Регулирование миграции в Соединенных Штатах Америки

США — крупнейшая в мире по приему иммигрантов страна, развитие которой на протяжении веков было связано с притоком новых переселенцев и необходимостью государственного регулирования этого процесса.

Практически до конца XIX в. американская миграционная политика была направлена на прием всех желающих, независимо от их этнического происхождения и социального статуса, так как Новый Свет остро нуждался в рабочей силе для экономического развития как в сельскохозяйственном, так и промышленном секторах. Общество и частные предприниматели обоюдно поддерживали политику открытых ворот для иностранцев.

Не менее важным был и националистический импульс: необходимость определить идентичность своей нации, «особую» индивидуальность своих граждан относительно Старого Света. Логическим обоснованием формирующейся американской нации стало позиционирование США как приюта для угнетенных, республиканского убежища для тех, кем «помыкали» в монархической Европе¹См.: Иванов М.М. США: правовое регулирование иммиграционного процесса (условия и процедуры приобретения статуса постоянного жителя США). М.: Международные отношения, 1998. С. 20..

До принятия в 1776 г. Декларации независимости, ознаменовавшей рождение американского государства, никакой миграционной политики не существовало в силу отсутствия самого государства. Тем не менее, в Декларации подчеркивалось, что народ тринадцати североамериканских колоний не отказывается от родства со своими «британскими собратьями».

В 1787 г. Конституция предоставила Конгрессу право «устанавливать единые правила натурализации», специально оговорив свободу каждого штата в приеме добровольных и принудительных иммигрантов. В 1795 г. закон продлил срок, необходимый для получения американского гражданства, с двух до пяти лет. Рассмотрение заявления о натурализации осуществлялось в обычном суде, зарегистрированном в любом из штатов. Облегченные условия приобретения гражданства и открытой иммиграции заложили основу для массового прироста населения страны в следующем столетии. Никаких особых ограничений в части интенсивности и структуры миграционных процессов в этот период не было. Однако интерес законодателя к решению проблем миграции на федеральном уровне подтверждается фактом принятия в 1819 г. закона, предписывавшего вести учет прибывающих в США иммигрантов.

Следующий этап в развитии миграционной политики связан с возникновением антииммиграционных настроений, охвативших крупные прибрежные города США в 1830-е гг. В свое время местные судовладельцы через своих агентов агитировали беднейшее население Европы за переселение в США, характеризуя Америку как страну, где нет бедности. И теперь эти города, в которые в основном прибывали новые переселенцы из Европы, не могли вместить всех желающих. В это время происходит становление сил, оппозиционных миграции. Возникают партия «прирожденных американцев», «Орден объединенных американцев» и другие политические объединения, ставящие своей целью защиту Америки от засилья мигрантов.

Отсутствие в стране единой миграционной политики на федеральном уровне заставило некоторые штаты принимать собственные законодательные акты, ограничивающие въезд иммигрантов на свою территорию. Однако эти ограничения носили чисто экономический характер и сводились преимущественно к введению различных сборов и пошлин с прибывающих иностранцев. И хотя такие акты противоречат Конституции, единственным шагом федеральной власти был закон 1847 г., запретивший перегрузку судов, перевозящих иммигрантов.

Только в 1853 г. в Конгрессе США был создай комитет по изучению общенациональных проблем, возникающих в связи с иммиграцией. Однако единственно значимым результатом его деятельности стало принятие в 1855 г. закона, установившего конкретные нормы для транспортировки иммигрантов из Европы морским путем.

С началом гражданской войны приток новых переселенцев существенно сократился. Вместе с тем потребность в рабочей силе сохранялась. В 1864 г. был принят специальный закон, поощрявший приток иностранных рабочих из-за границы, однако период недолгого экономического процветания в стране закончился, уступив место возросшей безработице²Абзалова Л.Ф. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в зарубежных странах. Дисс.... к.ю.н. М., 2006. С. 33..

С середины XIX в. обострилась борьба между США и Канадой за привлечение мигрантов в целях освоения новых земель и развития промышленности. Наличие в США льготных условий для иммиграции (свободный въезд, безвозмездное получение земли, сельскохозяйственных орудий и ссуды на обустройство) привело к оттоку трудящихся лиц из Канады.

