской рабочей силы за рубеж;
четкое взаимодействие государственных и негосударственных структур и разделение функций между ними¹Власова Н.И. Филиппинская идиллия // Российская миграция: Информационно-аналитический журнал. 2009. № 5—6.а.

Культура миграции на Филиппинах начала формироваться 30 лет назад, когда миллионы филиппинцев изъявили желание работать за границей. В настоящее время дальнейшему ее развитию способствует институционализация миграции. Правительство формирует миграционную политику, регулирует деятельность агентств по найму, а также следит за правами своих мигрантов за рубежом. Более того, денежные переводы трудовых мигрантов, высылаемые домой, стали одним их важнейших факторов развития экономики Филиппин. Реализацией миграционной политики в стране занимаются несколько ведомств, из которых главная роль принадлежит министерству труда и занятости, имеющему разветвленную сеть работников за рубежом. Последние содействуют филиппинцам в подборе работодателя, оказывают им правовую помощь в случае нарушения их трудовых прав, финансовую помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций.

В структуре министерства созданы Агентство по вопросам трудоустройства за рубежом и Агентство по вопросам социальной поддержки работающих за рубежом. Агентство по вопросам трудоустройства занимается набором рабочей силы совместно с иностранными работодателями, определяет ответственность за возможные нарушения трудовых контрактов, а также стимулы и вознаграждения за хорошую работу и т.п. В результате филиппинские работники пользуются высоким спросом за рубежом и получают более высокую заработную плату по сравнению с другими иностранными работниками той же квалификации.

Агентство по вопросам социальной поддержки работающих за рубежом защищает интересы мигрантов за границей и управляет Фондом поддержки филиппинцев-мигрантов, оказывает образовательные услуги (семинары, тренинги перед выездом за границу), социальную помощь (на основе идентификационной карты мигранта), услуги по страхованию жизни и т.п.

Ежегодно число филиппинских рабочих, выезжающих за рубеж, составляет сотни тысяч человек. В настоящее время, по разным оценкам, за рубежом проживает около 3,2 млн постоянных поселенцев, большинство из которых находятся в США. Причем женщины более востребованы в международной миграции с Филиппин, их число с каждым годом увеличивается. Большинство используются в качестве домработниц, а также в сфере развлечений. Трудящиеся женщины особенно уязвимы: помимо обычных проблем, преследующих мигрантов, здесь добавляются проблемы средней продолжительности рабочего дня, чрезмерного наблюдения и контроля со стороны работодателей, непосильных условий (включая насилие и сексуальные домогательства). В силу этих причин миграция женщин вызывает особую озабоченность правительственных структур в части их безопасности и благополучия, заставляя тщательным образом контролировать ситуацию на этом рынке труда.

По сравнению с другими национальными группами филиппинские рабочие относительно лучше защищены за рубежом, поскольку более образованны, говорят на английском языке и лучше организованы. Неправительственные организации на Филиппинах через свои зарубежные отделения не только оказывают услуги и поддержку мигрантам, но — что более важно — выступают за их права. Разработка правовых и институциональных форм содействия и защиты трудящихся-ми грантов — важный фактор в их деятельности. Филиппины первыми среди азиатских стран выработай кодекс, в котором определили достаточно высокий уровень защиты и благосостояния трудящихся-мигрантов, находящихся в бедственном положении за рубежом, а также их семей. В 1995 г. был принят закон о защите прав этой категории филиппинских граждан, основные положения которого заключаются в следующем:

направление рабочих-мигрантов только в страны, где обеспечивается их защита;
предоставление помощи и поддержки филиппинцам за рубежом в любой ситуации;
введение жестких санкций на нелегальную миграцию;
оказание бесплатной юридической помощи и защиты свидетелей, жертв незаконной вербовки;
учреждение консультативных информационных центров по репатриации и реинтеграции:
обеспечение социальной защиты филиппинских рабочих.

К законам, регулирующим миграционную политику в стране, относятся: закон 2003 г. о борьбе с торговлей людьми, который определяет политику и институциональные механизмы для оказания поддержки жертвам торговли людьми; закон 2003 г. о заочном голосовании, который дает право квалифицированным филиппинцам голосовать на национальных выборах; закон 2003 г. о сохранении гражданства, который допускает двойное гражданство. Кроме того, Филиппины ратифицировали Конвенцию ООН о правах всех трудящихся-мигрантов и их семей, а также Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми.