Усилившийся процесс миграции обусловил издание в США ограничительных миграционных законов, поскольку новые мигранты служили источником бедности, беспорядка и преступлений. Первым правовым актом был закон 1875 г. о запрете въезда в США некоторых категорий иностранцев. На правительственных чиновников возлагалась обязанность на основе весьма расплывчатых критериев проводить «отсев нежелательных элементов», к которым были отнесены преступники, проститутки, душевнобольные и слабоумные люди, а также те, кто мог стать «обузой для общества». В эти годы формируется миграционная политика страны, приобретая более конкретное содержание, а правовые нормы сохраняются в современном миграционном праве США до сих пор.

Следует отметить, что миграция естественным образом снижала общий уровень заработной платы в стране, а использование труда штрейкбрехеров из числа прибывающих мигрантов вызывало резкое недовольство профсоюзов. В ответ на это Конгресс принимает законы, запрещающие ввоз иностранных рабочих для работы по контракту. Исключение делалось только для специалистов высокой квалификации, без которых не могла развиваться соответствующая отрасль экономики. Такое положение фактически сохранилось в современном законодательстве США в виде требования проходить процедуру так называемой трудовой сертификации лицам, претендующим на те рабочие места, которые вполне могут быть заняты американцами. Закон 1888 г. еще больше ухудшил положение иностранных рабочих, закрепив за федеральными властями право на высылку из США трудовых мигрантов. Промышленный подъем в 1890-х гг. лишь ненадолго смягчит укреплявшиеся рестрикционные тенденции в развитии миграционного законодательства.

Начало XX в. ознаменовалось распространением революционных идей в Европе, в силу чего в США принимается закон (1903 г.), дополнивший список лиц, которым запрещался въезд в страну, анархистам и лицам, полагающим, что правительство США должно быть свергнуто «путем применения силы».

Ограничительным законом был введен «подушный налог» на китайцев в сумме 500 долларов.

Первое десятилетие XX в. отмечено принятием еще нескольких рестрикционных законов. Так, закон 1907 г. предоставил властям право высылать из США людей, лишенных возможности содержать себя, в течение трех лет после въезда в страну. Этот же закон наделил президента США правом отказывать во въезде определенным группам иностранцев, если их въезд мог ухудшить положение на общем рынке труда. На таком основании были введены ограничения на въезд для граждан Японии. Кореи и Китая.

В 1917 г. в очередной раз пополнился список лиц, которым запрещался въезд в страну. К ним добавились алкоголики и бродяги, а также неграмотные люди в возрасте старше 16 лет. В ответ на активизацию «антииностранного» движения, распространения призывов типа «Америка — для американцев!» были приняты (1918 и 1920 гг.) законы, которые создали правовую основу для проведения полицейских акций по борьбе с политическим инакомыслием в среде иностранцев, находящихся в США.

Первым наиболее полным законодательным документом, регулирующим вопросы иммиграции в США, стал иммиграционный акт 1952 г. (с последующими дополнениями и изменениями 1965 г., 1976 г., 1980 г.), известный как закон Уолтера-Маккарена. Он кодифицировал все основные положения иммиграционного законодательства, а также определил три категории иностранцев, въезду которых в США отдавалось особое предпочтение. В первую категорию входили специалисты высокой квалификации (на их долю отводилось 50% квоты, установленной для данной страны). Во вторую — родители американских граждан (30% плюс визы, не использованные в первой категории). В третью — супруги и дети постоянных жителей США (20% плюс визы, не использованные в первой и второй категориях). В четвертую — состоящие в браке дети американских граждан, дети старше 21 года (25% виз, не использованных во всех предыдущих категориях). Еще 25% предназначалось лицам, не попавшим ни в одну из названных групп³Тен В. А. Иммиграционная политика США в XVII-XX вв. Краткий исторический очерк. М.: Диалог-МГУ, 1998. С. 76..

Эти нововведения существенно изменения этнический состав мигрантов. Резко возросла доля иностранцев из Азии, Африки, Латинской Америки за счет сокращения числа мигрантов европейского происхождения. К середине 1970-х гг. численность мигрантов из стран «третьего мира» превзошла общую численность мигрантов из развитых стран. Если в 1945—1967 гг. приток мигрантов из Азии составлял всего 3,9%, то в 1972 г. он достиг 19,1%. В то же время удельный вес Великобритании сократился с 26,5% (1945—1967 гг.) до 14,9% (1972 г.), а других европейских стран соответственно — с 55,9% до 27,1%.

Законом Харта-Селлера (1965 г.) устанавливаются основные пути миграции в страну: воссоединение семей; трудовая миграция; беженцы и лица, ищущие убежища; миграция для поддержания этнокультурного разнообразия. Была введена система квот для каждой из этих категорий.

В 1976 г. был принят Иммиграционный акт, в 1978 г. ставший законом «Об иммиграции». Данный акт указал на возрастающее значение процесса перемещения беженцев и впервые определил статус беженца помимо уже существовавших категорий независимых иммигрантов и «членов семей».

В конце XX в. миграционная политика США была направлена на дальнейшее закрепление категорий мигрантов, борьбу с нелегальной миграцией, расширение полномочий миграционных чиновников (в части отказа в приеме миграционных заявлений), а также упрощение процедур депортации. Основой для разработки современного иммиграционного законодательства страны стал закон от 1990 г. В этом документе акцент был сделан на легальную «регулярную» миграцию. Была модернизирована и расширена система преференциальных категорий, введены новые категории мигрантов, связанные с трудоустройством и созданием новых рабочих мест.

В Иммиграционном акте 1990 г. было четко определено количество ежегодно выдаваемых иммиграционных виз, изменены правила отбора и предоставления иммиграционных виз лицам, имеющим профессиональную подготовку и высшее образование. Актом предусматривалось дополнительное основание для иммиграции — Программа разнообразной иммиграции, или иммиграционная лотерея. В соответствии с ней значительное количество виз выдавалось иностранным гражданам из стран с низким уровнем иммиграции. Сама программа начала действовать с 1995 г. В числе прочих были предусмотрены количественные ограничения на рабочие визы для временных работников-профессионалов категории Н. От работодателей требовалось подтверждение того, что зарплата иностранных работников не будет ниже средней ставки, принятой в отрасли. Были внесены изменения в отношении неиммиграционных виз (в частности, студенческой визы F-1, виз для временных рабочих Н-2, для бизнесменов и др.), введены новые неиммиграционные визы или представителей религиозных организаций, развлекательного бизнеса и спортсменов⁴См.: Рассказова Л. Закон США для новых иммигрантов. Как иммигрировать и жить в США. М, 1998. С. 5..

Акт 1990 г. ужесточил процедуру депортации. В частности, слушания по вопросам высылки из страны разрешили проводить в отсутствие депортируемого при условии, что он извещен об этом в установленном порядке. Акт ввел наказание в отношении адвокатов и законных представителей депортируемых лиц за направление необоснованных жалоб и намеренное затягивание процесса депортации.

Другие изменения касались процесса натурализации. Органам иммиграции и натурализации ранее предоставлялось право принимать решения о натурализации. Был введен «временно защищенный статус», т.е. право временно проживать на территории США, предоставленное лицам, которые не могут вернуться на родину, но при этом не получили статуса беженца. Изменения в законодательстве свидетельствовали о намерении властей усовершенствовать систему предоставления убежища, ускорить механизм рассмотрения заявлений и усилить правовой механизм выдворения лиц, не имеющих права находиться в стране. В 1996 г. вступил в силу закон о борьбе с незаконной иммиграцией, закрепивший меры, направленные на усиление пограничного контроля в целях предотвращения незаконного перехода границы и въезда в страну иностранцев без соответствующих разрешений.

Террористические акты 11 сентября 2001 г. внесли серьезные коррективы в миграционное законодательство США в плане ужесточения порядка выдачи въездных и регистрационных документов. В частности, был принят «Патриотический акт США», ставший основой для новой иммиграционной политики. Закон расширил список иностранных граждан, которым может быть отказано во въезде или пребывании на территории страны. Кроме того, Конгресс принял закон «О реформе визового режима и усилении безопасности границ» (2004 г.), предусматривающий введение жестких визовых ограничений для граждан тех стран, которые объявлены Госдепартаментом спонсорами международного терроризма.