В свое время в стране велись долгие дискуссии о проблемах, связанных с мигрантами, выказывались опасения по поводу дестабилизирующих последствий для семей мигрантов, экономической безопасности страны и т.п. Однако успешная миграционная политика внесла свои коррективы. Сегодня денежные переводы мигрантов из-за рубежа на родину являются мощной опорой для экономики Филиппин, подготовка мигрантов и их добросовестный труд за рубежом высоко оцениваются принимающими странами. По всей видимости, трудовая миграция из Филиппин будет сохраняться благодаря социальной сети, социальному капиталу и социальным денежным переводам. За годы развития миграционной политики филиппинское общество научилось быстро реагировать и адаптироваться к меняющимся требованиям мирового рынка труда.

Как известно, участие или неучастие конкретных правоохранительных органов в международном сотрудничестве по борьбе с незаконной миграцией определяется наличием или отсутствием соответствующих угроз конкретному государству. Так, в последнее десятилетие наметилась тенденция к расширению сотрудничества сил правопорядка в странах азиатско-тихоокеанского пространства, что обусловлено ростом отдельных видов преступлений в сфере миграции (например, торговля людьми, использование рабского труда, незаконный оборот наркотиков и др.). С Россией страны АТР осуществляют сотрудничество по таким направлениям, как переподготовка и повышение квалификации полицейских кадров; противодействие нелегальной миграции, торговле людьми, незаконному вывозу культурных ценностей; разработка договоров о правовой помощи, экстрадиции и т.д.

Следует отметить, что многие полномочия по взаимодействию с правоохранительными органами стран АТР сегодня напрямую возложены на территориальные подразделения федеральных органов государственной власти России на Дальнем Востоке. Такое решение вполне оправданно, поскольку создает условия для быстрого реагирования в складывающейся в приграничных районах оперативной обстановке. Впрочем, ото не означает полной самостоятельности территориальных подразделений, а всего лишь дает им право осуществлять международные контакты на основе действующего российского законодательства.

Что касается борьбы с нелегальной миграцией, то практически все правоохранительные органы АТР в настоящее время вовлечены в процесс сотрудничества в этой сфере. Различия в масштабах и формах взаимодействия зависят как от политической урегулированности отношений с конкретными странами, так и от объективных потребностей в таком сотрудничестве. Основной формой совместных действий является проведение следственных, оперативно-розыскных мероприятий, а также операций по задержанию и обезвреживанию преступников. Планирование совместных операций обычно осуществляется на двусторонней основе. На современном этапе наибольшее их количество направлено на пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконной миграции и торговли людьми, пиратства и т.д.

В современном мире существует большое количество универсальных и региональных соглашений, направленных на противодействие незаконной миграции и торговле людьми. Почти все страны АТР присоединились к этим документам, однако в самом регионе пока не заключено ни одного многостороннего договора по данной проблематике. Правовыми основами противодействия незаконной миграции и торговле людьми на пространстве АТР выступают либо двусторонние соглашения, либо перечисленные документы универсального характера.

Противодействие незаконной миграции подразумевает целый комплекс социально-экономических, политических и информационно-психологических мер, выходящих далеко за рамки уголовно- процессуальной сферы борьбы с преступностью и предполагающих воздействие не столько на субъект преступной деятельности, сколько на факторы, его порождающие. Сама по себе незаконная миграция, хотя и несет опасность, но потенциально менее опасна, когда находится под контролем.

Наиболее опасной сферой для государств региона можно считать незаконный вывоз за рубеж и сексуальную эксплуатацию женщин и детей. Однако результативность операций по пресечению такой деятельности в настоящее время сдерживается неоднозначным подходом в разных странах к юридическому определению жертв данного вида преступлений. В ряде стран АТР (Таиланд, Камбоджа, Филиппины), несмотря на повсеместное распространение рабства в секс-индустрии, законодательно предусмотрена ответственность за занятие проституцией, а правовая граница между этим асоциальным явлением и собственно сексуальным рабством не проведена. В результате повышается латентность преступлений и снижается эффективность расследования дел, поскольку жертвы не торопятся обращаться в полицейские органы, даже если есть такая возможность.

Особое место занимают расследования фактов усыновления детей, осуществляемого за деньги. Усыновителями, как правило, являются граждане развитых стран мира, в первую очередь Соединенных Штатов Америки. В частности, в результате совместной операции правоохранительных органов России, США, Таиланда и Японии была пресечена незаконная деятельность интернациональной банды, которая в течение нескольких лет занималась торговлей детьми. Эта группа под видом оказания различных услуг фактически осуществляла незаконную доставку детей из России и стран Юго-Восточной Азии в США. В разных странах на банду работало множество посредников, за взятки незаконно добывавших информацию в детдомах и других соцучреждениях. Преступную деятельность организации позволил пресечь и систематический обмен информацией с правоохранительными органами США.