В 2002 г. вся система органов иммиграционного контроля претерпела изменения. В частности, вместо службы иммиграции было создано министерство внутренней безопасности границ, территориальных вод, портов, водных и воздушных путей, усилен контроль над границами США, визовый таможенный контроль с целью предотвращения проникновения на территорию страны террористов и орудий терроризма, управление законодательством по иммиграции и натурализации. По закону о внутренней безопасности (2002 г.) в рамках Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте создаются Бюро гражданства и иммиграционной службы и Бюро по обеспечению безопасности границы. Первое возглавляется директором, непосредственно подчиненным заместителю секретаря Министерства внутренней безопасности. К бюро перешли функции принятия решений по: иммиграционным петициям всех категорий, ходатайствам о натурализации, по заявлениям о предоставлении статуса беженца, а также по другим вопросам, так или иначе связанным с процессами иммиграции и натурализации.

30 января 2003 г. Бюро по обеспечению безопасности границ реорганизуется в Бюро иммиграции и таможенного оформления, включив в свой состав подразделения таможенной службы и Службы иммиграции и натурализации, призванные обеспечивать реализацию иммиграционного и таможенного законодательства в пределах территории США и защиту ее воздушного и морского пространства. Руководитель бюро непосредственно подчинен главе Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте. К ведению Бюро иммиграции и таможенного оформления отнесены:

расследования по делам о нарушении иммиграционного законодательства со стороны иностранцев; розыск иностранцев, подлежащих депортации за преступления, совершенные в своей стране; выявление правонарушений со стороны работодателей;
таможенные расследования по делам о финансировании терроризма, отмывании денег, контрабанде, мошенничестве, включая нарушения прав интеллектуальной собственности и компьютерные преступления;
защита воздушных и морских границ с целью предотвращения контрабанды наркотиков, других видов контрабанды, пресечения террористической деятельности;
обеспечение безопасности окружающей среды;
задержание, транспортировка и наблюдение за нелегальными иностранцами, в отношении которых проходят слушания дел о депортации;
сбор, анализ и распространение сведений по вопросам иммиграции и таможни в целях более эффективного планирования деятельности.

Объединение всех правоохранительных функций в одном ведомстве — Министерстве внутренней безопасности — имеет как положительные, так и отрицательные моменты. С одной стороны, создание подобного органа выдвигает на первый план силовые функции с преобладанием правоохранительных задач (в то время как в основе миграции лежат экономические факторы, которые при таком раскладе могут нивелироваться и не учитываться), с другой — позволяет повысить эффективность мероприятий, направленных на противодействие незаконной миграции.

Вопросами трудовой сертификации в США занимается Министерство труда, в компетенцию которого входит:

проведение процедуры трудовой аттестации (рассмотрение заявлений потенциальных работодателей об условиях труда на их предприятиях, в которых оговариваются конкретные обстоятельства, связанные с наймом иностранного работника);
информирование населения о ситуации на рынке труда (публикация перечня профессий, в которых США испытывают недостаток и на который ориентируются работодатели при подаче заявлений);
установление официального уровня бедности, находясь на котором потенциальный иммигрант становится обузой для общества.

Кроме того, департаменты труда штатов обязаны определять уровень безработицы с тем, чтобы установить объем инвестиций, необходимых для создания новых рабочих мест на своих территориях.

Иммиграционная политика США осуществляется Государственным департаментом через посольства и консульства за рубежом, где выдаются иммиграционные и неиммиграционные визы на въезд иностранцев в Америку. Причем иммиграционные визы выдаются строго по месту основного жительства заявителей. За неиммиграционной визой можно обратиться в посольства США в других странах. Однако заявителю для подачи заявки будет предложено выехать на родину. Американские консулы на местах вправе самостоятельно решать вопрос о выдаче визы или об отказе в ней. Данное решение не может быть пересмотрено другими должностными лицами Государственного департамента.

Важное место в регулировании миграционных процессов занимает судебная власть. В структуре Министерства юстиции существует Бюро по судебному пересмотру решений иммиграционных чиновников и вопросов о депортации иностранных граждан.

Сегодня приток трудовых мигрантов, въезжающих в страну по приглашению американских компаний-работодателей на постоянную работу, а также временных работников и лиц, желающих воссоединиться с семьей, имеет тенденцию к росту.

Поэтому иммиграционная политика США направлена на сдерживание потока въезжающих, в первую очередь по категории неквалифицированного труда (Н-2), и предоставление преимуществ высококвалифицированным специалистам (категория Н-1).

Въезжающие по категории Н-1 (медицинский персонал, профессионалы и специалисты высокой квалификации) вправе выполнять работу как временного (например, чтение лекций), так и постоянного характера (например, работа в исследовательской фирме), а прибывающие по визе Н-2 (сельскохозяйственные работники) — только временную работу. Визы категории Н-1 могут продлеваться на месте, в то время как визы Н-2 выдаются на срок до одного года, после чего иностранный работник обязан покинуть США, а для повторного въезда вновь пройти процедуру оформления, включая сертификацию Министерства труда. В среднем более двух третей общего числа временных работников, ежегодно въезжающих в США, являются высококвалифицированными специалистами со статусом Н-1.

Трудоустройство иностранных работников осуществляется по следующей схеме. Работодатель должен подать заявку в Бюро гражданства и иммиграционной службы Министерства внутренней безопасности на каждого претендента в отдельности⁵Если въезжающие предполагают заниматься сходным видом деятельности, получать визу в одном и том же американском консульстве за границей и работать в США на территории одного района, допускается включение в заявку нескольких лиц.. В заявке должны содержаться сведения о: работодателе, числе наемных работников, общем годовом доходе и месте нахождения предприятия, а также об общей продолжительности будущей трудовой деятельности мигранта; величине недельной заработной платы, количестве рабочих часов в неделю, размере оплаты за сверхурочную работу; и др. Для найма временных неквалифицированных работников по категории Н-2 (сельскохозяйственные работники и несельскохозяйственные работники других специальностей) работодатель должен дополнительно обосновать причины найма и характер работ (временные, сезонные, постоянные).

Помимо того работодателю следует доказать невозможность привлечения на данные рабочие места и заработную плату американского гражданина или лица, постоянно проживающего в США. В этих целях он должен подать заявку в местное отделение службы занятости с точным описанием имеющихся у него рабочих мест или опубликовать объявление о наличии у него свободных рабочих мест в местной печати в ожидании предложений от американских претендентов.

Если незаинтересованность американских работников подтверждается как на местном, так и на межрегиональном уровне, Министерство труда рассматривает заявку работодателя с позиции целесообразности привлечения иностранной рабочей силы.

В случае выдачи работодателю сертификата окончательное решение о въезде иностранного работника принимает Бюро гражданства и иммиграционной службы и направляет документы в Государственный департамент для оформления въездной визы.

В США в 1996 г. были введены новые ограничения на предоставление убежища, распространяемые на лиц, которых можно было возвратить в «безопасную третью страну». Теперь иностранец лишался права ходатайствовать о предоставлении убежища в случае: если мог быть выслан в третью безопасную страну в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями; если ранее ему было отказано в аналогичном ходатайстве, и он не сумел подтвердить наличие новых обстоятельств, позволяющих ему просить о предоставлении убежища.

В соответствии с иммиграционным законом, вступившим в силу в 1997 г., в США предусмотрена процедура «ускоренной депортации» незаконно въехавших иностранцев и преступников из их числа, а также иностранцев, прибывающих в пункт въезда в страну с фальшивыми документами или без документов вообще. Иностранец может быть немедленно депортирован и в случае въезда по многократной визе, если он нарушил срок предыдущего пребывания хотя бы на один день. Причем в ближайшие пять лет нарушитель не получит нового разрешения на въезд в США. Если установлено, что иностранный гражданин незаконно находится на территории США в течение шести месяцев, он лишается права на въезд в США на три года. При незаконном пребывании продолжительностью более 12 месяцев въезд будет запрещен в течение десяти лет.

Дополнены основания для отказа в предоставлении убежища в случаях: если иностранец подстрекал, содействовал или участвовал в преследовании другого лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к социальной группе или политических убеждений; если имеются основания полагать о совершении им опасного неполитического преступления на территории США; если иностранец вовлечен в террористическую деятельность.

Важным этапом миграционной политики является успешная адаптация законно находящихся на территории страны иммигрантов. Программы интеграции мигрантов в жизнь общества позволяют снизить напряженность в отношении к ним со стороны коренного населения, сократить процент вовлечения вновь прибывших лиц в этнические криминальные группировки, уменьшить сроки экономической адаптации в стране, в том числе поиска роботы.